HATVP · Deliberation — 5 avril 2017

 
Délibération n° 2017-35 du 5 avril 2017  
portant avis sur le projet de décret  
relatif au répertoire numérique des représentants d’intérêts 
 
 
Vu le code des relations entre le public et  l’administration, notamment son article 
L. 112-9, 
 
Vu la loi n° 2013 -907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, 
notamment ses articles 18-1 à 18-10, 
 
Vu la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la 
corruption et à la modernisation de la vie économique, notamment son article 25, 
 
Vu l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques 
entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, 
 
Vu le décret n° 2010-112 du 2 février 2010 pris pour l'application des articles 9, 10 et 12 
de l'ordonnance n° 2005 -1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre 
les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, 
 
Vu le règlement général adopté le 10 septembre 2015, 
 
Vu le projet de décret adressé le 14 mars 2017 par le directeur des affaires juridiques des 
ministères économiques et financiers, 
  
Émet l’avis suivant : 
 
1. Le présent projet  de décret est pris en application des articles 18 -3 et 18 -8 de la loi 
n° 2013-907 du 11 octobre 2013 susvisée, dans sa rédaction issue de l’article 25 de la loi du 
n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 susvisée. Il  a pour objet de préciser la définition des 
représentants d’intérêts, au sens de ces dispositions, de fixer le rythme et les modalités de 
communication et de publication des informations transmises par les représentants d’intérêts à 
la Haute Autorité et de déterminer les procédures selon lesquelles la Haute Autorité peut être 
saisie et met en œuvre les prérogatives de contrôle qui lui ont été confiées par le législateur.  
 
2. À titre liminaire, la Haute Autorité relève que le calendrier retenu pour l’édiction de ce 
décret conduira, selon toute vraisemblance , à une publication à la fin du mois d’avril. Or, en 
application du IV de l’article 25 précité, les article 18-1 et suivants de la loi du 11 octobre 2013 
précitée entrent en vigueur « le premier jour du sixième mois suivant la pub lication du décret 
en Conseil d'Etat prévu à l'article 18-8 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la   
2 
 
transparence de la vie publique et, au plus tard, le 1 er juillet 2017 ».  Il en résulte que la loi 
entrera en vigueur le 1er juillet 2017.  
 
Ainsi, au lieu des six mois prévus par le législateur,  le dispositif entrera en vigueur 
près de deux mois après la publication du décret . Ceci n’est pas satisfaisant pour les 
représentants d’intérêts, qui ne disposeront pas d’une information préalable sur les informations 
à déclarer et qui devront donc s’adapter en urgence aux nouvelles obligations prévues par la 
loi. En effet, la Haute Autorité devra, après la publication du décret, élaborer des lignes 
directrices afin de préciser les  modalités de mise en œuvre de la loi et du décret. Elle devra 
également mettre à disposition des représentants d’intérêts un téléservice pour leur inscription 
et leurs déclarations. Compte tenu de c es délais d’entrée en vigueur, l’association des 
représentants d’intérêts à l’élaboration de ce téléservice sera nécessairement  plus limitée que 
souhaitée. 
 
I. Sur la définition des représentants d’intérêts 
 
3. L’article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 précité dispose que « sont des représentants 
d'intérêts, au sens de la présente section, les personnes morales de droit privé, les 
établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et 
commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de 
commerce et au titre II du co de de l'artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a 
pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le 
contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire en entrant en communication  » avec l’un des  
responsable publics visés par la loi. Dans ce cadre, l’article 1er du projet de décret vise à préciser 
la notion de représentant d’intérêts, ce qui appelle plusieurs remarques de la Haute Autorité. 
 
4. En premier lieu, la Haute Autorité s’interroge sur la rédaction du projet de décret qui 
tend à s’écarter de la liste fixée par la loi des personnes physiques susceptibles de se livrer à 
une activité de représentation d’intérêts au sein d’une personne morale. En effet, alors que la 
loi vise « un dirigeant, un employé ou un membre » de la personne morale, le projet de décret 
fait référence à «  un dirigeant, un employé ou un e personne agissant pour son compte  ». Il 
serait souhaitable de s’en tenir à l’énumération légale (dirigeant, employé ou membre), pour 
éviter tout risque  d’illégalité, quitte à préciser que le membre doit  agir pour l e compte de la 
personne morale, notion qui est largement usitée en droit des sociétés.       
 
5. Par ailleurs, le projet de décret définit une action de représentation d’intérêts comme 
le fait de « procéder à des interventions à son initiative auprès des personnes désignées aux 1° 
à 7° du même article destinées à contribuer, directement ou indirectement aux processus 
d’élaboration, d’application ou d’inter prétation d’une décision publique, notamment d’une 
mesure législative ou d’un acte réglementaire ». Il exclut certaines actions entreprises par des 
personnes morales du champ de la représentation d’intérêts en précisant, au quatrième alinéa 
de l’article 1 er, que « ne participe pas d’une activité de représentation d’intérêts au sens de 
l’article 18-2 de la même loi le fait de solliciter la délivrance d’une autorisation ou le bénéfice 
d’un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les 
conditions légales pour l’obtenir, ainsi que le fait de présenter un recours administratif ou 
d’effectuer une démarche dont la réalisation est, en vertu du droit applicable, nécessaire à la 
délivrance d’une autorisation, à l’exercice d’un droit ou à l’octroi d’un avantage ». La Haute 
Autorité considère qu e cette définition  permet de déterminer précisément quelles actions 
devront être considérées comme de la représentation d’intérêts et de préserver un équilibre entre   
3 
 
l’efficacité du disposit if et le bon fonctionnement des institutions . Elle formule  néanmoins 
plusieurs remarques.  
 
