CEDH · CASELAW;CLIN;FRA;FRE — 12 janvier 2023

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Ukraine - 27276/15 et 33692/15 Arrêt 12.1.2023 [Section V] Article 8 Article 8-1 Respect de la vie privée Révocation de juges de la Cour constitutionnelle pour avoir contribué à un arrêt discutable, sans interprétation claire du «   manquement au serment   » qui leur était imputé et de l’étendue de leur immunité fonctionnelle   : violation Article 6 Procédure civile Article 6-1 Procès équitable Contrôle juridictionnel inadéquat de la révocation par le Parlement de juges de la Cour constitutionnelle pour «   manquement au serment   » sans interprétation claire de cette infraction et de l’étendue de l’immunité fonctionnelle des intéressés   : violation En fait – À la fin du mois de février 2014, des manifestations massives (appelées Révolution ukrainienne de la dignité) aboutirent à l'éviction du quatrième président ukrainien, M. Ianoukovitch. Une série de réformes du système politique ukrainien s’ensuivirent, notamment la formation d'un nouveau gouvernement intérimaire, la restauration de la Constitution précédente et une élection présidentielle inopinée. À cette époque, les requérants furent démis de leurs fonctions de juges constitutionnels par l’effet d’une résolution parlementaire, pour «   manquement au serment   », au motif qu’ils avaient participé à l’adoption par la Cour constitutionnelle en 2010 d’un arrêt qui avait eu pour effet de fortement augmenter les pouvoirs de l’ancien président ukrainien, M.   Ianoukovitch. Les requérants contestèrent leur révocation devant les juridictions internes, en vain. La Cour suprême jugea notamment que, par l'arrêt litigieux de 2010, la Cour constitutionnelle avait modifié la Constitution alors que seul le Parlement en avait le pouvoir, et qu’elle avait ainsi méconnu les principes fondamentaux de la démocratie, de la séparation des pouvoirs et de la légitimité des institutions de l'État. En droit – Article 8 : a) Applicabilité – Si les motifs de révocation des requérants se limitaient strictement à l'exercice de leurs fonctions judiciaires et n'avaient aucun lien avec leur vie privée, celle-ci a été très fortement lésée par cette mesure. En particulier, la révocation litigieuse a eu des conséquences graves sur l’entourage des requérants, du fait des pertes pécuniaires qui en ont résulté, et sur leur réputation, puisque le motif retenu, à savoir la «   manquement au serment   », touchait directement leur intégrité et leur compétence professionnelles. Elle relevait donc du champ d'application de l'article   8. b) Fond – La révocation des requérants s’analyse en une ingérence dans leur droit au respect de leur vie privée. Cette ingérence n'était cependant pas prévue par la loi, pour les raisons suivantes. Dans son arrêt Oleksandr Volkov c. Ukraine , la Cour avait déjà analysé, sous l’angle de la «   qualité de la loi   », la légalité des sanctions infligées en Ukraine à des juges pour «   manquement au serment   » et elle avait conclu que le droit interne applicable n'avait pas satisfait aux exigences de prévisibilité et de protection contre l'arbitraire. Elle ne peut, depuis le prononcé de cet arrêt, discerner aucune réforme législative qui permettrait de déterminer de façon réellement plus prévisible quel comportement d'un juge, en droit ukrainien, est constitutif d’un «   manquement au serment   ». Le Gouvernement ne cite non plus aucune jurisprudence pertinente sur ce point. En particulier, le libellé de l'article 126 de la Constitution, qui prévoit la révocation d'un juge en cas de «   manquement au serment   », était très général et semblait laisser un large pouvoir d'appréciation aux autorités nationales. Tel était aussi le cas de l'article 32 de la loi sur le Conseil supérieur de la magistrature («   le CSM   »). L'article 105 de la nouvelle loi sur la justice (adoptée en 2010) n'a pas davantage apporté de précisions sur la teneur de cette notion. La présente affaire, cependant, diffère de l’affaire Oleksandr Volkov . Premièrement, le contexte est nettement différent. Deuxièmement, la présente affaire vise les juges de la Cour constitutionnelle, dont le statut était défini par un texte spécifique, à savoir la loi sur la Cour constitutionnelle. L'article   28 de cette loi, tel qu'en vigueur à l'époque des faits, octroyait aux juges de la Cour constitutionnelle une immunité fonctionnelle en précisant notamment que leur responsabilité ne serait pas juridiquement engagée à raison de leurs votes au sein de cette juridiction. Il