HATVP · Deliberation — 15 novembre 2022

 
1 
 
Délibération n° 2022-434 du 15 novembre 2022 
relative au projet de reconversion professionnelle de Madame Muriel Pénicaud 
 
LA HAUTE AUTORITE POUR LA TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE, 
 
Vu : 
- la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ; 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code pénal ; 
- le décret n° 2020 -69 du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la 
fonction publique ;  
- le décret du 17 mai 2017 relatif à la composition du Gouvernement ; 
- le décret n° 2017-1079 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre du travail ; 
- le décret du 26 août 2020 portant nomination d ’une ambassadrice, représentante 
permanente de la France auprès de l ’Organisation de coopération et de développement 
économiques ; 
- les saisines de la Haute Autorité en date des 12 et 20 octobre 2022 ; 
- le rapport présenté ; 
 
Rend l’avis suivant : 
 
1. La ministre de l’Europe et des affaires étrangères et Madame Muriel Pénicaud ont saisi 
la Haute Autorité d’une demande d’avis sur le projet de reconversion professionnelle de cette 
dernière qui a occupé, du 28 septembre 2020 au 31 mars 2022, le poste d ’ambassadrice, 
représentante permanente de la France auprès de l ’Organisation de coopération et de 
développement économiques (OCDE), après avoir exercé les fonctions de ministre du travail, 
du 17 septembre 2017 au 6 juillet 2020. Madame Pénicaud souhaite créer une société par actions 
simplifiée dénommée MUPCO afin d’exercer une activité de conseil en stratégie, management 
et communication. 
 
I. Le cadre juridique applicable à la saisine 
 
2. Il résulte du I de l’article 23 de la loi du 11 octobre 2013 que la Haute Autorité est 
compétente pour se prononcer sur la compatibilité de l’exercice d’une activité libérale ou d’une 
activité rémunérée au sein d ’une entreprise avec les fonctions  de membre du Gouvernement  
exercées au cours des trois années précédant le début de cette activité. 
  2 
 
3. Il résulte par ailleurs des dispositions des articles L. 124-4 et L. 124-5 du code général 
de la fonction publique, de l’article 2 du décret du 30 janvier 2020 et du 7° du I de l’article 11 
de la loi du 11 octobre 2013  que la Haute Autorité est compétente pour apprécier «  la 
compatibilité de toute activité lucrative, salariée ou non, dans une entreprise privée ou un 
organisme de droit privé ou de toute activité libérale avec les fonctions exercées au cours des 
trois années précédant le début de cette activité  » pour un agent ayant occupé, au cours des 
trois dernières années, un emploi à la décision du Gouvernement pour lequel il a été nommé en 
conseil des ministres.  
 
4. Il résulte de l ’ensemble de ces dispositions qu ’il appartient à  la Haute Autorité 
d’exercer le contrôle de la compatibilité d ’une activité privée lucrative envisagé e par une 
personne ayant exercé successivement l’une des fonctions mentionnées au I de l ’article 23 de 
la loi du 11 octobre 2013, telle que membre du Gouvernement , et une fonction de n ature 
administrative relevant de l ’article L. 124 -5 du code général de la fonction publique , telle 
qu’ambassadrice, représentante permanente de la France auprès de l’OCDE.  
 
5. Le contrôle réalisé par la Haute Autorité implique , dans le cadre des dispositions de 
l’article 23  de la loi du 11 octobre 2013 comme de celles du code général de la fonction 
publique, de rechercher si l’activité envisagée doit être regardée, sous réserve de l’appréciation 
souveraine du juge pénal, comme faisant courir le risque que soit caractérisé le délit de prise 
illégale d’intérêts sanctionné par l ’article 432-13 du code pénal. Le contrôle implique ensuite 
de s’assurer que la nouvelle activité privée ne soulève pas de difficulté d ’ordre déontologique. 
À ce titre, il appartient notamment à la Haute Autorité de vérifier que l ’activité ne porte pas 
atteinte à l’intégrité des fonctions publiques antérieurement exercées et ne met pas en cause le 
fonctionnement indépendant et impartial de la personne publique au sein de laquelle elles 
étaient exercées. 
 
II. La compatibilité des activités envisagées avec les fonctions précédem ment 
exercées  
 
1. Le risque pénal, au regard du délit de prise illégale d’intérêts 
 
6. Le premier alinéa de l ’article 432 -13 du code pénal punit de trois ans 
d’emprisonnement et d’une amende de 200 000 euros le fait, pour un membre du Gouvernement 
ou un agent public, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux, 
dans une entreprise privée alors qu ’il a été chargé, dans le cadre des fonctions qu ’il a 
effectivement exercées au cours des trois dernières années, soit d ’assurer la surveillance ou le 
contrôle de cette entreprise, soit de conclure avec elle un contrat de toute nature ou de formuler 
un avis sur un tel contrat, soit de proposer à l’autorité compétente des décisions relatives à des 
opérations de cette entreprise ou de formuler un avis sur de telles décisions. Le deuxième alinéa 
de cet article punit des mêmes peines toute participation par travail, conseil ou capitaux dans 
une entreprise privée qui possède au moins 30 % de capital commun ou a conclu un contrat 
comportant une exclusivité de droit ou de fait avec l’une des entreprises mentionnées au premier 
alinéa.   3 
 
