HATVP · Deliberation — 14 décembre 2016

 
Délibération n° 2016-135 du 14 décembre 2016 portant avis sur des projets de décrets 
portant application de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux 
droits et obligations des fonctionnaires 
 
 
Vu le code pénal, notamment ses articles 131-26 et 131-26-1 : 
 
Vu le code général des collectivités territoriales ; 
 
Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment son article L. 311-6 ; 
 
Vu la loi n° 78 -17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, au x fichiers et aux 
libertés ; 
 
Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires, 
notamment son chapitre IV, ensemble les lois n° 84 -16 du 11 janvier 1984 modifiée portant 
dispositions statutaires relatives à l a fonction publique de l’État, n° 84 -53 du 26 janvier 1984 
modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et n° 86-33 
du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique 
hospitalière ; 
 
Vu la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 modifiée relative à la transparence de la vie publique ; 
 
Vu la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des 
fonctionnaires, notamment son article 6 ; 
 
Vu l a loi n° 2016 -1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la 
corruption et à la modernisation de la vie économique, notamment son article 25 ; 
 
Vu le décret n° 85-779 du 24 juillet 1985 modifié portant application de l'article 25 de la loi n° 
84-16 du 11 janvier 1984 fixant les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée 
à la décision du Gouvernement ; 
 
Vu le décret n° 87 -1101 du 30 décembre 1987 modifié portant dispositions statutaires 
particulières à certains emplois administratifs de direction, des collectivités territoriales et des 
établissements publics locaux assimilés ; 
 
Vu le décret n° 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa 
gestion sur support électronique ; 
 
Vu le décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013 modifié relatif aux déclarations de situation 
patrimoniale et déclarations d’intérêts adressés à la Haute autorité pour la transparence de la 
vie publique ;   
Vu le décret n° 2014 -747 du 1er juillet 2014 relatif à la gestion des instruments financiers 
détenus par les membres du Gouvernement et par les présidents et membres des autorités 
administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes intervenant dans le 
domaine économique ; 
 
Vu la délibération n°  2016-10 du 10 février 2016 portant sur le projet de loi relatif à la 
déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, 
 
Vu la demande d’avis de la ministre de la fonction publique par lettre en date du 23 novembre 
2016,  
 
Après en avoir délibéré le 14 décembre 2016, 
 
Emet l’avis suivant :  
 
Sur le projet de décret relatif à l’obligation de transmission d’une déclaration 
d’intérêts prévue à l’article 25 ter et le projet de décret relatif à l’obligation de 
transmission d’une déclaration de situation patrimoniale prévue aux articles 25 
quinquies et 25 nonies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 
 
 
Les présents projets de décrets ont pour objet de déterminer le contenu ainsi que les 
modalités de transmission et de conservation des déclarations d’intérêts et de situation 
patrimoniale. Ils visent également à détermin er la liste des emplois concernés par 
celles-ci. A titre liminaire, la Haute Autorité déplore que la demande d’avis soit 
intervenue en l’absence d’une fiche d’impact qui permettrait de préciser le nombre des 
personnes concernées par l’entrée en vigueur de ces dispositions législatives qui portent 
atteinte à la vie privée des déclarants et qui sont assorties, en cas de manquements, de 
sanctions pénales de nature délictuelle. 
  
 
1. Sur les dispositions relatives au contenu des déclarations , la Haute Autorité prend 
acte de l’harmonisation des modèles de déclarations d’inté rêts et de situation de 
patrimoniale qui seront ainsi identiques à l’ensemble de la sphère publique par l’effet du 
renvoi opéré par les articles 3 et 4 du projet de décret relatif à l’obligation de transmission 
d’une déclaration d’intérêts ainsi que par  l’article 3 du projet de décret relatif à 
l’obligation de transmission d’une déclaration de situation patrimoniale  aux éléments 
prévus en annexe du décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013 susvisé.  
 
2. Sur les modalités de conservation des déclarations , la Haute Autorité approuve que, 
concernant les  déclarations de situation patrimoniale, le projet de décret renvoie 
également aux dispositions de l’article 5 du décret du 23 décembre susvisé. 
Concernant les déclarations d’intérêts, la Haute Autorité s’interroge sur les motifs ayant 
conduit à prévoir qu’elle conserve « la copie de la déclaration et ses propres éléments » 
pendant une durée de quatre années au terme de laquelle elle procède à leur destruction. 
Elle suggère que cette durée, sans lien avec la prescription pénale applicable en matière 
délictuelle, soit identique à la durée de cinq an nées prévue à l’article 5  du décret du 23 
décembre susmentionné applicable à la durée de  conservation des déclarations à compter  de la fin des fonctions  des personnes concernées . La Haute Autorité  relève que c’est 
d’ailleurs la durée retenue à l’article 8 du même projet s’agissan t de la conservation de 
la déclaration d’intérêts préalable à la nomination.  
 