apparaît que ni la jurisprudence ni aucune autre source faisant autorité à l'époque des faits ne précisait si cette disposition prévoyait uniquement une immunité pénale et civile ou si elle était censée aussi offrir une protection contre la révocation, ce qui aurait limité l'étendue de la responsabilité des juges constitutionnels pour «   manquement au serment   », au sens de l'article 126 de la Constitution et de l'article 32 de la loi sur le CSM. Or, les requérants ayant été révoqués précisément à raison de leurs choix de vote, en particulier pour l’opinion judiciaire qu’ils avaient exprimée dans l'arrêt, la question de l’interprétation à donner à la disposition susmentionnée de la loi sur la Cour constitutionnelle revêtait une importance cruciale. Dans ces conditions, une analyse très poussée et claire était en principe nécessaire pour démontrer que la Constitution et la loi avaient été appliquées en tenant compte de tous les arguments pertinents et que la décision attaquée reposait sur une interprétation minutieuse des principes juridiques pertinents. La Parlement ne s’est livré à aucune analyse ni à aucun raisonnement de ce type. En outre, alors que la Cour administrative suprême, saisie de ces affaires en première instance, a estimé que l'immunité fonctionnelle prévue à l'article 28 prévalait et refusé la révocation des requérants pour «   manquement au serment   », la Cour suprême a cassé cette décision sans fournir une analyse détaillée de l’étendue de l'immunité judiciaire accordée par la loi sur la Cour constitutionnelle. À cet égard, la Cour souligne l'importance que revêt un cadre juridique clair et prévisible régissant l'immunité et la responsabilité des juges aux fins d'assurer leur indépendance. Elle estime, plus généralement, que la responsabilité d'un juge du fait ses choix judiciaires est une question éminemment délicate qui appelle une distinction entre, d’une part, une interprétation ou une application contestable de la loi et, d’autre part, une décision ou mesure qui révélerait, par exemple, une violation grave et flagrante de la loi, un acte arbitraire, une grave dénaturation des faits ou une absence manifeste de base légale. Seul ces derniers comportements pourraient constituer un acte constitutif d’une infraction de ce type. En outre, les affaires mettant en cause la responsabilité d'un juge exigent la prise en compte de l'élément moral   : une erreur judiciaire commise de bonne foi se distingue d'une faute judiciaire commise de mauvaise foi. Prenant note des principes pertinents développés dans la Recommandation CM/Rec (2010)12 du Comité des Ministres, la Cour juge que, dans de tels cas, il est nécessaire de procéder à une analyse spécifique de l’intention du juge en question de manière à faire la lumière sur l'aspect moral individuel de faits des cette nature. Cela valait pour les juges de la Cour constitutionnelle qui, comme l'a observé la Commission de Venise (avis n°   967/2019), ne devraient être tenus pour responsables de leurs opinions judiciaires que dans les cas exceptionnels où ils s’écarteraient fortement des principes et de l'État de droit et des normes constitutionnelles. Une étude de droit comparé indique qu’il existe une nette tendance parmi les États membres du Conseil de l'Europe vers une conception commune qui veut que les motifs de sanction des juges de la Cour constitutionnelle soient particulièrement restrictifs et étroits. Il est particulièrement crucial que le Parlement ne puisse révoquer un juge constitutionnel qu’en faisant de faire preuve de la plus grande prudence et en le justifiant par des motifs détaillés. En l'espèce, l'arrêt de 2010 dont l'adoption est à l’origine de la révocation des requérants était contestable sur le terrain du droit constitutionnel. Les requérants ont été sanctionnés pour avoir exprimé une opinion judiciaire sur une question de droit complexe qui a fait aussi l'objet de débats sérieux en Ukraine et hors de ce pays, notamment devant l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. La particularité et la complexité du contexte appelaient une prudence particulière et des arguments solides pour que l'organe investi du pouvoir de révoquer les juges de la Cour constitutionnelle, le Parlement, puisse juger que les votes des requérants lors de l'adoption d'un arrêt sur cette question étaient constitutifs d’un «   manquement au serment   ». Il est naturel que la jurisprudence soit rare, en particulier dans une démocratie nouvelle comme l'Ukraine, sur la question de savoir ce qui constitue