CEDH · CASELAW;ADVISORYOPINIONS;ARTICLE47;FRA;FRE — 2 juin 2004

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Wildhaber , président ,     C.L. Rozakis ,     J.-P. Costa ,     G. Ress ,   Sir   Nicolas Bratza ,   MM.   L . Caflisch ,     R. Türmen,     C. Bîrsan,     V . Butkevych,   M me   N. Vajić,   MM.   M. Pellonpää,     A.B. Baka,     R . Maruste,     A. Kovler,     V. Zagrebelsky ,   M mes   A . Mularoni,     E . Fura-Sandström, juges , et de M. E . Fribergh , greffier adjoint , Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 12 mai 2004, Rend la décision que voici   : PROCÉDURE 1.     Par une lettre du 9 janvier 2002 adressée au président de la Cour, le président du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a demandé à la Cour, en vertu de l’article 47 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales («   la Convention   »), de rendre un avis consultatif sur la question soulevée dans la Recommandation 1519 (2001) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe concernant «   la coexistence de la Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants et de la Convention européenne des Droits de l’Homme   ». 2.     En application de l’article 84 § 1 du règlement de la Cour («   le règlement   »), le greffier a adressé une copie de la demande à tous les membres de la Cour. La demande a été attribuée à la Grande Chambre de la Cour (article 31 b) de la Convention), dont la composition a été arrêtée conformément aux articles 27 § 3 de la Convention et 24 du règlement. La composition de la Grande Chambre a par la suite été modifiée conformément à l’article 24 §§ 2 et 3 du règlement   : M. Gaukur Jörundsson, M. J. Casadevall, M. L. Loucaides et M. E. Levits se sont déportés les 19   mars, 14 avril, 3 et 5 mai 2004, et ont été remplacés respectivement par M. V. Zagrebelsky, M. R. Türmen, M me E. Fura-Sandström et M.   R.   Maruste. 3.     Le 21 juin 2002, le président a consulté la Grande Chambre et, par une lettre du 16 juillet 2002, le greffier a informé les Parties contractantes que la Cour était disposée à recevoir leurs observations écrites (article 84 §   2 du règlement), lesquelles, à ce stade, devaient se limiter à la question de savoir si la demande relevait de la compétence consultative de la Cour (paragraphe 21 ci-après). La date limite de dépôt des observations écrites a été fixée au 7 septembre 2002 (article 85 § 1 du règlement). 4.     Des observations écrites ont été présentées par les Gouvernements de dix Parties contractantes (Allemagne, Fédération de Russie, Géorgie, Malte, Moldova, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Turquie et Ukraine). Des copies de ces observations ont été communiquées au Comité des Ministres, à chacune des Parties contractantes et aux membres de la Cour (article 85 § 2 du règlement). Elles sont résumées ci-après (aux paragraphes   22 et 23). Six autres Gouvernements ont fait part de leur intention de ne pas soumettre d’observations écrites. 5.     Le président de la Cour a décidé qu’il n’y avait pas lieu de permettre aux Parties contractantes qui avaient présenté des observations écrites de les développer oralement lors d’une audience (article 86 du règlement). 6.     Une réunion de la Grande Chambre qui devait être consacrée à l’examen de la demande à la lumière des observations écrites était prévue pour le 9 octobre 2002. Toutefois, elle a été annulée, eu égard à des indications selon lesquelles le Comité des Ministres retirerait peut-être sa demande. Aucune demande de retrait n’ayant été formulée par la suite, le président a décidé que la Cour devait reprendre l’examen de la question. CONTEXTE DE LA DEMANDE I.     La Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants 7.     Le 8 décembre 1991, les dirigeants de la République du Bélarus, de la Fédération de Russie et de l’Ukraine signèrent à Minsk l’accord sur la création de la Communauté d’Etats indépendants («   la CEI   »). Le 21   décembre 1991, les chefs de onze Etats signèrent à Alma-Ata un protocole à l’accord, dans lequel ils déclarèrent que les Républiques d’Azerbaïdjan, d’Arménie et du Bélarus, la Fédération de Russie, la République du Kazakhstan, la République kirghize, les Républiques de Moldova, d’Ouzbékistan et du Tadjikistan, le Turkménistan et l’Ukraine instituaient sur une base d’égalité la Communauté d’Etats indépendants. En décembre 1993, la Géorgie adhéra à la Communauté. Actuellement, celle-ci réunit donc douze Etats qui sont d’anciennes républiques soviétiques. La langue officielle de la CEI est le russe. 8.     La Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants («   la Convention de la CEI   »), ouverte à la signature le 26 mai 1995, est entrée en vigueur le 11 août 1998. Elle a été ratifiée par le Bélarus, la Fédération de Russie, le Kirghizistan et le Tadjikistan. 