En premier lieu, il importe de définir précisément les actions qui seront ou non incluses 
dans le champ de l’obligation déclarative. Or, le projet de décret est extrêmement large puisqu’il 
inclut dans les actions de lobbying les contribution s à «  l’élaboration, l’application ou 
l’interprétation d’une décision publique  », alors que la loi évoque le fait «  d’influer sur la 
décision publi que, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire  ». Si 
l’élaboration et la modification d’une décision publique répondent incontestablement à cette 
condition, il n’en est pas de même s’agissant de l’ application ou de l’ interprétation d’une 
décision publique existante, qui ne constituent pas elles -mêmes des « décisions ». D’ailleurs, 
les registres étrangers excluent systématiquement les demandes d’information  ou 
d’interprétation, se bornant aux actions visant à l’élaboration, à l’adoption ou à la modification 
d’une décision publique. Tel est le cas, par exemple, quand une entreprise entre en relation avec 
son régulateur afin d’avoir une précision sur la réglementation qui lui est applicable.  Les 
demandes d’informations devraient en conséquence être exclues, en tant que telles, du champ 
d’application du répertoire.  
 
À l’inverse, e n limitant le champ des actions de représentation d’intérêts aux 
interventions faites « à l’initiative » des représentants d’intérêts, le projet de décret a pour 
effet d’exclure du champ du répertoire une part non négligeable de leur activité, notamment la 
participation à des auditions ou la réponse à toute forme de consultation. S’il semble en effet 
nécessaire de préciser que certaines interventions des représentants d’intérêts n’entrent pas dans 
le champ d’application de la loi, notamment parce qu’elles sont encadrées par d’autres 
dispositifs législatifs ou réglementaires ou qu’elles ne constituent pas véritable ment des 
tentatives d’influer sur la décision publique, la Haute Autorité suggère, en lieu et place de cette 
exclusion générale, de préciser que ne constituent pas des actions de représentation d’intérêts 
les réponses à des consultations obligatoires encad rées par des dispositifs législatifs ou 
réglementaires ou les réponses à des consultations ouvertes lorsque ces réponses sont publiées  
ou communicables . Ainsi, le fait qu’un professionnel soit membre d’une commission 
consultative ayant pour mission de rend re un avis sur les projets d’acte susceptibles de 
concerner un secteur d’activité, ne devrait pas conduire à l’inclure dans le champ du registre. 
De la même manière, s’agissant d’une procédure prévue par la loi et le règlement, les réponses 
à des appels d’offres, par exemple en matière de marchés publics ou de contrats de concessions, 
ne devraient pas être concernées par le registre. 
 
Exclusions du champ de la représentation d’intérêts dans quatre registres étrangers 
 Communications exclues1 
Irlande (art. 5 (5)) Affaires individuelles ou privées 
Demandes ou fournitures d’informations factuelles 
Communications à la demande d’un responsable public quand 
elles sont rendues publiques par ce dernier 
Communications soumises à une forme de secret légal 
Etats-Unis (sec. 3 (8) (b)) Affaires individuelles ou privées  
Communications rendues publiques, notamment dans la presse 
Communications dans le cadre de commissions consultatives 
officielles 
                                                        
1 Seules ont été retenues les catégories pertinentes au regard du dispositif français. Par exemple, de nombreux 
registres excluent les communications menées au nom d’Etats étrangers ou d’organisation internationales , qui ne 
sont pas des représentants d’intérêts au sens de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.   
4 
 
Informations fournies par écrit en réponse à une sollicitation 
d’un ministère ou du Parlement 
Communications soumises à une forme de secret légal 
UE (art. 3) Observations présentées dans le cadre d’une procédure 
judiciaire ou administrative ou d’une relation contractuelle 
Observations en réponse à des demandes directes et spécifiques 
d’une institution (notamment demandes de renseignements 
factuels, de données ou d’expertise). 
Canada (4 (2)) Observations devant le Parlement ou dans le cadre d’une 
procédure dont l’existence peut être connue du public 
Communication portant s ur l’exécution, l’interprétation ou 
l’application d’une loi ou d’un règlement 
Communication en réponse à une demande qui se limite à une 
demande de renseignements 
Sources : Regulation of Lobbying Act 2015 (Irlande), Public Law 104 -65 du 19 décembre 2015  (Etats-Unis), 
Proposition d’accord institutionnel sur un registre de transparence obligatoire du 28 septembre 2016 (UE) et Loi 
sur le Lobbying (Canada). 
 
6. En troisième lieu, la Haute Autorité s’interroge sur l’utilité du dernier alinéa de l’article 
1er du projet de décret, qui vise à exclure du champ de la loi « les personnes physiques élues en 
application de dispositions législatives et réglementaires  ». Il résulte en effet des dispositions 
du neuvième alinéa de l’article 18 -2 de la loi du 11 octobre 2 013 précitée que les personnes 
physiques n’entrent dans le champ de la loi qu’à la condition de ne pas être employées par un 
représentant d’intérêts, personne morale, et d’exercer «  à titre individuel une activité 
professionnelle » de représentation d’inté rêts. Or, les titulaires de mandats électifs nationaux 
ou locaux sont déjà exclus du dispositif en vertu du onzième alinéa de l’article 18-2 précité.  
 