3. Sur les dispositions relatives aux modalités de transmission des déclarations de 
situation patrimoniale, l’article 4 du projet de décret prévoit que «  la déclaration de 
situation patrimoniale et l’actualisation de cette déclaration sont adressées par voie 
électronique au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 
avec demande d’avis de réception. ». Comme l’a relevé le Conseil d’Etat dans son a vis 
du 11 juin 2015 à la lettre rectificative au projet de loi, la loi a prévu que l’ensemble du 
contrôle des déclarations de situation patrimoniale soit centralisé auprès de la Haute 
Autorité. C ette dernière  suggère en conséquence d’opérer un renvoi aux m odalités 
prévues par l’article 4 du décret du 23 décembre 2013 susmentionné afin d’assurer une 
transmission unifiée et sécurisée de l’ensemble des déclarations de situation patrimoniale 
par le biais d’un téléservice certifié et obligatoire pour l’ensemble des déclarants. 
 
4. Sur le périmètre des agents et fonctionnaires concernés , la Haute Autorité observe 
que les projets de décrets définissent les emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature 
des fonctions justifient d’une obligation déclarative mais que la liste de ces emplois sera 
pour l’essentiel fixée par arrêté conjoint du ou des ministres concernés et du ministre  
chargé de la fonction publique. 
 
5. Concernant les déclarations d’intérêts conçues comme l’outil de premier niveau de la 
prévention des conflits d’intérêts dans les trois versants de la fonction publique, la Haute 
Autorité approuve, s’agissant d’un périmètre pouvant comprendre plusieurs milliers de 
déclarants, le choix de la subdélégation à des arrêtés interministériels en raison des 
modifications fréquentes de ce périmètre d’emploi. Par ailleurs, elle considère, ce choix 
comme étant adapté aux dispositions qu’il convient d’appliquer dans la mesure où aucun 
mécanisme coercitif de contrôle des déclarations d’intérêts ou d’incriminations pénales 
des manquements éventuels ne sont prévus par l’article 25 ter de la loi susmentionnée.  
 
6. Concernant les déclarations de situation patrimoniale , si la base légale est rédigé e 
dans les mêmes termes que celle prévue pour les déclarations d’intérêts, le périmètre des 
agents effectivement astreints à déclarer leur patrimoine est plus restreint, ce qui est 
cohérent avec l’objectif de ce dispositif qui vise à éviter les enrichissements illicites et à 
lutter contre la corruption.  
 
7. La Haute Autorité relève tout d’abord que l’annexe envisagée au 4° de l’article 1 er du 
projet de décret est en contradiction avec l’article 29 de la loi n° 2016 -1691 du 9 
décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la 
modernisation de la vie économique.  
 
8. La Haute Autorité s’interroge par ailleurs sur la portée d’une subdélégation à des arrêtés 
ministériels concernant la déterminat ion des personnes concernées par cette obligation 
prévue par l’article 25 quinquies dont les implications sont sans lien avec la déclaration 
d’intérêts prévue à l’article 25 ter de loi susmentionnée.  
 
 
9. Les fonctionnaires et agents pourraient en deuxième lieu ne pas être pleinement informés 
de leur entrée, comme de leur sortie, du dispositif déclaratif alors que la Haute Autorité  devra elle, pour s’assurer du dépôt des déclarations de situation patrimoniale comme de 
leurs contenus, obtenir les déclarations de revenus ou d’impôt de solidarité sur la fortune 
du fonctionnaire (ou de son époux, de son partenaire de pacte civil de solidarité ou de 
son conjoint).  
 
Il convient en outre de rappeler que ce contrôle administratif du dépôt effectif dans l es 
conditions et les délais fixés par la loi se trouve renforcé par les dispositions pénales 
prévues à l’article 26 de la de la loi n° 2013 -907 susvisée , dispositions qui ont déjà 
entrainé la condamnation de fonctionnaires n’ayant pas déposé à l’entrée de leurs 
fonctions.  
 
10. En dernier lieu, l’absence d’une liste aisément consultable par versants de fonction 
publique, est susceptible de porter atteinte, par ricochet, aux droits d es tiers et usagers 
du service public.  
 
En effet, sur le fondement de l’article 25 de la loi n° 2016 -1691 susmentionnée, un 
représentant d’intérêts qui entre en communication avec «  un agent public occupant un 
emploi mentionné par le décret en Conseil d'Etat prévu au I de l'article 25 quinquies de 
la loi n° 83 -634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires  » est 
soumis à un dispositif de transparence dès lors qu’il influe  sur la décision publique, 
notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire. 
 