9.     Elle se compose d’un préambule, suivi de trente-neuf articles. Les articles 1 à 29 énoncent un certain nombre de droits et d’obligations matériels. Les articles 2 à 13, 19, 20, 22, 25, 26, 27 et 29 en particulier sont libellés en termes pratiquement analogues à ceux des dispositions de la Convention européenne des Droits de l’Homme et de ses Protocoles protégeant les droits et libertés correspondants. 10.     La Convention de la CEI prévoit également l’instauration d’une commission des droits de l’homme de la Communauté d’Etats indépendants («   la commission de la CEI   »), chargée de veiller au respect des obligations contractées dans le domaine des droits de l’homme par les Etats membres dans le cadre de cette convention. 11.     Le statut de la commission des droits de l’homme de la Communauté d’Etats indépendants («   le statut   ») fait partie intégrante de la Convention de la CEI. L’article 2 de la première partie du statut énonce que chaque Partie à cette convention nomme un représentant et un suppléant à la commission de la CEI. L’article 1 de la troisième partie confère à la commission de la CEI le pouvoir d’examiner «   les requêtes individuelles et collectives de toute personne ou organisation non gouvernementale concernant des questions liées à des violations des droits de l’homme imputables à l’une des Parties et relevant de la compétence de la commission   ». D’après l’article 10 de la première partie du statut, les décisions de la commission de la CEI prennent la forme d’accords, de conclusions ou de recommandations («   фиксируются в виде договоренностей, заключений и рекомендаций в соответствующих документах на русском языке (...)   »). Selon les informations disponibles, la commission de la CEI n’a pas encore été mise en place . II.     Examen par le Conseil de l’Europe de la coexistence de la Convention de la CEI et de la Convention européenne des Droits de l’Homme 12.     C’est dans le cadre des discussions ayant précédé l’adhésion de la Moldova en 1995 que le Conseil de l’Europe a exprimé pour la première fois des préoccupations au sujet de l’incompatibilité qu’il pourrait y avoir entre la ratification de la Convention de la CEI et celle de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Pour répondre à ces préoccupations, le Secrétaire général du Conseil de l’Europe avait chargé deux éminents experts en droits de l’homme, les professeurs Antônio Augusto Cançado Trindade et Jochen A. Frowein, d’une analyse des conséquences juridiques qu’impliquait la ratification des deux conventions par certains Etats (SG/INF(95)17). L’Assemblée parlementaire, en recommandant au Comité des Ministres d’inviter la Moldova à devenir membre du Conseil de l’Europe, a tenu compte des engagements pris par cet Etat, en particulier celui de «   s’abstenir de ratifier la Convention des droits de l’homme de la CEI avant que le Conseil de l’Europe ait pu clarifier les implications de la coexistence de cette convention avec la Convention européenne des Droits de l’Homme, notamment en ce qui concerne le mécanisme de contrôle   ; et en outre de ne pas ratifier cette Convention de la CEI sans l’accord préalable du Conseil de l’Europe   » (Avis n o 188 (1995)). De même, en recommandant d’inviter l’Ukraine à devenir membre du Conseil de l’Europe en 1995, l’Assemblée a souligné l’engagement de l’Ukraine, «   en attendant la conclusion de nouvelles études sur la compatibilité des deux instruments juridiques, de ne pas signer la [Convention de la CEI]   » (Avis n o 190 (1995)). Enfin, lorsqu’elle a recommandé d’inviter la Fédération de Russie, qui avait déjà ratifié la Convention de la CEI, à adhérer au Conseil de l’Europe, l’Assemblée parlementaire a mentionné l’engagement de la Fédération de Russie «   de s’assurer que l’application de la Convention des droits de l’homme de la CEI n’entrave en rien la procédure et les garanties de la Convention européenne des Droits de l’Homme   » (Avis n o 193 (1996)). Par la suite, à la demande de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire, la Commission européenne pour la démocratie par le droit («   la Commission de Venise   ») a rendu un avis sur les problèmes juridiques découlant de la coexistence des deux conventions (CDL-INF(1998)007). 13.     