CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 10 janvier 2002

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Ress , président ,     I. Cabral Barreto ,     L. Caflisch ,     J. Makarczyk     R. Türmen ,     B. Zupančič ,     K. Traja , juges , et   de   M. V. Berger, greffier de section, Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 16 mars 1998 et enregistrée le 6 avril 1998, Vu l’article 5 § 2 du Protocole n° 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête, Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant, Après en avoir délibéré, rend la décision suivante   :   EN FAIT Le requérant, Anwar Shamsa, est un ressortissant libyen, né en 1963 et résidant à Varsovie. Il est représenté devant la Cour par M e Wojciech Hermeliński, avocat au barreau de Varsovie. A.     Les circonstances de l’espèce Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit. Le requérant quitta pour la première fois la Libye en 1983. Il refusa d’entreprendre des études forcées à l’Ecole militaire où il avait été affecté par les autorités de l’Etat, en représailles dirigées contre sa famille pour avoir soutenu la monarchie déchue. Il séjourna en Pologne jusqu’en 1987, date à laquelle selon le requérant, les autorités polonaises accueillirent la demande d’expulsion formulée par la Libye. Selon les autorités polonaises en revanche, l’expulsion du territoire était motivée par le fait que le requérant portait atteinte à l’ordre public du pays. Il fut considéré comme «   personne indésirable sur le territoire polonais   ». Le requérant poursuit en affirmant avoir été torturé après son expulsion en Libye. Il réussit à quitter ce pays en 1988 et regagna la Pologne en septembre 1989. 1. Demande de titre de séjour En 1990, le requérant présenta une demande tendant à obtenir un permis de séjour sur le territoire polonais. La décision de refus du ministre des Affaires étrangères fut dépourvue de motivation au nom de la sécurité de l’Etat. Le 11 octobre 1993, la importance particulière pour l’intérêt de l’Etat ( ważny interes państwowy ) de Varsovie rejeta l’appel du requérant par ces motifs : « (...) il n’existe aucune norme de droit international proclamant droit de l’homme le droit de s’établir sur le territoire d’un Etat (...). La légalisation du séjour du plaignant sur le territoire de la Pologne relève de la compétence exclusive du pays d’accueil, lequel est tenu de   prendre en compte non seulement l’intérêt de l’étranger mais également celui de l’Etat. » 2. Demande d’octroi du statut de réfugié En janvier 1995, le requérant adressa au ministre de l’Intérieur une demande d’octroi du statut de réfugié. Le 14 septembre 1995, le ministre rejeta sa requête. Le requérant formula une nouvelle demande. Le 23 octobre 1996, le ministre des Affaires étrangères, intervenant dans la procédure, rendit un avis défavorable. Enfin, le 21 mai 1997, le ministre de l’Intérieur rejeta de nouveau la demande. Au cours de la procédure d’examen de la demande de statut de réfugié, le requérant demanda à consulter les pièces de son dossier. Ceci lui fut refusé par les deux autorités auxquelles il adressa ses demandes. a)   Refus du ministre des Affaires étrangères Le 27 novembre 1996, le ministre des Affaires étrangères rejeta en partie sa requête. Il refusa au requérant la consultation des pièces n 72 à 75 qui relevaient de la confidentialité administrative ( tajemnica służbowa ), ainsi que de la pièce n 78 dans l’intérêt de l’Etat. Le requérant fut informé de la possibilité de faire un recours gracieux devant la même autorité et ensuite de contester la légalité de la décision devant la cour administrative suprême. Le 9 décembre 1996, le requérant exigea la communication des pièces. Son courrier fut considéré comme un recours gracieux et rejeté le 7   janvier 1997 par le ministre. Ce dernier précisa que les arguments invoqués et notamment le reproche de manipulation par des fonctionnaires du ministère étaient totalement infondés. Le requérant fit ensuite un recours devant la Cour administrative suprême. Il demanda l’annulation de la décision du ministre du 7 janvier 1997 ou un renvoi devant cette autorité pour réexamen. Il souligna le fait qu’aucune précision ne lui avait été donnée sur la nature de l’intérêt de l’Etat. Le requérant considéra enfin que les documents relevaient de la notion de l’intérêt de l’Etat et par là même ne sauraient faire partie de la notion de secret d’Etat prévue au code du contentieux administratif. Il conclut dès lors à la nullité de la décision.   