7. En dernier lieu , la Haute Autorité estime que les critères envisagés par le projet de 
décret pour qualifier une activité de représentation d’intérêts de «  principale ou 
accessoire » ne sont pas adaptés.  
 
8. S’agissant des activités de représentation d’intérêts  exercées à titre principal , le 
projet de décret dispose que c e critère est rempli lors qu’au sein d’une personne morale, une 
personne physique « consacre plus de la moitié de son temps » à des activités de représentation 
d’intérêts. Ce critère semble particulièrement complexe à mettre en œuvre en pratique. D’abord, 
il conviendrait à cet égar d de prévoir, a minima , que la loi s’applique lorsqu’une personne 
physique a consacré, sur une période donnée, par exemple les douze derniers mois, plus de la 
moitié de son activité pour le compte de la personne morale concernée à se livrer à des actions 
de représentation d’intérêts.  En vertu de ce critère, serait ainsi considérée comme un 
représentant d’intérêts toute personne morale qui a eu, pendant l’année écoulée, une ou 
plusieurs personnes chargées spécifiquement des relations institutionnelles ou des  affaires 
publiques.  
 
9. S’agissant des activités de représentation d’intérêts exercées à titre régulier , le 
projet de décret dispose que ce critère est rempli lorsqu’au sein d’une personne morale, une 
personne physique «  entre en communication au moins dix fois au cours des douze derniers 
mois » avec un responsable public. D’une part, pour être opérant, ce critère doit nécessairement 
être compris comme rempli lorsque plusieurs personnes physiques, au sein d’une même 
personne morale, sont entrées, ensembl e et au total, plus de dix fois en contact avec un 
responsable public, c’est-à-dire lorsqu’il y a eu plus de dix contacts entre la personne morale et 
des responsables publics, quelle que soit la répartition de ces contacts en son sein.    
5 
 
 
D’autre part, le n ombre de contacts nécessaires, sur une même année, pour qu’une 
personne morale soit qualifiée de représentant d’intérêts semble à la fois disproportionné par 
rapport à l’objectif poursuivi par le texte et source de difficultés pratiques. En effet, il résul te 
des travaux parlementaires ayant conduit à l’adoption de l’article 25 de la loi du 9 décembre 
2016 précitée, au cours desquels cette question a fait l’objet de nombreuses discussions, que le 
critère de l’activité « principale ou régulière » vise à écarter l’application du dispositif pour les 
personnes morales qui ne se livrerait à des activités de représentation d’intérêts qu’à titre 
exceptionnel. Ainsi, lors de la discussion du texte en seconde lecture à l’Assemblée nationale, 
au cours de laquelle le Go uvernement a déposé un amendement substituant le critère de 
l’activité «  principale ou régulière  » à celui de l’activité «  principale ou accessoire  », le 
rapporteur du texte a pu affirmer, sans être contredit , que cet amendement «  exclut par 
conséquent du champ du répertoire les entités employant des personnes ne pratiquant une 
activité de lobbying que de façon exceptionnelle. […] Cela peut concerner, par exemple, un 
collectif ad hoc qui serait constitué de façon ponctuel le ». Or, en exigeant, pour entrer dans le 
champ d’application de la loi, qu’une personne morale ait en son sein des personnes physiques 
qui sont entrées en contact dix fois au cours de l’année précédente avec des responsables 
publics, le projet de décret exclut du répertoire des entreprises et des associations qui se livrent 
à des activités de représentation d’intérêts plusieurs fois par an, au motif que cette activité ne 
serait pas régulière. Au-delà du fait que tout seuil est par définition arbitraire, celui retenu par 
le projet de décret ne paraît donc pas de nature à assurer une application effective du dispositif 
législatif.  
 
En outre, la mise en œuvre de ce critère reviendrait en pratique à exclure du champ du 
répertoire au minimum les dix premières actions de représentation effectuées par chaque 
personne morale. En effet, l’article 4 du projet de décret dispose que « lorsqu’un représentant 
d’intérêts se déclare en cours d’année auprès de la Haute autorité pour la transparence de la 
vie publique, les informations [relatives aux actions de représentation d’intérêts] portent sur 
l’ensemble des actions menées entre la date de déclaration (qui intervient deux mois après la 
date à laquelle le critère de l’article 1 er est rempli) et la clôture du prochain exercice 
comptable ». Toutes les actions de représentation d’intérêts exercées avant la date de la 
déclaration, soit au moins dix actions, ne feront jamais l’objet d’une communication à la Haute 
Autorité. Ce critère porte atteinte à la lisibilité globale du dispositif  : cer taines personnes 
morales n’entreraient dans le champ du répertoire qu’en toute fin d’année, une fois la dixième 
action de représentation d’intérêts effectuée, tandis que d’autres en sortiraient une année sur 
deux ou une année sur trois, le critère n’étant plus nécessairement rempli.  
 