En mai 2001, l’Assemblée parlementaire a adopté la Résolution 1249 (2001) sur la coexistence de la Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants et de la Convention européenne des Droits de l’Homme, dans laquelle elle déclare qu’elle reste préoccupée par la question de la compatibilité des deux conventions. Elle considère notamment que la Convention de la CEI «   offre moins de protection que la CEDH [la Convention européenne des Droits de l’Homme], s’agissant aussi bien du champ d’application de son contenu que de son organe de contrôle   ; la commission de la CEI, en effet, n’offre pas les garanties d’impartialité et d’indépendance qu’offre la Cour européenne des Droits de l’Homme, et ses recommandations n’ont pas le même caractère contraignant que les arrêts de la Cour   ». Elle déclare qu’elle estime, depuis toujours, qu’«   il ne faut laisser aucun mécanisme régional des droits de l’homme – qu’il s’agisse de la Convention de la CEI ou de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – affaiblir le système unifié unique de protection des droits de l’homme qu’offrent la CEDH et la Cour européenne des Droits de l’Homme. (...) l’adhésion au système de protection de la CEDH devrait revêtir un caractère obligatoire et exclusif pour les membres (et futurs membres) du Conseil de l’Europe   ». Confirmant «   la primauté et la suprématie   » de la Convention européenne des Droits de l’Homme et de sa Cour pour tous les Etats membres du Conseil de l’Europe, l’Assemblée parlementaire recommande aux Etats membres et aux Etats candidats de ne pas signer ni ratifier la Convention de la CEI ou, s’ils l’ont déjà ratifiée, de publier une déclaration juridiquement contraignante confirmant que la procédure prévue par la Convention européenne des Droits de l’Homme ne sera aucunement remplacée ou affaiblie par le recours à la procédure énoncée dans la Convention de la CEI. En outre, l’Assemblée recommande aux Etats membres de la CEI et à ceux du Conseil de l’Europe de tenir leurs citoyens informés de la différence entre la nature juridique du mécanisme de la Cour européenne des Droits de l’Homme et celle du mécanisme de la Convention de la CEI. 14.     A la même date, l’Assemblée parlementaire a adopté la Recommandation 1519 (2001), qui dit notamment   : «   (...) [L]’Assemblée, compte tenu de la faiblesse de la commission de la CEI en tant qu’institution de protection des droits de l’homme (du point de vue de son mécanisme de contrôle   ; de sa nature politique   ; de la nature juridique de ses décisions   ; de l’impartialité, de l’indépendance et de la compétence de ses membres) et estimant que la commission de la CEI ne devrait pas être considérée comme «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   » au sens de l’article 35, paragraphe 2 b), de la Convention européenne des Droits de l’Homme, recommande que le Comité des Ministres demande à la Cour de formuler un avis consultatif sur l’interprétation de l’article 35, paragraphe 2 b), de la Convention européenne des Droits de l’Homme en ce qui concerne ce point spécifique.   » 15.     A la 756 e réunion du Comité des Ministres tenue en juin 2001, les Délégués des Ministres ont décidé de suivre le conseil de l’Assemblée parlementaire. Par une lettre du 9 janvier 2002 adressée au président de la Cour, le président du Comité des Ministres a demandé à la Cour de rendre un avis consultatif sur la question soulevée dans la Recommandation 1519 (2001). DÉCISION DE LA COUR I.     Les dispositions pertinentes de la Convention et du règlement de la Cour 16.     Le Comité des Ministres a invité la Cour à donner un avis consultatif sur «   la coexistence de la Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants et de la Convention européenne des Droits de l’Homme   ». Cette demande a été faite en application de l’article 47 de la Convention, lequel dispose   : Article 47 Avis consultatifs «   1.     La Cour peut, à la demande du Comité des Ministres, donner des avis consultatifs sur des questions juridiques concernant l’interprétation de la Convention et de ses Protocoles. 2.     Ces avis ne peuvent porter ni sur les questions ayant trait au contenu ou à l’étendue des droits et libertés définis au titre I de la Convention et dans les Protocoles ni sur les autres questions dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention. 3.     La décision du Comité des Ministres de demander un avis à la Cour est prise par un vote à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité.   » 17.     Les articles 48 et 49 de la Convention renferment d’autres dispositions relatives aux avis consultatifs de la Cour   : Article 48 Compétence consultative de la Cour «   La Cour décide si la demande d’avis consultatif présentée par le Comité des Ministres relève de sa compétence telle que définie par l’article 47.   » Article 49 Motivation des avis consultatifs «   1.     L’avis de la Cour est motivé. 2.     Si l’avis n’exprime pas en tout ou en partie l’opinion unanime des juges, tout juge a le droit d’y joindre l’exposé de son opinion séparée. 