une «   manquement au serment   » par un juge constitutionnel. Néanmoins, il faut considérer que, lorsqu’est appliquée une notion telle que le «   manquement au serment   », qui n’avait jamais été retenue à l’égard des juges constitutionnels antérieurement aux faits en cause, les impératifs de sécurité juridique appellent une argumentation juridique particulièrement rigoureuse tenant compte de l'ensemble du droit applicable et des principes qui le sous-tendent. Le manque de clarté de la loi en ce qui concerne la révocation de ces juges, ainsi que son application par le Parlement et les tribunaux en l’absence de raisonnement juridique détaillé sur, notamment, les éléments constitutifs du «   manquement au serment» au regard du droit applicable, n’est guère conciliable avec le but même poursuivi par la répression du manquement au serment – maintenir la confiance en l'État de droit. Il en a résulté aussi une situation inacceptable d'insécurité juridique, d'autant plus qu’il s’agissait du mandat des membres d’une juridiction qui jouait un rôle crucial dans la préservation de l'État de droit et de la démocratie. Bref, les autorités internes ont usé de leurs pouvoirs d’appréciation d'une manière contraire à l'exigence de légalité découlant de l'article 8. Si la Cour est bien consciente du contexte particulier qui existait au moment où les requérants ont été révoqués, à savoir les protestations populaires massives et les événements violents qui ont conduit à ce changement extraordinaire de pouvoir à la tête de l'État, la méconnaissance par les autorités des exigences fondamentales de la Convention en matière de légalité et de prévisibilité ne s’en trouvait pas justifiée pour autant. Il n'a pas été démontré que le Parlement ait dû agir de toute urgence sur cette question particulière alors que, en tout état de cause, les juridictions saisies ont eu suffisamment de temps pour bien examiner les cas des requérants à l’occasion du contrôle qu’elles ont ultérieurement opéré. Conclusion   : violation (unanimité). Article 6 § 1 : La présente affaire concerne la mise en jeu de la responsabilité de deux juges devant un organe politique qui a non pas agi en tant qu'instance préliminairement saisie mais exercé un pouvoir décisionnel décisif entraînant la révocation des requérants. L’usage de ce pouvoir n’ayant pas été obligatoirement précédé d’une appréciation du dossier par une autorité indépendante, le contrôle juridictionnel exercé a posteriori en l’espèce a eu une importance cruciale dans l’analyse globale de la compatibilité de la procédure interne avec l'article 6 § 1. Rien n'indique que la loi litigieuse limitât d'une façon ou d'une autre l'étendue du contrôle que les tribunaux pouvaient opérer en la matière. Il était crucial que les juridictions internes recherchent si les requérants avaient bénéficié des garanties suffisantes offertes par un examen indépendant et impartial de leur cause et d'aborder toutes les questions de fait et de droit pertinentes qui étaient déterminantes pour l'issue de l'affaire. En particulier, la question de la compatibilité de leur révocation avec les garanties constitutionnelles de l'indépendance judiciaire, ce qui inclut la question de la limitation, par l’effet de l'immunité fonctionnelle des juges constitutionnels, de l'étendue de leur responsabilité juridique à raison de leurs choix de votes en tant que membres de la Cour constitutionnelle, appelait une réponse élaborée. Cette question ne pouvait être écartée tacitement et elle devait être examinée en détail de manière à ce que le contrôle juridictionnel puisse être jugé «   suffisant   » aux fins de la Convention. Un tel examen n'ayant pas été opéré, les décisions de révocation des requérants ne peuvent passer pour suffisamment motivées. Conclusion   : violation (unanimité). N'étant pas convaincue que les autorités aient agi dans un but inavoué, la Cour rejette, pour défaut manifeste de fondement, le grief tiré par les requérants de l'article 18 de la Convention. Article 41 : constat de violation suffisant pour préjudice moral ; demande de dommage matériel rejetée. (Voir aussi Oleksandr Volkov c. Ukraine , 21722/11, 9 janvier 2013, Résumé juridique   ; Shmorgunov et autres c. Ukraine , 15367/14 et al., 21 janvier 2021, Résumé juridique )   © Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme Rédigé par le greffe, ce résumé ne lie pas la Cour. Pour accéder aux résumés juridiques en français ou en anglais cliquez ici . Pour des traductions non officielles dans d’autres langues cliquez ici .