Enfin, l’exclusion d’une grande partie des actions de représentation d’intérêts auprès des 
pouvoirs publics serait susceptible de porter atteinte au principe d’égalité . En effet, les 
obligations déontologiques qui sont prévues à l’article 18-5 de la loi précitée ne s’appliqueront 
qu’aux représentants d’intérêts qui répondront aux conditions fixées par le décret. La fixation 
d’un seuil trop élevé présente dès lors le risque de créer une forme d’inégalité entre les acteurs 
du secteur et, surtout, selon que la personne morale a recours à un prestataire (par exemple à 
une société de relations publiques) ou défend elle-même ses intérêts. En effet, les sociétés de 
relations publiques seront systématiquement des représentants d’intérêt s au sens du décret , 
puisque leur métier consiste notamment à rencontrer des responsables publics. Elles devront 
donc déclarer les actions qu’elles conduisent au profit d’un client. Il en résulte qu’une entreprise 
qui mènerait elle-même ses actions de représentation d’intérêts ne devrait s’inscrire qu’à partir 
du dixième contact avec un responsable public , alors que  si elle passe par une société de 
relations publiques, son action sera rendue publique dès le premier contact.   
6 
 
 
10. L’abaissement de ce critère,  par exemple, à trois communications avec des 
responsables publics sur les douze derniers mois , pourrait constituer un seuil compatible 
avec la loi qui vise à exclure les représentants d’intérêts exceptionnels du dispositif.  
 
Action à partir de laquelle une déclaration doit être faite 
 Critère de déclaration2 
Irlande (art. 5 (1) (a)) Dès la première action  
Etats-Unis (sec. 4 (a) (1)) Dès la première action 
Canada (7 (4) a)) Dès la première action 
 
 
II. Sur les informations communiquées par les représentants d’intérêts 
 
11. Les articles 2 à 6 du projet de décret précisent le rythme et le contenu des informations 
qui doivent être communiquées par les représentants d’intérêts à la Haute Autorité ainsi que les 
modalités selon lesquelles ces dernières sont transmises et rendues publiques.  
 
1. Sur les informations d’identification des représentants d’intérêts 
  
12. L’article 2 du projet de décret fixe la liste des informations qui doivent être transmises 
à la Haute Autorité au moment de l’inscription d’un représentant d’intérêts sur le répertoire, 
cette transmission devant avoir lieu dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle 
la personne remplit l’un des critères de l’article 1er et l’actualisation de ces informations devant 
intervenir dans un délai d’un mois à compter de leur modification. La Haute Autorité approuve 
pleinement les délais de transmission et d’actualisation fixés par l’article 2, de même que la 
liste des informations devant être transmises. Elle relève simpl ement, pour la cohérence du 
dispositif, qu’il conviendrait d’y ajouter les informations mentionnées dans la première partie 
du 4° de l’article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 précitée, à savoir « le nombre de personnes 
qu'il emploie dans l'accomplissement de sa mission de représentation d'intérêts ».  
 
2. Sur les informations relatives aux actions de représentation d’intérêts 
 
13. L’article 3 du projet de décret a pour objet de préciser les informations qui doivent 
être communiquées à la Haute Autorité en ve rtu du 3° de l’article 18 -3 précité, à savoir celles 
qui concernent « les actions relevant du champ de la représentation d'intérêts menées auprès 
des personnes mentionnées aux 1° à 7° de l'article 18-2, en précisant le montant des dépenses 
liées à ces actions durant l'année précédente », et de fixer le rythme de cette communication.  
 
 
 Un rythme insuffisant de communication 
 
14. S’agissant du rythme de communication de ces informations, la Haute Autorité relève 
à titre liminaire qu’une date butoir unique et commune à tous les représentants d’intérêts serait 
préférable car elle améliorerait la lisibilité du dispositif pour le citoyen et faciliterait le suivi du 
respect des obligations déclaratives des représentants d’intérêts. Surtout, elle regrette l’option 
                                                        
2 Les mécanismes du registre de l’Union européenne n’exigent pas de déclaration des actions des représentants 
d’intérêts.   
7 
 
retenue par le Gouvernement, qui consiste en une transmission annuelle, dans un délai de trois 
mois à compter de la clôture de l’exercice comptable des représentants d’intérêts. 
 
Elle relève en premier lieu que ce rythme annuel ne découle pas  des dispositions 
législatives. Le neuvième alinéa de l’article 18 -3 précité renvoie en effet au pouvoir 
réglementaire le soin de fixer « le rythme » des communications des représentants d’intérêts à 
la Haute Autorité et le 3° du même article ne fait référence à une déclaration annuelle que 
s’agissant des « dépenses liées [aux] actions de représentation d’intérêts » et non des actions 
elles-mêmes. À cet égard, d ans sa décision n° 2016 -741 DC du 8 décembre 2016 , le Conseil 
constitutionnel n’a fait aucune réserve d’interprétation sur ce point et, en rappelant que le 
répertoire avait vocation à comporter des  « montants globaux relatifs à l’année écoulée  », 
semble confirmer l’intention du législateur de limiter à un rythme annuel la déclaration des 
dépenses de représentation d’intérêts sans se prononcer sur la fréquence à laquelle les actions 
elles-mêmes doivent être déclarées3.  
 