Le 25 février 1998, la cour rejeta sa requête. Elle releva que la notion d’intérêt de l’Etat englobe des informations qui, certes, ne relèvent pas du secret d’Etat, mais qui demeurent d’une importance particulière. Il incombe à l’autorité administrative de juger de leur importance et de les qualifier comme tels. La cour conclut enfin qu’après consultation des pièces litigieuses, elle avait la certitude du bien-fondé de la décision administrative. b)   Refus du ministre de l’Intérieur Le 16 mai 1997, le ministre de l’Intérieur décida d’interdire au requérant la consultation de la note du Bureau de la sécurité de l’Etat ( Urząd Ochrony Państwa ), dans la mesure où son contenu était d’une importance particulière pour l’intérêt de l’Etat ( ważny interes państwowy ). Le 30   juin 1997, statuant sur le recours gracieux formulé par le requérant, le ministre rejeta la demande de réexamen du dossier. Informé par le ministre de la possibilité de contester la légalité de sa décision devant la Cour administrative suprême le requérant demanda l’annulation de la décision. Le 25 février 1998, la cour rejeta la requête du requérant. Ayant consulté le document litigieux, elle adopta une motivation semblable à celle exposée dans la décision de rejet de la demande d’annulation de la décision du ministre des Affaires étrangères (ci-dessus). 3. Procédure d’expulsion Le 27 mai 1997, le requérant et son frère furent arrêtés à Varsovie au cours d’un contrôle d’identité. Ils ne purent justifier ni d’une pièce d’identité ni d’un titre de séjour en cours de validité. Le 28 mai 1997, le préfet de Varsovie rendit une décision d’expulsion, exécutoire dans un délai maximum de quatre-vingt-dix jours. Il releva que le requérant, de caractère emporté, enfreignait l’ordre public. Il rappela également que les frères figuraient sur le registre des personnes indésirables dans le pays. Les intéressés firent un recours hiérarchique devant le ministre de l’Intérieur. L e même jour, le procureur de district ( Prokuratura Rejonowa ) de Varsovie Praga Poludnie plaça les intéressés en détention en vue de leur expulsion. Le 11 juin 1997, le tribunal de district ( Sad Rejonowy ) d’Ostroleka rejeta l’appel interjeté contre la décision du procureur. Le 30 mai 1997, le bureau de la police centrale de Varsovie, responsable de l’expulsion, adressa à l’ambassade de Libye à Varsovie une demande tendant à ce que soient délivrés au requérant et à son frère des titres de voyage. Le 20 juin 1997, l’ambassade refusa de délivrer les passeports. Le 11 août 1997, les services de la police firent une nouvelle demande et le 18   août1997 ils reçurent les documents nécessaires. Entre le 24 août 1997 (dernier jour de la détention et de la période légale fixée par le préfet pour l’expulsion) et le 11 septembre 1997, les autorités procédèrent à trois tentatives d’expulsion du requérant et de son frère en l’absence d’un vol direct vers la Libye : - via Prague le 24 août 1997, mais les intéressés ayant refusé de poursuivre leur voyage au-delà, ils furent dirigé vers Varsovie le 25 août   ; - via Le Caire le 28 août 1997, mais les autorités égyptiennes les renvoyèrent le 1er septembre vers Varsovie   ; - via Tunis le 4 septembre 1997, mais ils revinrent à Varsovie le 11   septembre. Entre les tentatives d’expulsion et après le retour de Tunis et jusqu’au 3   octobre 1997, le requérant et son frère furent détenus par la police des frontières ( Straż Graniczna ) à l’aéroport de Varsovie. A compter du 23   septembre 1997, ils refusèrent de s’alimenter. Le 30 septembre 1997, ils furent examinés par le médecin de l’aéroport. Le 3 octobre 1997, la police les conduisit à l’hôpital qu’ils quittèrent le jour même par leurs propres moyens sans avoir