CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 12 février 2009

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Russie - 2512/04 Arrêt 12.2.2009 [Section I] Article 9 Article 9-1 Liberté de religion Refus d’autorisation d’entrée sur le territoire opposé à un étranger, membre actif de l’Eglise de l’Unification,   pour des motifs de sécurité nationale : violation Article 8 Article 8-1 Respect de la vie familiale Refus, sans raison valable ni notification préalable, d’autoriser un père élevant seul son enfant à rentrer dans le pays où il réside, ce qui l’a empêché de retrouver son jeune enfant   : violation Article 38 Obligation de fournir toutes facilités nécessaires Refus de communiquer à la Cour un rapport classifié portant sur les motifs de refuser l’autorisation d’entrer sur le territoire à un étranger résidant dans le pays   : manquement à se conformer à l’article 38 Article 1 du Protocole n° 7 Garanties procédurales en cas d’expulsion d’étrangers   Absence de garanties procédurales permettant de contester une décision de refuser l’entrée sur le territoire à un étranger y résidant légalement   : violation En fait   : Le premier requérant, un ressortissant américain, a la garde unique de son fils âgé de onze mois (le second requérant). Il est membre de l’Eglise de l’unification fondée en 1954 par Sun Myung Moon et résidait en Russie en vertu d’un permis de séjour valable pour une durée d’un an renouvelable depuis que son Eglise lui avait demandé de l’aider à exercer ses activités dans ce pays. En janvier 2000, le concept de sécurité nationale de la Russie fut modifié pour s’entendre également de «   l’opposition à l’influence négative d’organisations religieuses et de missionnaires étrangers ...   ». En mai 2002, M. Nolan se rendit à Chypre et laissa son fils en Russie avec sa nourrice. A son retour en Russie, il fut emmené à l’écart par des agents de contrôle des passeports de l’aéroport de Moscou et enfermé dans une petite pièce où il dut passer la nuit. Après avoir été informé que son visa avait été annulé et qu’il n’avait pas le droit de rentrer en Russie, il prit un avion pour l’Estonie. Un mois plus tard, et sans recevoir la moindre explication, il se vit de nouveau refuser le droit de rentrer en Russie alors qu’il tentait de pénétrer de nouveau sur le territoire russe avec un visa à entrées multiples qu’il avait obtenu après avoir porté plainte à plusieurs reprises auprès des autorités russes. M. Nolan attaqua la décision lui interdisant de rentrer en Russie mais il fut débouté par un tribunal régional qui s’appuya sur un rapport secret du service fédéral russe de sécurité (FSB) en date du 18 février 2002. Le tribunal régional conclut également que les autorités russes n’avaient pas empêché le premier requérant de retrouver son fils dans tout pays autre que la Russie et que la nuit passée à l’aéroport ne s’analysait pas en une privation de liberté. La Cour suprême de Russie rejeta ensuite le pourvoi de M. Nolan. Ce dernier ne retrouva son fils qu’en avril 2003 lorsque la nourrice de l’enfant amena celui-ci en Ukraine. En droit   : Article 9 – a)   Ingérence   : La mise en œuvre des contrôles en matière d’immigration doit se faire dans le respect des obligations au titre de la Convention. Dès lors, lier à l’exercice du droit à la liberté de religion une mesure quant au séjour dans un Etat peut révéler une ingérence dans ledit droit. Le Gouvernement russe n’a eu de cesse d’affirmer que ce sont les «   activités   » du premier requérant et non ses «   croyances religieuses   » qui constituaient une menace pour la sécurité nationale sans pour autant préciser la nature desdites activités et il a refusé de produire le rapport du FSB qui aurait pu permettre d’étayer le grief. Par ailleurs, affirmer sans réserve, comme le fait le concept de sécurité nationale, que les activités de missionnaires étrangers nuisent à la sécurité nationale montre que la décision des autorités d’empêcher le retour du premier requérant peut avoir reposé en substance sur les opinions religieuses de ce dernier et son statut de missionnaire étranger d’une religion étrangère. En résumé, dès lors qu’il n’a pas été démontré que le