3.     L’avis de la Cour est transmis au Comité des Ministres.   » 18.     En outre, l’article 87 du règlement de la Cour énonce   : «   Si la Cour estime que la demande d’avis ne relève pas de sa compétence consultative, telle que celle-ci se trouve définie à l’article 47 de la Convention, elle le constate dans une décision motivée.   » 19.     La présente demande a expressément trait à l’article 35 § 2 de la Convention, dont le passage pertinent est ainsi libellé   : «   2.     La Cour ne retient aucune requête individuelle introduite en application de l’article   34, lorsque (...) b)     elle est essentiellement la même qu’une requête précédemment examinée par la Cour ou déjà soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement, et si elle ne contient pas de faits nouveaux.   » 20.     Enfin, l’article 55 de la Convention, mentionné ci-après, se lit ainsi   : «   Les Hautes Parties contractantes renoncent réciproquement, sauf compromis spécial, à se prévaloir des traités, conventions ou déclarations existant entre elles, en vue de soumettre, par voie de requête, un différend né de l’interprétation ou de l’application de la présente Convention à un mode de règlement autre que ceux prévus par ladite Convention.   » II.     Les observations écrites des Gouvernements 21.     La Cour relève d’emblée que si le Comité des Ministres a la faculté de lui demander de donner des avis consultatifs depuis l’entrée en vigueur du Protocole n o 2 à la Convention le 21 septembre 1970, c’est la première fois qu’elle est saisie d’une telle demande. Elle estime, eu égard à l’article   48 de la Convention, qu’elle doit examiner, à titre préliminaire, si elle est compétente pour rendre l’avis consultatif sollicité par le Comité des Ministres. Elle rappelle à ce sujet que la lettre invitant les Etats contractants à soumettre leurs observations écrites précisait que celles-ci devaient, à ce stade, se limiter aux questions suivantes   : «   La Cour a-t-elle compétence pour examiner la demande présentée par le Comité des Ministres (articles 48 de la Convention et 87 du règlement)   ? En particulier, la demande se rapporte-t-elle à une question dont la Cour pourrait avoir à connaître par suite de l’introduction devant elle d’un recours prévu par la Convention (article 47 § 2 de la Convention) et, plus précisément, dans le cadre de l’examen de la recevabilité d’une requête individuelle conformément à l’article 35 § 2 de la Convention   ?   » 22.     Sur les dix Gouvernements qui ont présenté des observations écrites, six estiment que la Cour n’est pas compétente pour donner un avis consultatif sur la question dont elle est saisie. Pour les gouvernements allemand, tchèque et ukrainien, la question ne relève manifestement pas de la compétence consultative de la Cour   : elle tombe sous le coup du second motif d’exception prévu à l’article 47 § 2, puisqu’il s’agit d’une question «   dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention   », à savoir si la commission de la CEI est «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   » au sens de l’article 35 § 2 b) de la Convention. Le gouvernement russe considère que si une réponse positive à la seconde question de la Cour peut constituer un argument supplémentaire confirmant le défaut de compétence, la question de la coexistence des deux conventions n’est de toute façon pas une question juridique concernant l’interprétation de la Convention et de ses Protocoles. Le gouvernement géorgien exprime lui aussi l’avis que la Cour n’a pas compétence pour émettre un avis consultatif sur la coexistence des deux conventions, étant donné qu’elle n’est pas compétente «   pour se prononcer sur le rôle juridique d’autres instruments internationaux   ». Il relève également que la question pourrait surgir dans le cadre d’une procédure contentieuse. Enfin, le gouvernement moldave estime, sans motiver son point de vue, que la Cour n’est pas compétente. 23.     Les quatre autres Gouvernements qui ont présenté des observations écrites sont d’avis que la Cour est compétente pour donner un avis consultatif sur la question dont elle est saisie. Pour le gouvernement maltais, la demande ne se rapporte pas à un problème dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention, la question n’ayant pas trait à une affaire particulière déjà introduite devant la Cour ou soumise au Comité des Ministres. Il estime en outre que la question concerne l’interprétation de l’article 55 de la Convention. Le gouvernement turc considère lui aussi que la Cour est compétente, étant donné que la demande ne se rapporte à aucune requête particulière. Les gouvernements polonais et slovaque sont de manière générale favorables à la possibilité pour la Cour de rendre un avis consultatif, mais sont plus réservés quant à l’hypothèse où des affaires soulevant la question seraient en fait pendantes devant la Cour. A cet égard, le gouvernement slovaque précise que la compétence de la Cour ne serait pas exclue par l’article 47 § 2 si, «   dans sa teneur, l’avis consultatif se situait plus in abstracto qu’ in concreto   ». III.     