N’étant pas informé de la qualité de déclarant de l’agent public avec lequel il entre en 
communication, le représentant d’intérêts considéré, pourrait alors être dans 
l’impossibilité de respecter l’obligation  légale de rendre public par l'intermédiaire d'un 
téléservice, son identité et le champ de ses activités de représentation. Cette 
indétermination pourrait d’ailleurs lui faire encourir le délit réprimant l e fait, pour un 
représentant d'intérêts, de ne pas communiquer , de sa propre initiative les informations 
qu'il est tenu de communiquer à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique 
étant entendu que la loi évoquée n’établit aucune obligation de notification ou 
d’information aux agents publics visés à l’ article 25 de la loi n° 2016 -1691 
susmentionnée.  
 
11. La Haute Autorité considère tout d’abord qu’un report d’entrée en vigueur devrait être 
envisagé afin que les personnes concernées puisse  disposer de façon effective du délai 
prévu pour déposer leurs déclarations initiales dont ils pourraient être privés par l’effet 
combiné d’un décret entrant en vigueur le 1 er janvier 2017 avec les dispositions de son 
article 6 puis de la publication des arrêtés ministériels fixant les emplois concernés 
publiés. Les intéressés pourraient n’être informés que très tardivement des obligations qui 
pèsent sur eux et ne pas disposer du temps nécessaire pour y satisfaire. 
 
12. Elle considère de surcroit que le recours envisagé à la subdélégation peut emporter des 
conséquences qui  ne sont ni simples ni opportunes pour les déclarants concernés  
notamment des changements de périmètre. Elle estime qu’il conviendrait, à l’instar de ce 
qui est prévu concernant la détermination des agents soumis à une  gestion sans droit de 
regard des instruments financiers, de renvoyer à des annexes au décret en Conseil d’Etat, 
qui pourraient trouver, le cas échéant, à s’actualiser par décret simple.  Facilement 
accessibles, ces listes permettraient aux intéressés et aux tiers de déterminer leurs 
obligations respectives 
  13. A défaut de listes qui seraient annexées au décret, la Haute Autorité  estime qu’ il 
conviendrait, à tout le moins , de prévoir un unique arrêté -liste qui serait publié par 
département ministériel et qui pourrait servir de document de référence et ce afin 
d’assurer une meilleure information des personne s concernés comme de l’Autorité 
chargée d’en assurer le contrôle.    
 
 
Sur le projet de décret relatif à la gestion sans droits de regards des instruments 
financiers détenus pas les agents occupant certains emplois civils permanents de  
l’Etat prévue à l’article 25 quater et 25 nonies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 
 
 
14. Sur les dispositions relatives au contenu comme à la transmission du mandat de 
gestion, la Haute Autorité approuve que les articles 2 et 3 du projet de décret comportent 
les mêmes éléments que ceux figurant à l’article 2 du décret n° 2014-747 du 1er juillet 
2014 susvisé. Elle relève  qu’un simple renvoi à cet article pourrait être  opéré afin de 
s’assurer du maintien d’un standard commun à l’ensemble du champ. Il va de même 
s’agissant du délai d’entrée en vigueur de cette disposition que la notice de présentation 
envisage opportunément d’aligner sur celui  prévu par le décret n° 2014 -747 
susmentionné en son article 4. 
 
15. Sur le périmètre des agents et fonctionnaires concernés , la Haute Autorité approuve 
l’identification effectuée par l’annexe ce qui assure une information adéquate des 
personnes concernées, à due proportion de l’entrave exercée dans la gestion de leur 
patrimoine. La Haute Autorité s’interroge cependant sur les motifs pouvant conduire à 
ce que l’annexe 3 du projet ne soit pas corrél ée à la liste d’autorités fixées à l’article 1 er 
du décret n° 2014-747 susmentionné s’agissant d’un champ strictement identique.  
 
Il résulte enfin du IV de l’article 1 er du projet qu’un arrêté interministériel devra 
déterminer le budget à partir duquel des directeurs de la fonction publique hospitalière 
seront soumis au dispositif de mandat de gestion. La  Haute Autorité estime que l e 
montant du budget concerné pourrait êt re fixé par le décret à l’instar des seuils que le 
législateur a fixé aux 3°, 4 ° et 5° du III de l’article 11 de la loi n° 2013 -907 
susmentionnée pour déclench er des obligations déclaratives afin d’assurer une 
détermination homogène et constante des périmètres déclaratifs.