requérant était engagé dans des activités non religieuses et qu’il existe une tendance générale à considérer que les missionnaires étrangers constituent une menace pour la sécurité nationale, il s’avère établi que l’expulsion du premier requérant de la Russie a entendu réprimer l’exercice de son droit à la liberté de religion et, partant, constitue une ingérence dans ses droits garantis par l’article 9. b)   Justification de l’ingérence   : La procédure interne n’a pas établi la nécessité d’interdire au requérant de retourner en Russie. L’avocat du FSB n’a pas fait état d’éléments factuels fondant les constatations faites dans son rapport et les juridictions internes n’ont pas vérifié si la conclusion faisant du premier requérant un danger pour la sécurité nationale reposait sur une base appropriée. En tout état de cause, l’article 9 n’autorise pas des restrictions pour des motifs de sécurité nationale. Il ne s’agit pas là d’une omission fortuite mais bien de la preuve de l’importance primordiale reconnue au pluralisme religieux. Les intérêts de la sécurité nationale ne sauraient donc être invoqués à l’appui des mesures prises par les autorités russes contre le premier requérant. Rien n’indique par ailleurs que les activités religieuses de ce dernier auraient porté atteinte aux droits et libertés d’autrui. Le Gouvernement n’a donc pas fourni le moindre élément de fait ou de droit plausible venant justifier l’expulsion de Russie du requérant. Conclusion   : violation (unanimité) Article 5 § 1   – La Cour n’a pas tenu compte de l’absence de toute procédure de détention, pénale ou administrative, pour apprécier l’existence ou non, en fait, d’une privation ou d’une restriction de la liberté du premier requérant. Les conditions dans lesquelles ce dernier a passé la nuit dans le hall de transit (dans une pièce fermée et sous surveillance constante) s’assimilent, en pratique, à une privation de liberté dont la responsabilité incombe aux autorités russes. Les directives en matière de passage des frontières disposent en effet que les personnes se trouvant dans la situation du premier requérant sont conduites sous escorte dans des «   locaux isolés   » et «   placées sous surveillance   » jusqu’à leur départ du territoire russe. Quant au point de savoir si la privation de liberté s’est effectuée «   selon les voies légales   », la Cour relève que le Gouvernement n’a pas invoqué la moindre disposition de droit interne   ; les directives sur le passage des frontières sur lesquelles elle aurait pu se fonder n’ont jamais été publiées ou accessibles au public et, partant, elles ne remplissaient pas les exigences de prévisibilité et d’accessibilité requises pour satisfaire au critère de «   qualité de la loi   ». Conclusion   : violation (unanimité). Article 5 § 5   – Le premier requérant s’est vu refuser un droit à réparation du fait que les juridictions internes ont constaté qu’il n’avait pas été privé de sa liberté. Conclusion   : violation (unanimité) Article 8 – Les dix mois de séparation physique entre le premier requérant et son fils sont une conséquence directe de son expulsion hors de la Russie par les autorités russes, jointe au manquement de celles-ci à lui communiquer cette décision et à prendre les dispositions permettant à son fils de quitter la Russie. Le premier requérant était le seul parent et avait la garde unique de l’enfant, lequel se trouvait à l’âge vulnérable du développement. La seule justification à l’interruption de leur relation donnée par le Gouvernement a été l’intérêt de la sécurité nationale, un motif que la Cour estime non fondé et qui ne saurait donc l’emporter sur l’intérêt légitime du premier requérant et de son fils à rester ensemble. Les autorités ont aggravé la situation en ne prévenant pas le premier requérant de la décision d’expulsion prise à son encontre et en ne faisant rien pour faciliter la sortie de l’enfant du territoire russe et la réunion du père et du fils dans un autre pays. Le défaut manifeste d’évaluation de l’incidence de leurs décisions et de leurs actes sur le bien-être de l’enfant a dépassé toute marge d’appréciation admissible. Conclusion   : violation (unanimité) Article 1 du