La compétence consultative de la Cour 24.     La Cour note tout d’abord que les demandes formulées en vertu de l’article 47 de la Convention ne peuvent porter que sur des questions juridiques concernant l’interprétation de la Convention et de ses Protocoles. Bien que la demande du Comité des Ministres vise en termes généraux la coexistence de la Convention des droits de l’homme et des libertés fondamentales de la Communauté d’Etats indépendants et de la Convention européenne des Droits de l’Homme, la Cour estime n’être pas appelée à examiner dans l’abstrait si le mécanisme ou la commission de la CEI sont compatibles avec la Convention ni comment le recours à l’un ou l’autre pourrait entraver l’accès à la Cour. Il ressort clairement des termes de la Recommandation 1519 (2001) de l’Assemblée parlementaire, à laquelle la demande renvoie expressément, que celle-ci a essentiellement pour objet la question concrète de savoir si la commission de la CEI peut être considérée comme «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   » au sens de l’article 35 § 2 b) de la Convention. D’ailleurs, l’Assemblée parlementaire recommande que le Comité des Ministres invite la Cour à formuler un avis consultatif «   sur l’interprétation de l’article 35, paragraphe   2 b), de la Convention européenne des Droits de l’Homme en ce qui concerne ce point spécifique   ». La Cour est donc convaincue que la demande d’avis consultatif a trait à une question juridique concernant l’interprétation de la Convention. 25.     Elle doit ensuite établir si sa compétence pour donner un avis consultatif se trouve exclue par l’article 47 § 2 de la Convention au motif que la demande soulève une question ayant trait au contenu ou à l’étendue des droits et libertés définis au titre I de la Convention et dans les Protocoles ou une autre question dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention. Pour la Cour, il va de soi que la question soulevée dans la demande n’a pas trait au contenu ni à l’étendue des droits et libertés définis dans la Convention et dans les Protocoles. Toutefois, elle estime qu’il y a lieu d’examiner s’il s’agit d’une question dont elle-même ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître dans le cadre d’une procédure engagée au titre de la Convention. 26.     La Cour rappelle qu’elle a été instituée pour assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la Convention et de ses Protocoles (article 19 de la Convention) et que, conformément à l’article 32 § 1, sa compétence s’étend à «   toutes les questions concernant l’interprétation et l’application de la Convention et de ses Protocoles qui lui seront soumises dans les conditions prévues par les articles 33, 34 et 47   ». Pour la Cour, il est clair que le «   recours   » mentionné à l’article 47 § 2 est celui qui est formé par l’introduction d’une requête en application de l’article 33 (affaires interétatiques) ou de l’article 34 (requêtes individuelles) de la Convention. 27.     La Cour observe en outre que l’article 35 de la Convention énonce les conditions de recevabilité des requêtes introduites en vertu des articles   33 et 34 et que, conformément au paragraphe 4 de l’article 35, elle «   rejette toute requête qu’elle considère comme irrecevable par application [de cet] article   ». Par conséquent, la tâche de la Cour consiste également, dans le cadre d’une procédure engagée au titre de la Convention, à examiner si la requête se heurte à l’un des motifs d’irrecevabilité et, en particulier, pour ce qui est des requêtes individuelles introduites en vertu de l’article 34, si elle est essentiellement la même qu’une requête déjà soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement. La Cour estime donc que la phrase «   les autres questions dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention   » inclut les questions concernant la recevabilité de requêtes introduites en vertu des articles 33 et 34 de la Convention. Elle fait remarquer à ce propos que les termes «   les autres questions   » ne peuvent renvoyer qu’à des questions n’ayant pas trait au contenu ni à l’étendue des droits et libertés définis dans la Convention et ses Protocoles, étant donné que la compétence consultative de la Cour à cet égard est expressément exclue par le premier volet de l’article 47 § 2. 