En second lieu, un tel rythme  ne paraît pas de nature à assurer l’efficacité du 
dispositif. Ainsi, une action de représentation d’intérêts  menée au mois de janvier ne serait 
rendue publique, dans la plupart des cas, qu’à compter du mois de mars de l’année suivante, 
soit quatorze mois après sa réalisation. À l’inverse, la plupart des pays étrangers qui ont mis en 
place un dispositif similaire ont opté pour un rythme de communication plus soutenu, trois fois 
par an en Irlande et quatre fois par an aux États-Unis par exemple.  
 
La Haute Autorité suggère en conséquence d’opter pour un rythme de communication 
semestriel, qui permettrait de ménager un équilibre entre l’utilité de ces communications, pour 
éclairer le débat public, et la contrainte administrative qu’elles représentent pour les 
représentants d’intérêts.  
 
 
 Des informations déclarées insuffisantes 
 
15. S’agissant des informations devant être déclarées par les représentants d’intérêts au 
titre du 3° de l’article 18-3 précité, la Haute Autorité considère que la liste retenue par le projet 
de décret a pour effet de restreindre de manière excessive la po rtée du dispositif législatif. 
L’intention du législateur était claire en la matière, en exigeant que les données déclarées soient 
suffisamment précises pour que les  citoyens puissent comprendre l’élaboration des décisions 
publiques, et l e Conseil constitu tionnel a validé cette perspective, sous réserve que chaque 
action de représentation d’intérêts ne soit pas individuellement déclarée. Enfin, les exemples 
étrangers démontrent qu’il est possible de rendre publiques des informations plus nombreuses 
que celles envisagées  par le projet de décret  sans compromettre le bon fonctionnement des 
pouvoirs publics ni l’activité des représentants d’intérêts. 
 
  –  Une intention claire du législateur, encadrée par le Conseil constitutionnel 
 
16. La seule utilité du répertoire et son intérêt pour les citoyens, les responsables publics 
et les représentants d’intérêts eux-mêmes, est d’essayer d’éclairer le processus d’élaboration 
de la décision publique . À défaut d’informations suffisamment précises, il se transformera à 
l’inverse en simple annuaire des représentants d’intérêts. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle, 
lors de la discussion du texte en séance à l’Assemblée nationale , le 3° de l’article 18 -3 a été 
                                                        
3 Décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2018, § 45.   
8 
 
modifié par amendement pour prévoir que les représentants d’intérêts communiquent à la Haute 
Autorité « les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts  », et non  seulement 
« les principales actions » effectuées en la matière4 comme cela figurait dans le projet initial.  
 
Le législateur a donc entendu qu’une lisibilité suffisante soit donnée au citoyen quant au 
contenu des actions de représentation d’intérêts qui sont conduites. Cette intention  a été 
clairement exprimée à tous les stades de la procédure d’adoption de la loi du 9 décembre 2016 
précitée. 
 
17. Le Conseil constitutionnel a validé, dans sa décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 
2016, la constitutionnalité des informations à déclarer en application de l’article 18 -3 de la loi 
et notamment « les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts ». Il a estimé, que 
les dispositions de la loi n’avaient « ni pour objet, ni pour effet de contraindre le représentant 
d’intérêts à préciser chacune des actions  qu’il met en œuvre et chacune des dépenses  
correspondantes, [le dispositif] imposant seulement la communication de données d’ensemble 
et de montants globaux »5.  
 
Le projet de décret respecte cette observation du Conseil constitutionnel 6, dans la 
mesure où il n’exige pas la déclaration de chaque action de représentation d’intérêts considérée 
individuellement. Ainsi, une société qui rencontrerait à cinq reprises un membre de cabinet puis 
adresserait un mail récapitulatif de ses positions à quatre parlementaires et aurait une 
conversation téléphonique avec le ministre pour faire valoir ses arguments sur un projet de loi 
n’aurait qu’une seule action de représentation d’intérêts à déclarer alors qu’elle a, dans les faits, 
procédé à dix actions distinctes. 
 
La simulation figurant en annexe n°  2 du présent avis  démontre que  dès lors que les 
actions de représentation d’intérêts sont globalisées par décision publique,  le dispositif retenu 
n’implique aucunement la déclaration de chaque action mais uniquement une synthèse des 
actions menées , ce qui correspond aux «  données d’ensemble  » visées par le Conseil 
constitutionnel. 
 
  –  Une faisabilité démontrée par les exemples étrangers 
 
18. De nombreux pays étrangers ont créé, parfois depuis plusieurs dizaines d’année, des 
registres publics regroupant les actions entreprises par les représentants d’intérêts à l’égard des 
responsables publics. 
 
Trois exemples figurent dans le tableau ci-dessous. 
 