Protocole n° 7 – a)   Applicabilité   : Pour déterminer si cette disposition est applicable, la Cour doit examiner si le premier requérant «   résidait   » en Russie, s’il y résidait «   régulièrement   » et s’il a été «   expulsé   » de Russie. Tout comme la notion autonome de «   domicile   » élaborée au titre de l’article 8 de la Convention, la notion de «   résidence   » ne se limite pas à une présence physique mais dépend de l’existence de liens suffisants et continus avec un lieu déterminé. Le premier requérant a résidé sans interruption en Russie depuis 1994 et n’a jamais fixé sa résidence ailleurs. Son absence à l’étranger a été brève et il avait l’intention de revenir en Russie du fait, surtout, que son enfant était resté dans ce pays. Il «   résidait   » donc en Russie au moment des faits. S’agissant de la régularité de cette résidence, le premier requérant a régulièrement résidé en Russie pendant sept ans et, à l’époque pertinente, il était en possession d’un visa annuel à entrées multiples valide. Le Gouvernement n’a pas expliqué pourquoi il a estimé que le visa n’était pas valide. L’annulation du visa du premier requérant à son retour de Chypre ne saurait l’avoir privé de son statut de «   résident régulier   » car, si tel pouvait être le cas, une décision d’expulsion en soi ôterait à l’intéressé la protection de l’article 1 du Protocole n° 7. La notion d’expulsion est également une notion autonome. A l'exception de l'extradition, toute mesure contraignant un étranger à quitter le territoire sur lequel il séjourne régulièrement constitue une «   expulsion   ». La décision d’interdire au premier requérant de retourner en Russie l’a empêché de rentrer sur le territoire et s’analyse donc en une mesure d’   «   expulsion   ». b)   Respect   : L’article 1 du Protocole n° 7 n’autorise l’expulsion d’un étranger qu’en exécution d’une décision prise conformément à la loi et en respectant certaines garanties de procédure encore que ces garanties ne s’appliquent pas lorsque l’expulsion est nécessaire dans l’intérêt de l’ordre public ou de la sécurité nationale. Cette exception ne joue pas en l’espèce puisque le Gouvernement n’a pas établi que l’expulsion du premier requérant s’imposait pour les motifs précités et, partant, l’intéressé aurait dû bénéficier des garanties énoncées avant d’être expulsé. Or ces garanties n’ont pas été respectées à trois égards   : délai de communication de la décision d’expulsion (plus de trois mois), incapacité, pour le premier requérant, de faire valoir les raisons militant contre son expulsion et, enfin, refus de réexamen de son cas en présence d’un avocat. Conclusion   : violation (unanimité).   Article 38   § 1 a) – Le Gouvernement a refusé de produire une copie du rapport du FSB en invoquant l'absence de procédure bien établie de communication à des organisations internationales de documents contenant des secrets d'Etat. Toutefois, l’obligation, au titre de la Convention, de fournir toutes les facilités nécessaires à une conduite effective de l’enquête de la Cour suppose la mise en place de toute procédure requise par la communication et l’échange sans entrave de documents avec la Cour. Dans ces conditions, la simple référence à une lacune structurelle du droit interne rendant impossible la communication de documents sensibles à des organismes internationaux ne saurait suffire à justifier la non-divulgation d’une information clé demandée par la Cour. De plus, le fait que le rapport en cause a été examiné au cours de la procédure interne et que l’avocat du requérant y a eu accès à condition de s’engager, par écrit, à ne pas en dévoiler le contenu montre que la nature des informations qu’il contient n’implique pas une exclusion systématique de sa communication. Il aurait été possible de prendre en compte de légitimes intérêts de la sécurité nationale en supprimant les passages sensibles ou en donnant un résumé des motifs de fait pertinents. Conclusion   : non-respect (six voix contre une). Article 41 – 7   000 EUR alloués au premier requérant pour dommage moral.   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Cliquez ici pour accéder aux Notes d'information sur la jurisprudence