28.     Pour la Cour, cette thèse trouve appui dans les travaux préparatoires du Protocole n o 2 à la Convention, d’où il ressort qu’en octroyant à la Cour une compétence consultative l’intention était de compléter la compétence judiciaire existante que lui conférait l’ancien article 48 de la Convention, à savoir sa compétence pour examiner des requêtes individuelles ou des requêtes interétatiques (dont, à l’époque, elle ne pouvait être saisie que par une Haute Partie contractante ou par l’ancienne Commission européenne des Droits de l’Homme – «   la Commission   »). Ainsi, une distinction a été établie entre les questions qui relevaient de la compétence existante de la Cour, compétence qui, en vertu de l’ancien article 45, s’étendait à «   toutes les affaires concernant l’interprétation et l’application de la (...) Convention que les Hautes Parties contractantes ou la Commission lui soumettr[aient], dans les conditions prévues par l’article 48   », et d’autres questions concernant l’interprétation de la Convention, qui ne pouvaient être soulevées dans le cadre de l’examen de telles affaires. Le but était de conférer à la Cour «   une compétence générale pour interpréter la Convention, compétence qui s’étendrait par conséquent aux questions concernant l’application de la Convention mais ne découlant pas d’une «   procédure contentieuse   » (AS/Jur(11)8, AS/Jur(11)25 rév. et doc. 1061). Les exemples qui ont été donnés à l’époque de questions pouvant relever de cette compétence générale concernaient principalement des points de procédure, tels que l’élection des juges, les obligations du Secrétaire général du Conseil de l’Europe en vertu de la Convention et la procédure adoptée par le Comité des Ministres dans l’exercice de son rôle dans l’exécution des arrêts. En outre, les commentaires sur le projet de Protocole n o 2, préparés en juin 1962, précisaient que les limitations de la compétence de la Cour de formuler un avis consultatif avaient pour but «   d’empêcher que la Cour ne puisse donner des avis sur des questions qui pourraient relever de sa compétence principale, à savoir sa compétence contentieuse   » (CM(62)147 rév.). A cet égard il a été ajouté, en particulier quant au second motif d’exclusion, que «   la Cour ou le Comité des Ministres [pouvaient] avoir à connaître, par suite de l’introduction d’un recours, d’autres questions que celles ayant trait au contenu ou à l’étendue des droits et libertés   ». A titre d’explication, il a été indiqué que l’intention était d’exclure notamment «   les questions de compétence ou de procédure susceptibles de se poser devant un des organes prévus à la Convention, par suite de l’introduction d’un recours   ». Par conséquent, «   la compétence consultative de la Cour ne s’étend[ait] pas (...) aux questions portant sur les conditions de recevabilité du recours   » ( ibidem ). A ce propos, la Cour observe que si à l’époque elle était compétente en dernier ressort quant à l’interprétation et à l’application de la Convention, y compris les critères de recevabilité, les questions de recevabilité relevaient avant tout de la Commission, alors que la Convention confère désormais à la Cour elle-même la tâche d’examiner la recevabilité des requêtes. 29.     La Cour rappelle que la question de savoir si une requête individuelle a déjà été soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement a en fait été abordée par la Commission dans le cadre de requêtes individuelles à de nombreuses occasions par le passé sous l’angle de la disposition similaire qui figurait dans l’ancien article 27 § 1 b) de la Convention. Dans plusieurs décisions, la Commission a conclu que la requête n’était pas «   essentiellement la même   » et n’a donc pas jugé nécessaire d’examiner si l’autre instance en question relevait de l’autre cas de figure envisagé par l’ancien article 27 § 1 b) ( Council of Civil Service Unions et autres c. Royaume-Uni , n o 11603/85, décision de la Commission du 20 janvier 1987, Décisions et rapports (DR) 50, p. 228, concernant le comité de la liberté syndicale de l’Organisation internationale du travail (requérants non les mêmes), Pauger c. Autriche , n o 16717/90, décision de la Commission du 9 janvier 1995, DR 80-B, p. 24 (contenu non le même), et Peltonen c. Finlande , n o 19583/92, décision de la Commission du 20 février 1995, DR 80-B, p. 38 (requérant non le même), ces deux dernières décisions concernant le Comité des droits de l’homme des Nations unies). Toutefois, dans d’autres affaires, la Commission a reconnu, bien qu’implicitement, que l’autre instance à laquelle la même requête avait été soumise était en fait «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   » ( Calcerrada Fornieles et Cabeza Mato c. Espagne , n o 17512/90, décision de la Commission du 6 juillet 1992, DR 73, p. 214, Pauger c. Autriche , n o   24872/94, décision de la Commission du 9 janvier 1995, DR 80-B, p.   170, et C.W. c. Finlande , n o 17230/90, décision de la Commission du 9   octobre 1991, non publiée, toutes ces affaires concernant le Comité des droits de l’homme des Nations unies, et Cereceda Martin et autres c.   