                                                        
4 Amendement n° 236 dont l’exposé sommaire était le suivant  : « Il convient d’éviter - pour une pleine et entière 
transparence - que les représentants d’intérêts puissent faire des impasses dans les élémen ts qu’ils devront 
communiquer au registre de transparence. Pour ce faire il faut supprimer le mot « principales » qui pourrait leur 
permettre de choisir parmi leurs actions celles qu’ils souhaitent ou pas mettre effectivement au grand jour.  » 
5 Décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, § 45. 
6 Laquelle ne constitue d’ailleurs pas une réserve d’interprétation. Il résulte en effet des dispositions de l’article 2 
du dispositif de la décision du 8 décembre 2016 précitée que «  sous la réserve énoncée au paragr aphe 28 [qui 
concerne la possibilité pour les assemblées parlementaires de fixer des règles applicables aux différentes 
catégories de représentants d’intérêts], le reste de l'article 25 de la loi déférée est conforme à la Constitution  ».    
9 
 
Informations à déclarer dans trois registres étrangers 
 Informations requises7 
Irlande  
(art. 12 (4)) 
Responsable public concerné et organisme public d’appartenance 
Sujet de la communication et résultats attendus 
Type d’action 
Nom du lobbyiste responsable de l’action 
Trimestre concerné 
Eventuellement, anciens responsables publics ayant participé à l’action 
Etats-Unis 
(sec. 5) 
Pour chaque grande action de lobbying : 
–  la liste des sujets précis abordés, notamment les numéros des lois et des 
textes concernés ; 
–  la liste des institutions publiques contactées ; 
–  la liste des employés du représentant d’intérêts qui ont mené l’action. 
Trimestre concerné 
Dépenses effectuées pour l’action 
Canada  
(7 (3) et (4)) 
Objet de la communication faite ou envisagée 
Nom de l’employé concerné (et, le cas échéant, sa qualité d’ancien 
responsable public) 
Identification de la mesure ou de la décision en cause 
Ministère ou institution concerné et nom du responsable public 
Moyens de communication employés 
Date de la communication 
 
 Les informations pertinentes 
 
19. Au regard de l’intention du législateur et des exemples issus de registre étrangers, la 
Haute Autorité approuve sans réserve les dispositions du 1° et 3° de l’article 3 du projet de 
décret, en vertu desquelles les représentants d’intérêts devront lui communiquer les décisions 
publiques et les questions sur lesquelles ont porté leurs actions au cours de l’année 
précédente. Dans la même perspective, il serait souhaitable que les actions de représentation 
d’intérêts soient déclarées par décision publique. La déclaration des activités de représentation 
d’intérêts par décision publique permet en effet, comme le montre l’annexe n° 2, de disposer 
d’une vision globale de l’activité effectuée par chaque représentant d’intérêts sur une année 
donnée sans pour autan t exiger de leur part qu’ils déclarent l’intégralité des actions de 
représentation d’intérêts qu’ils ont effectivement réalisés pendant cette période.  
 
  –  Les informations à compléter 
 
20. Afin de donner aux citoyens la lisibilité souhaitée par le législateur, il est nécessaire 
que les représentants d’intérêts précisent la période pendant laquelle les différentes actions de 
représentation d’intérêts ont été entreprises. De la même manière, il semblerait nécessaire que 
soit précisé quelles personnes physiques, au sein de la personne morale, se sont effectivement 
livrées aux différentes actions de représentation d’intérêts, précision qui est présente dans tous 
les registres étrangers8 et qui pourra aisément prendre place dans le téléservice proposé par la 
Haute Autorité . L’annexe n° 2 simule un exemple de déclaration qui serait déposée par un 
représentant d’intérêts en fonction de ces critères. 
                                                        
7 Ne porte que sur les données exigibles des représentants d’intérêts qui agissent pour leur compte.  
8 En France, cette information est par exemple exigée des fabricants, les importateurs et les distributeurs de 
produits du tabac, en application de l’article R. 3512-1-2 du code de la santé publique.   
10 
 
 
  –  Les informations à préciser 
 
21. Les informations mentionnées à l’article 3 du projet de décret renvoient quant à elles 
pour partie à des listes annexées au projet qui limitent fortement la portée du dispositif et posent 
de réelles difficultés d’application.  
 
S’agissant en premier lieu de l’ annexe « relative aux types d’action de représentation 
d’intérêts » la Haute Autorité  relève que parmi les types d’action listés, certaines ne 
correspondent pas à la définition d’une action de représentation d’intérêts au sens de l’article 
1er du projet de décret  : par exemple , les types d’actions «  Envoyer des pétitions, lettres 
ouvertes, tracts » ou « Organiser des débats publics, des marches, des stratégies d’influence 
sur internet » ne sont pas des situations dans lesquelles un représentant d’intérêts «  entre en 
communication » avec un responsable public, qui constitue le critère essentiel de qualification 
d’une telle activité au sens de la loi du 9 décembre 2016  
 
En outre, i l semble particulièrement malaisé de déterminer le périmètre respectif de 
certains types d’actions : ainsi « Organiser des discussions informelles ou des réunions en tête-
à-tête » semble plus ou moins correspondre au même type d’actions que «  Organiser des 
rencontres » ou «  Organiser des auditions  », tandis que le type d’action «  Transmettre des 
suggestions afin d’influencer la rédaction d’une décisi on publique  » pourrait en pratique 
couvrir la plupart des autres types d’actions.  
 
22. S’agissant en second lieu de l’identification des responsables publics avec lesquels 
les représentants d’intérêts entrent en communication, la référence à des catégories d’une telle 
généralité constitue un obstacle à la bonne application de la loi. S’agissant par exemple des 
actes règlementaires, il ne sera en effet aucunement possible de comprendre dans quel cadre les 
actions de représentations d’intérêts ont été réalisées avec cette rédaction. Ainsi, un représentant 
d’intérêt qui serait intervenu auprès de la direction générale de la santé  dans le cadre de 
l’élaboration du présent décret se bornerait à indiquer qu’il est entré en contact avec «  une 
personne titulaire d'un emploi ou d'une fonction mentionné au 7°  » de l’article 11 de la loi du 
11 octobre 2013, sans même préciser le ministère concerné.   
 