7. La société que Madame Pénicaud entend créer n’existe pas encore, de sorte que 
l’intéressée n’a pas pu accomplir à son égard l’un des actes relevant de l’article 432-13 du code 
pénal dans le cadre de ses fonctions d ’ambassadrice, représentante permanente de la France 
auprès de l ’OCDE, et de ses fonctions gouvernementales. En revanche, le risque de prise 
illégale d’intérêts ne saurait être exclu à l’égard des ent reprises privées, au sens de l’article 
432-13 du code pénal, que Madame Pénicaud pourrait prendre pour clientes ou au sein 
desquelles elle pourrait prendre une participation par capitaux. L’infraction de prise illégale 
d’intérêts pourrait en effet être constituée dans l’hypothèse où Madame Pénicaud prendrait une 
participation par travail, conseil ou capital dans une entreprise à l’égard de laquelle elle aurait 
accompli, dans le cadre de ses fonctions publiques au cours des trois dernières années, l’un des 
actes mentionnés à l’article 432-13 du code pénal , ou qui aurait avec une telle entreprise l’un 
des liens mentionnés au deuxième alinéa du même article. Une prudence toute particulière doit 
ainsi être observée par Madame Pénicaud dans le choix de ses clien ts ou des entreprises dans 
lesquelles elle prendrait une participation. 
 
2. Le respect des obligations déontologiques 
 
8. Compte tenu du projet de Madame Pénicaud, il ne saurait être exclu que, dans le cadre 
de son activité de conseil, l’intéressée soit amenée à entreprendre des démarches, pour son 
compte ou celui de ses clients, auprès des pouvoirs publics. Dans ces conditions, il convient, 
afin de prévenir tout risque de mise en cause du fonctionnement indépendant et impartial de 
l’administration, d’encadrer les futures relations professionnelles de l ’intéressée avec, 
s’agissant d’une part de ses anciennes fonctions gouverne mentales, les membres du 
Gouvernement qui étaient en exercice en même temps qu’elle, les membres de son cabinet et 
les services sur lesquels elle avait autorité et dont elle disposait et, s’agissant d’autre part de ses 
anciennes fonctions d’ambassadrice, l e ministre de l’Europe et des affaires étrangères, les 
membres du cabinet de celui-ci et le secrétaire général de ce ministère.   
 
9. Afin de prévenir les risques d ’ordre pénal et déontologique ident ifiés ci -dessus, 
Madame Pénicaud devra s’abstenir, dans le cadre de son activité professionnelle :  
 
o de prendre une participation par travail, conseil ou capital dans toute entreprise privée à 
l’égard de laquelle elle  aurait accompli, au cours de trois années précédant la prise de 
participation envisagée, dans le cadre de ses fonctions publiques, un des actes relevant 
de l’article 432-13 du code pénal, ou qui aurait avec une telle entreprise l ’un des liens 
mentionnés au deuxième alinéa du même article  ; 
 
o de réaliser toute démarche, y compris de représentation d’intérêts, auprès :  
 
- des membres du Gouvernement en exercice qui l ’étaient en même temps qu’elle ainsi 
que des personnes qui étaient membres de son cabinet  lorsqu’elle était ministre et  qui 
occupent encore des fonctions publiques  ; cette réserve vaut, pour chacune des 
personnes qu ’elle vise, jusqu ’à l ’expiration d ’un délai de trois ans à compter de la 
cessation de la relation de travail entre Madame Pénicaud et la personne concernée ;  4 
 
 
- jusqu’au 6 juillet 2023, des services sur lesquels elle avait autorité ou dont elle disposait 
en application du décret n° 2017-1079 du 24 mai 2017 ; 
 
- jusqu’au 31 mars 2025, du ministre de l’Europe et des affaires étrangères, des membres 
de son cabinet et du secrétaire général du ministère.  
 
En application du II de l’article 23 de la loi du 11 octobre 2013 et de l’article L. 124-15 du code 
général de la fonction publique, ces réserves s’imposent à Madame Pénicaud. Leur respect fera 
l’objet d’un suivi régulier par la Haute Autorité. 
 
10. En outre, la Haute Autorité rappelle qu’il incombe à Madame Pénicaud, comme à tout 
responsable ou agent public, de n’utiliser aucun document ou renseignement non public dont 
elle aurait eu connaissance du fait de ses anciennes fonctions publiques, sans limite de durée.  
 
11. La Haute Autorité rappelle également que , dans l’hypothèse où Madame Pénicaud 
exercerait des activités conduisant à ce qu’elle soit qualifiée de r eprésentant d’intérêts au sens 
des articles 18-1 et suivants de la loi du 11 octobre 2013, elle devra s’inscrire au répertoire des 
représentants d’intérêts et veiller à respecter les règles déontologiques définies à l’article 18 -5 
de cette loi. 
 
12. Cet avis est rendu au vu des informations fournies par Madame Pénicaud et le 
ministère de l’Europe et des affaires étrangères. Il  ne vaut que pour l ’activité telle que décrite 
dans la saisine. L’exercice de toute nouvelle activité professionnelle, dans les trois ans suivant 
la cessation de ses fonctions publiques, devra faire l’objet d’une nouvelle saisine de la Haute 
Autorité.  
 
13. Le présent avis sera notifié à Madame Pénicaud et à la ministre de l ’Europe et des 
affaires étrangères. 
 
 
Le Président 
 
 
 
 
Didier MIGAUD