Espagne , n o 16358/90, décision de la Commission du 12 octobre 1992, DR 73, p. 120, concernant le comité de la liberté syndicale de l’Organisation internationale du travail   ; toutes ces requêtes ont été déclarées irrecevables en application de l’article 27 § 1 b)). 30.     De manière plus significative, dans deux autres affaires, la Commission a précisé que le seul fait que la requête ait été soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement ne suffisait pas en soi pour exclure sa compétence et qu’il fallait procéder à une appréciation qualitative pour vérifier que l’instance en question répondait à certains critères. Ainsi, dans l’affaire Loukanov c. Bulgarie (n o 21915/93, décision de la Commission du 12 janvier 1995, DR 80-B, p. 108), la Commission a été appelée à déterminer si le Comité des droits de l’homme de l’Union interparlementaire qui avait examiné la situation du requérant pouvait passer pour «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   ». En concluant par la négative, la Commission a estimé que les termes «   autre instance   » visaient une «   procédure judiciaire ou quasi-judiciaire analogue à celle qui est prévue par la Convention   » et que l’expression «   instance internationale d’enquête ou de règlement   » désignait des institutions et procédures créées par des Etats, ce qui excluait les organismes non gouvernementaux   ; or l’Union interparlementaire était une organisation non gouvernementale. De même, dans l’affaire Varnava et autres c. Turquie (n os   16064-16066/90 et 16068-16073/90, décision de la Commission du 14   avril 1998, DR 93-B, p. 5), qui concernait le comité des Nations unies des personnes disparues à Chypre, la Commission a non seulement déclaré que les instances envisagées à l’article 27 § 1 b) étaient des instances saisies d’un différend au moyen d’une «   requête   » introduite formellement ou matériellement par le requérant, mais a également pris en compte les pouvoirs d’enquête limités de ce comité et le fait qu’il ne pouvait pas déterminer les responsabilités quant au décès des personnes portées disparues. Dans ces affaires, la Commission a donc adopté la démarche consistant à établir, dans le cadre de son examen de la recevabilité, si une instance particulière entrait dans le cadre de l’ancien article 27 § 1 b) de la Convention. 31.     La Cour elle-même a été appelée à examiner des questions sous l’angle de l’article 35 § 2 b) dans quelques affaires seulement ( Yağmurdereli c. Turquie (déc.), n o 29590/96, 13 février 2001, dans laquelle la Cour a constaté que la Turquie n’avait pas ratifié le Protocole facultatif au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, de sorte qu’il n’était pas possible qu’une requête ait été soumise au Comité des droits de l’homme des Nations unies, et Smirnova c. Russie (déc.), n os 46133/99 et 48183/99, 3 octobre 2002, dans laquelle la Cour a estimé que la requête soumise au Comité des droits de l’homme des Nations unies n’était pas «   essentiellement la même   »   ; voir aussi Hartman c. République tchèque (déc.), n o 53341/99, 17 décembre 2002, dans laquelle la question n’a pas été abordée, le grief ayant été déclaré irrecevable pour un autre motif, et Folgerø et autres c. Norvège , n o 15472/02, requête communiquée au gouvernement défendeur le 4 décembre 2003, ces deux affaires concernant également le Comité des droits de l’homme des Nations unies). Toutefois, la Cour souscrit à la démarche de la Commission et estime que les décisions de celle-ci – en particulier dans les affaires précitées Loukanov et Varnava et autres – démontrent amplement que, dans le cadre d’un recours introduit en vertu de l’article 34 de la Convention, un examen de la question de savoir si la même requête a déjà été soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement peut s’imposer et qu’il ne se limite pas à une vérification formelle mais consiste aussi, le cas échéant, à rechercher si la nature de l’organe de contrôle, la procédure suivie par celui-ci et l’effet de ses décisions sont tels que l’article 35 § 2 b) exclut la compétence de la Cour. Par conséquent, le point de savoir si une instance particulière tombe sous le coup de l’article 35 § 2 b) est une question dont la Cour peut avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention, si bien que sa compétence consultative se trouve en principe exclue. 