La Haute Autorité considère en conséquence que devrait être mentionnée par les 
représentants d’intérêts la fonction exercée par le ou les responsables publics avec lesquels ils 
sont en entrés en co ntact ou, a minima, des catégories de fonctions plus précises, permettant 
véritablement d’identifier à quel niveau les activités de représentation d’intérêts ont été 
effectuées. L’identification précise des listes de fonctions à déclarer pourrait être renvoyée à 
une délibération de la Haute Autorité, ce qui la rendrait adaptable aux évolutions de 
l’organisation administrative. À défaut, il serait souhaitable d’adapter la liste annexée au projet 
de décret. Une proposition figure à cette fin en annexe n° 1.  
 
23. La Haute Autorité approuve la précision apportée par le  dernier alinéa de l’article 3 
du projet de décret s’ agissant de la qualification des dépenses consacrées aux  actions de 
représentation d’intérêts. Elle suggère simplement de substituer à la notion de «  démarche 
d’influence », celle «  d’action de représentation d’intérêts  », plus conforme au dispositif 
législatif.  
 
24. S’agissant enfin des délais de déclaration des informations applicables aux 
représentants d’intérêts qui remplissent les conditions fixées par la loi en cours d’année,   
11 
 
l’article 4 du projet de décret prévoit que les informations mentionnées à l’article 3, qui doivent 
être déclarées l’année suivante, portent «  sur l’ensemble des actions menées entre la date de 
déclaration et la clôture du prochain exercice comptable  ». À cet égard, la Haute Autorité 
suggère d’y inclure également les actions de représentation d’intérêts effectuées entre la date à 
laquelle les critères de l’article 1 er sont remplis et la date de la déclaration, un délai de deux 
mois pouvant s’écouler entre ces deux dates en application de l’article 2 du projet de décret.  
 
3. Sur les modalités de communication et de publication des informations 
 
25.  La Haute Autorité approuve les dispositions des articles 5 et 6 du projet de décret, 
qui fixent les modalités techniques selon lesquelles les informations mentionnées à l’article 
18-3 de la loi du 11  octobre 2013 précitée lui seront communiquées par les représentants 
d’intérêts puis seront rendues publiques.  
 
III. Sur la procédure devant la Haute Autorité 
 
26. Les dispositions des articles 7 à 12 du projet de décret n’appellent aucune remarque 
de la part de la Haute Autorité. Les modalités de mise en œuvre de ses prérogatives de contrôle 
sur pièces et sur place paraissent de nature à ménager un juste équilibre entre l’efficacité des 
contrôles menées et le respect des droits des personnes contrôlées.  
 
IV. Sur l’entrée en vigueur du dispositif 
 
27. L’article 14 du projet de décret fixe les délais dans lesquels les informations 
mentionnées à l’article 18-3 de la loi du 11 octobre 2013 précitée devront être communiquées 
par les représentants d’intérêts au 1er juillet 2017, date d’entrée en vigueur du décret. S’agissant 
des informations d’identification, la Haute Autorité propose de fixer ce délai à trois mois plutôt 
que deux, comme l’envisage actuellement le projet de décret, afin que ce délai ne coïncide pas 
entièrement avec la période estivale, ce qui pourrait poser des difficultés pour certains 
représentants d’intérêts.  
 
S’agissant du délai de communication des informations relatives aux actions de 
représentation d’intérêts effectuées entre le 1er juillet et le 31 décembre 2017, la date du 30 avril 
2018 est cohérente avec la suggestion effectuée au §14 du présent avis, à savoir prévoir une 
date fixe de transmission de ces informations.  
 
* 
 
 
La Hau te Autorité souligne qu’en l’état actuel du projet de décret, le répertoire des 
représentants d’intérêts ne correspond pas au champ que le législateur a entendu lui donner.  À 
défaut de renforcement des informations à déclarer, il ne constituera qu’un simple annuaire des 
représentants d’intérêts qui ne permettra pas aux citoyens d’avoir la lisibilité sur le processus 
normatif que la loi avait entendu leur donner, alors qu’il fera peser des contraintes importantes 
sur les représentants d’intérêts et mobilisera des moyens publics dédiés.  
 
Annexe n° 1 relative à la mention des fonctions des responsables publics  
Responsables 
publics visés à 
l’article 18-2  
Liste des fonctions mentionnées dans les déclarations Liste des organes mentionnés dans les 
déclarations 
1° - Membre du Gouvernement 
- Membre de cabinet ministériel 
Intitulé résultant du décret relatif à la composition 
du Gouvernement 
2° 
- Président ou collaborateur du président d’une assemblée parlementaire 
- Membre ou collaborateur d’un membre d’une assemblée parlementaire 
- Membre ou collaborateur d’un membre de la commission permanente 
compétente 
- Rapporteur ou collaborateur du rapporteur pour la commission permanente 
compétente 
- Collaborateur d’un groupe parlementaire 
- Fonctionnaire  
Assemblée nationale 
ou 
Sénat 
3° - Collaborateur du président de la République Présidence de la République 
4° 
- Président ou membre du collège 
- Président ou membre d’une commission spécialisée 
- Dirigeant des services 
Nom des autorités mentionnées dans la liste 
annexée à la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 
5° et 7° 
- Ambassadeur Nom du pays 
- Préfet ou dirigeant d’un service déconcentré de l’État Nom du département ou de la région 
- Recteur Nom de l’académie 
- Président ou directeur d’un établissement public administratif ou d’un 
établissement public hospitalier Nom de l’établissement public 
- Président ou directeur d’une agence régionale de santé  Nom de la région 
- Cadre dirigeant ou cadre d’une administration centrale Intitulé du service ou de la direction tel qu’il 
résulte du décret portant organisation du ministère 
- Cadre dirigeant d’une collectivité territoriale ou d’un organisme local Nom de la collectivité ou de l’organisme 
- Autre agent public Nom du service concerné 
6° 
- Président de l’exécutif 
- Membre de l’exécutif 
- Collaborateur du président de l’exécutif 
Nom de la collectivité territoriale 
   