été inquiétés par les autorités. Entre-temps, le 7 juillet 1997, le ministre avait confirmé la décision du préfet. Le requérant et son frère interjetèrent appel contre cette décision devant la Cour administrative suprême de Varsovie qui le 9 septembre 1997 suspendit l’exécution de la procédure d’expulsion. Le 2 décembre 1997, la Cour administrative suprême déclara le recours du requérant irrecevable. En effet, selon l’article 19 § 5 de la loi sur la Cour administrative suprême, cette dernière n’est pas compétente pour connaître des questions d’expulsion, à l’exception de celles concernant les étrangers en situation régulière. Or, en espèce le visa de séjour du requérant avait expiré le 20 août 1993 sans que ce dernier ait entrepris des démarches pour le renouveler. Le 7 janvier 1998, le procureur de district de Varsovie rendit un non-lieu à la suite de la plainte des frères concernant leur détention entre le 25 août et 3 octobre 1997 par les fonctionnaires de la police des frontières. Il releva que les faits ne prêtaient pas à contestation et que l’action des fonctionnaires de police n’était pas illégale. Il estima que le règlement du poste de l’aéroport Varsovie Okecie de la police des frontières constituait la base légale de la détention. Selon ce texte, les voyageurs sont placés dans les locaux de la police des frontières en vue de leur expulsion jusqu’au moment où ils seront de nouveau confiés à la personne chargée de leur transport. Le procureur rappela que la décision du préfet d’expulser le requérant et son frère avait été mise à exécution le dernier jour du délai légal (le 24 août 1997, date de la première tentative d’expulsion via Prague), mais n’avait pas pu réussir à cause de la résistance des intéressés. Le procureur de conclure que les intéressés n’avaient pas été privés de leur liberté au sens du code pénal. Le 12 février 1998, les frères interjetèrent appel contre la décision du procureur. Le 31 mars 1998, le procureur régional de Varsovie infirma la décision du procureur de district et renvoya l’affaire pour réexamen. Le 13 mars 1998, le ministère de l’Intérieur adressa à l’office régional relevant de la compétence du préfet une demande tendant à procéder à l’expulsion du requérant et de son frère du territoire polonais. Il motiva essentiellement sa demande par le fait que les recours intentés par les intéressés avaient été déclarés irrecevables. Toutefois, le 8 juin 1998, le premier président de la Cour suprême introduisit en faveur du requérant un recours extraordinaire contre la décision de la Cour administrative suprême déclarant irrecevable l’appel interjeté contre la décision du ministre de l’Intérieur, lui-même confirmant la décision du préfet ordonnant l’expulsion. Le 24 juin 1998, le procureur de district de Varsovie, saisi après le renvoi ordonné par le procureur régional de Varsovie, rendit de nouveau un non-lieu. Il releva que chaque aéroport international disposait d’une zone destinée aux personne non autorisées à pénétrer sur le territoire d’un pays. Les frères y avaient été placés à Varsovie mais également à Prague, au Caire et à Tunis. Le procureur précisa que ces locaux ne sont plus considérés comme un lieu de détention en vue de l’expulsion ( areszt deportacyjny ) puisque les personnes qui y sont placées sont considérées comme ayant été expulsées du territoire. Il poursuivit en estimant que les intéressés n’avaient pas été privés de leur liberté mais séjournaient seulement dans une zone spéciale prévue pour les personnes qui, à défaut de documents les autorisant à entrer sur le territoire polonais, ne sont pas autorisées à franchir la frontière. Le procureur de conclure que les intéressés avaient choisi de leur propre gré de rester dans des locaux inadaptés à un long séjour, servant habituellement de salle de transit, en refusant de quitter le territoire polonais pour la Libye. Le 17 juillet 1998, le requérant et son frère interjetèrent appel contre la décision du procureur. Le 13 novembre 1998, le tribunal de district de Varsovie, statuant en dernier ressort, confirma la décision du procureur. Il considéra que les intéressés n’avaient à aucun moment été privés de leur liberté et que les fonctionnaires de la police des frontières les avaient placé dans les locaux de l’aéroport dans le souci de protéger la frontière de l’Etat. Le requérant et son frère s’adressèrent à l’Ombudsman. Ce-dernier les informa qu’il ne disposait d’aucun moyen légal pour remettre en cause les décisions du procureur. Le requérant demeure en liberté et séjourne toujours sur le territoire polonais. B.     