32.     Pour en venir à la procédure particulière établie par la Convention de la CEI, à savoir l’examen des requêtes par la commission de la CEI, la Cour relève qu’un des Etats parties à la Convention, à savoir la Fédération de Russie, a aussi ratifié la Convention de la CEI, alors que cinq autres Etats parties à la Convention – Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldova et Ukraine – sont également membres de la Communauté d’Etats indépendants. Trois d’entre eux (Arménie, Géorgie et Moldova) ont signé la Convention de la CEI. Cet instrument est entré en vigueur. En outre, nombre de ses dispositions matérielles reprennent celles que la Cour a pour tâche d’interpréter et d’appliquer. Cela étant, la Cour estime que l’on ne saurait exclure qu’elle puisse avoir à connaître à l’avenir, dans le cadre de l’examen d’une requête individuelle introduite en vertu de l’article 34 de la Convention, de la question de savoir si la procédure devant la commission de la CEI peut passer pour une procédure devant «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   », au sens de l’article 35 § 2 b). De surcroît, ainsi qu’il a été noté ci-dessus, cet examen entraînerait une analyse, entre autres, de l’indépendance et de l’impartialité de la commission de la CEI, de la nature de sa procédure et des effets de ses décisions. 33.     Enfin, la Cour constate que certains des Gouvernements qui ont présenté des observations écrites considèrent qu’elle peut rendre un avis consultatif dès lors que la demande n’a pas trait à une requête particulière pendante devant elle. Pour la Cour, cette façon d’interpréter l’article 47 § 2 ne reflète pas le libellé de cette disposition, qui précise «   par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention   » et non d’un recours qui a en fait déjà été formé. De plus, les commentaires sur le projet de Protocole n o 2 indiquent expressément que le recours visé est «   passé, actuel, futur ou simplement éventuel   » (CM(62)147 rév.). La Cour estime que les dispositions excluant sa compétence consultative ont pour but d’éviter une situation dans laquelle elle adopterait dans son avis consultatif une position de nature à préjuger l’examen ultérieur par elle d’une requête introduite en vertu des articles 33 ou 34 de la Convention, le fait qu’une telle requête n’ait pas été introduite ou ne le soit jamais n’étant nullement déterminant. A cet égard, elle renvoie une fois de plus aux travaux préparatoires, dans lesquels il est précisé qu’il importe «   que la Cour ne soit jamais mise dans la difficulté d’avoir, en présence d’une demande d’avis, à se prononcer directement ou indirectement sur une question de droit dont elle pourrait éventuellement avoir à connaître à titre principal, à l’occasion d’une affaire susceptible d’être portée devant elle   » (CM(61)91). La Cour considère donc qu’il suffit, pour exclure sa compétence consultative, qu’elle soit saisie d’une question juridique dont elle pourrait avoir à connaître à l’avenir dans l’exercice de sa fonction judiciaire première, à savoir l’examen de la recevabilité ou du fond d’une affaire concrète. 34.     Enfin, la Cour relève l’opinion du gouvernement maltais selon laquelle la Cour est en fait appelée à interpréter l’article 55 de la Convention et à examiner le lien entre un autre accord régional et celle-ci. A cet égard, elle renvoie à sa conclusion ci-dessus (paragraphe 24) d’après laquelle la demande que le Comité des Ministres lui a adressée se limite en réalité à la question plus spécifique de savoir si le mécanisme de la CEI peut passer pour «   une autre instance internationale d’enquête ou de règlement   » au sens de l’article 35 § 2 b). En conséquence, la Cour estime que la demande ne vise pas à l’obtention d’un avis consultatif sur la question générale de la coexistence des deux conventions et qu’elle n’est donc pas appelée, dans le cadre de la présente décision, à aborder des questions découlant de l’article   55 de la Convention. 35.     La Cour conclut dès lors que la demande d’avis consultatif porte sur une question dont elle pourrait avoir à connaître par suite de l’introduction d’un recours prévu par la Convention et qu’elle n’est donc pas compétente pour rendre un avis consultatif sur la question dont elle est saisie. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Décide que la demande d’avis consultatif ne relève pas de sa compétence telle que définie par l’article 47 de la Convention. Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des Droits de l’Homme, à Strasbourg, le 2 juin 2004.     Luzius Wildhaber     Président   Erik Fribergh   Greffier adjoint