TA34 · 3ème chambre — 10 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
     
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 décembre 2022 et 21 février 2024, Mme B A, représenté par Me Tesoka, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision implicite rejetant son recours administratif introduit le 8 août 2022 et dirigé contre la décision du 18 juillet 2022 par laquelle Montpellier Méditerranée Métropole a rejeté sa demande d'octroi de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) ; 
 2°) d'enjoindre à Montpellier Méditerranée Métropole de lui accorder le bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) au titre des fonctions d'accueil du public à titre principal, et ce depuis le mois de juillet 2020, date de sa prise de poste ; 
 3°) de mettre à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les fonctions qui lui ont été confiées depuis juin 2020 sont des fonctions d'accueil du public à titre principal lui ouvrant droit à l'octroi de la NBI. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 janvier 2024 et 25 mars 2024, Montpellier Méditerranée Métropole, représentée par Hortus Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de Mme A d'une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés ; 
 - en tant que de besoin, elle sollicite des substitutions de motifs tiré de ce que la requérante n'exerce pas de fonctions d'accueil à titre principal et de ce qu'elle est un agent de remplacement n'exerçant pas de fonctions d'accueil à titre pérenne. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n°91-73 du 18 janvier 1991 ; 
 - le décret n°2006-779 du 3 juillet 2006 ; 
 - le décret n°2011-1642 du 23 novembre 2011 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bossi, 
 - les conclusions de Mme Delon, rapporteure publique, 
 - les observations de Mme A et celles de Me Charre, représentant Montpellier Méditerranée Métropole. 
 Une note en délibéré, présentée pour Mme A, a été enregistrée le 28 décembre 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme B A est assistante territoriale de conservation du patrimoine et des bibliothèques de 1re classe au sein de Montpellier Méditerranée Métropole. Par une décision du 18 juillet 2022, Montpellier Méditerranée Métropole a rejeté sa demande d'octroi de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) au titre de ses fonctions d'accueil du public à titre principal. Par un courrier du 8 août 2022, reçu le 12 août suivant, la requérante a introduit un recours à l'encontre de cette décision. La requérante demande au tribunal d'annuler la décision implicite rejetant son recours administratif introduit le 8 août 2022. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. 
 3. Il résulte de ce qui précède que Mme A, qui demande l'annulation de la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 8 août 2022 contre la décision du 18 juillet 2022 rejetant sa demande d'octroi de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), doit être regardée comme demandant également l'annulation de cette dernière décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I. - La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires et des militaires instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret. () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 3 juillet 2006 portant attribution de la nouvelle bonification indiciaire à certains personnels de la fonction publique territoriale : " Une nouvelle bonification indiciaire, prise en compte pour le calcul de la retraite, est versée mensuellement aux fonctionnaires territoriaux exerçant une des fonctions figurant en annexe (non reproduite voir fac-similé) au présent décret. () ". Dans son paragraphe 33, ladite annexe prévoit ainsi une bonification de 10 points d'indice majoré aux agents chargés de fonctions d'accueil exercées à titre principal, travaillant notamment dans les communes de plus de 5 000 habitants ou les établissements publics communaux et intercommunaux en relevant. 
 5. D'une part, la nouvelle bonification indiciaire ne constitue pas un avantage statutaire et n'est liée ni au cadre d'emplois, ni au grade mais dépend seulement de l'exercice effectif des fonctions qui y ouvrent droit. Le maintien de cette bonification est subordonné à la condition que l'intéressé exerce effectivement ses fonctions. 
 6. D'autre part, il résulte de l'article 3 du décret du 23 novembre 2011 portant statut particulier du cadre d'emplois des assistants territoriaux de conservation du patrimoine et des bibliothèques que ces derniers " () contribuent au développement d'actions culturelles et éducatives. Ils participent, sous l'autorité d'un supérieur hiérarchique, aux responsabilités dans le traitement, la mise en valeur, la conservation des collections et la recherche documentaire. () Lorsqu'ils sont affectés dans les bibliothèques, ils participent à la promotion de la lecture publique ". Ces missions statutaires ne sont pas incompatibles avec des fonctions d'accueil du public à titre principal au sens des textes précités. 