13 
 
Annexe n° 2 : Projection de déclaration d’un ensemble d’actions de lobbying d’une société 
Le tableau ci-dessous est donné à titre purement illustratif, afin de simuler l’étendue des critères de déclaration des actions des représentants d’intérêts. Il prend 
l’exemple des actions de lobbying menées pendant une année par une société d’agro-alimentaire. 
Date Auteur Destinataire Nb  Modalité Décision publique Position défendue 
11 janvier Lobbyiste 1 Ministre de l’agriculture et 
son directeur de cabinet 
2 Rencontre lors d’un déjeuner Projet de décret portant sur les 
normes sanitaires en matière 
d’élevage 
Exclusion des petites exploitations 
30 janvier Lobbyiste 1 Conseiller technique du 
ministre de l’agriculture 
1 Envoi d’un mail de position Projet de loi sur la condition 
animale 
–  introduire une obligation renforcée de 
bientraitance ; 
–  supprimer l’obligation de 
vidéosurveillance dans les abattoirs 
3 février PDG Rapporteur de la 
commission parlementaire, 
son collaborateur, un 
collaborateur de groupe, 
trois autres députés et un 
administrateur 
7 Audition à l’Assemblée 
nationale 
Projet de loi sur la condition 
animale 
–  introduire une obligation renforcée de 
bientraitance ; 
–  supprimer l’obligation de 
vidéosurveillance dans les abattoirs ; 
–  accroitre les aides à la filière avicole 
4 février Lobbyiste 1 Mêmes interlocuteurs 7 Envoi d’un mail récapitulatif 
des positions de la société et 
de propositions 
d’amendements 
Projet de loi sur la condition 
animale 
–  introduire une obligation renforcée de 
bientraitance ; 
–  supprimer l’obligation de 
vidéosurveillance dans les abattoirs ; 
–  accroitre les aides à la filière avicole 
15 juin Lobbyiste 2 Directeur du budget 1 Appel téléphonique Projet de loi de finances Demandes de mesures budgétaires 
complémentaires en faveur de la filière 
avicole 
15 octobre Lobbyiste 1 Sénateurs membres de la 
commission des affaires 
économiques 
38 Mail Projet de loi de finances Appel à augmenter les subventions à la 
filière avicole 
12 
décembre 
PDG + 
lobbyistes 1 
et 2 
Ministre de l’agriculture, 
ministre de l’économie, un 
chef de service à la DGAL 
et quinze parlementaires 
18 Déjeuner-débat avec des 
professionnels 
Législation et réglementa tion 
régissant les installations 
classées 
–  demande d’exemption provisoire 
concernant les mises aux normes pour 
certaines IPCE ; 
–  nécessité de la création d’un fond de 
soutien pour la mise aux normes. 
  Nombre total d’actions : 75      
14 
 
Au regard du projet de décret et des suggestions du présent avis, quatre actions devraient figurer dans le rapport annuel de la société, une par décision publique 
au sujet de laquelle le représentant d’intérêts a pris contact avec des responsables publics. Elles pourraient par exemple se présenter ainsi. 
 
Décision publique Auteurs Période Type d’action Questions Responsables publics Coût 
Projet de décret portant sur 
les normes sanitaires en 
matière d’élevage 
Lobbyiste 1 Janvier Rencontre Place des petites 
exploitations dans la 
réglementation 
Membre du gouvernement – Agriculture 
Membre de cabinet – Agriculture 
Fourchette 
Projet de loi sur la condition 
animale 
PDG + 
lobbyiste 1 
Janvier-
février 
Mail + audition Bientraitance animale, 
vidéosurveillance dans 
les abattoirs, filière 
avicole 
Rapporteur AN 
Députés  
Membre de cabinet – Agriculture 
Collaborateur groupe AN 
Fonctionnaire AN 
Projet de loi de finances Lobbyistes 1 
et 2 
Juin-
octobre 
Mail + 
téléphone 
Aides à la filière avicole Sénateurs membres de la commission 
Cadre dirigeant Etat – Budget 
Législation et 
réglementation régissant les 
installations classées 
PDG + 
lobbyistes 1 
et 2 
Décembre Rencontre Réglementation des 
IPCE et création d’un 
fond de soutien 
Membre du gouvernement – Agriculture 
Membre du gouvernement – Economie 
Cadre dirigeant Etat – Alimentation 
Députés 
Sénateurs