 7. Dès lors, la décision initiale du 18 juillet 2022 rejetant la demande d'octroi de la NBI formulée par la requérante au motif qu'il apparaît une inadéquation entre les missions relevant du cadre d'emplois des assistants territoriaux de conservation du patrimoine et des bibliothèques et les fonctions d'accueil du public à titre principal est entachée d'illégalité. 
 8. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 9. Et il résulte de l'ensemble des dispositions citées au point 4 que, pour bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire attribuée pour certains emplois, un fonctionnaire doit, d'une part, occuper l'un de ces emplois en y étant affecté de manière permanente et, d'autre part, exercer effectivement les fonctions attachées à cet emploi. Le fonctionnaire occupant cet emploi et exerçant les fonctions correspondantes conserve le bénéfice de cette mesure pendant la durée de ses congés de maladie et de maternité. Le fonctionnaire qui le remplace pendant ses absences ne peut être regardé comme occupant cet emploi et y étant affecté de manière permanente. Dès lors, il ne peut prétendre à l'octroi de cette bonification, même s'il exerce effectivement les fonctions du titulaire de l'emploi. 
 10. En l'espèce, dans ses écritures en défense, Montpellier Méditerranée Métropole sollicite une substitution de motifs, sur laquelle la requérante a été mise en mesure de présenter ses observations, et fait notamment valoir que Mme A est un agent de remplacement et n'exerce pas de fonctions d'accueil à titre pérenne. 
 11. Il ressort, en effet, des pièces du dossier que la requérante exerce les fonctions d'agent polyvalent au sein du pôle de remplacement des médiathèques et bibliothèques du réseau de Montpellier Agglomération. Au titre de ses missions, il est indiqué dans sa fiche de poste que l'agent effectue des remplacements d'agents titulaires de catégories B absents selon les besoins des médiathèques et des bibliothèques de quartiers et de territoires en étant mobile sur l'ensemble des établissements du réseau pour prendre en charge ces remplacements à la demi-journée, à la journée, à la semaine ou plus. Il est ajouté que, lors de ces remplacements, le fonctionnaire prend en charge la majorité des activités de l'agent titulaire absent et il est indiqué, à titre d'exemple, qu'il accueille les publics, participe à la constitution des collections et contribue à l'animation du secteur où il intervient. Dès lors, et s'il est vrai qu'au titre des principales activités, la fiche de poste de la requérante mentionne expressément " Accueil et orientation des différents publics ", il est constant que cette mission se réalise dans le cadre de remplacements de fonctionnaires absents. Dans ces conditions, Mme A ne peut être regardée comme étant affectée à titre permanent sur les différents emplois qui ouvriraient droit au bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire au titre des fonctions d'accueil du public à titre principal. Montpellier Méditerranée Métropole pouvait, ainsi, rejeter la demande d'octroi de la NBI de la requérante en se fondant sur un tel motif. Il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs demandée qui ne prive Mme A d'aucune garantie procédurale. 
 12. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision du 18 juillet 2022 rejetant la demande de Mme A tendant à l'octroi de la NBI ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux du 8 août 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par Mme A n'appelle aucune mesure d'exécution au sens des dispositions des articles   L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Les conclusions à fin d'injonction doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme A au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 15. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A une somme à verser à Montpellier Méditerranée Métropole au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par Montpellier Méditerranée Métropole sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à Montpellier Méditerranée Métropole. 
 Délibéré après l'audience du 20 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Vincent Rabaté, président, 
 Mme Isabelle Pastor, première conseillère, 
 Mme Marion Bossi, première conseillère, 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 M. Bossi 
 Le président, 
 V. Rabaté 
 La greffière, 
 B. Flaesch 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 10 janvier 2025. 
 La greffière, 
 B. Flaesch sa