Le droit et la pratique internes pertinents L’article 73 § 1 du code de contentieux administratif énonce le principe de libre accès aux pièces du dossier de la manière suivante: « A chaque étape de la procédure l’organe de l’administration de l’Etat est tenu de permettre aux parties la consultation du dossier (...) » L’article 74 du même code définit l’exception à la règle de la libre consultation de la manière suivante: « § 1. Le principe de l’article 73 ne s’applique pas aux affaires couvertes par le secret de l’Etat, ainsi qu’aux celles qui dans lesquelles l’organe administratif a exclu la consultation au nom de l’intérêt de l’Etat. § 2. Le refus (...) doit revêtir la forme d’une décision, contre laquelle un recours est possible » La loi du 14 décembre 1982 définit les notions de secret d’Etat et de secret administratif. GRIEFS 1. Le requérant invoque l’article 3 de la Convention et soutient que son expulsion vers la Libye l’exposerait à la torture ou à un traitement inhumain ou dégradant. 2. Il cite ensuite les articles 8 et 10 de la Convention et se plaint des décisions de refus d’autoriser la consultation de certaines pièces du dossier ainsi que de celles en excluant d’autres. Ceci entrave son droit à recevoir librement des informations. 3. Le requérant invoque enfin les articles 6 § 1 et 13 de la Convention et se plaint de l’impossibilité d’accéder à certaines pièces du dossier ainsi que de l’absence de recours efficace contre une décision de refus d’autoriser la consultation. Il poursuit en affirmant que la Cour administrative suprême n’est pas un tribunal au sens de l’article 6 de la Convention, dans la mesure ou elle n’est que juge de la légalité d’une décision administrative et, par conséquent, ne peut se livrer à un examen au fond. EN DROIT 1. Le requérant se plaint de ce que son éloignement vers la Libye, compte tenu des risques encourus, l’exposerait à un traitement contraire à l’article 3 de la Convention, ainsi libellé   : «   Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants.   » Le Gouvernement considère qu’il n’existe aucune indication permettant de supposer que le requérant puisse subir à son retour en Libye un traitement contraire à l’article 3. Le requérant quant à lui soumet en réponse un rapport sur les pratiques en matière des droits de l’homme en Libye établi par le département d’Etat américain faisant état de tortures et traitements inhumains. La Cour rappelle que les Etats contractants ont, en vertu d’un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités y compris la Convention, le droit de contrôler l’entrée, le séjour et l’éloignement des non-nationaux. Elle note aussi que ni la Convention, ni ses Protocoles ne consacrent le droit à bénéficier du statut de réfugié (voir parmi beaucoup d’autres, l’arrêt Vilvarajah et autres c. Royaume-Uni du 30 octobre 1991, série A n° 215, p. 34, § 102). Cependant, d’après la jurisprudence des organes de la Convention, l’expulsion par un Etat contractant peut soulever un problème au regard de l’article 3, donc engager la responsabilité de l’Etat en cause au titre de la Convention, lorsqu’il y a des motifs sérieux et avérés de croire que l’intéressé, si on l’expulse vers le pays de destination, y courra un risque réel d’être soumis à un traitement contraire à l’article 3. Dans ce cas, l’article 3 implique l’obligation de ne pas expulser la personne en question vers ce pays (voir, entre autres, l’arrêt Soering c. Royaume-Uni du 7 juillet 1989, série A n° 161, p. 35, §§ 90 et 91). En l’espèce, la Cour relève d’emblée que le requérant n’a demandé l’octroi du statut de réfugié qu’en 1995, alors qu’il séjournait en Pologne depuis 1989. La Cour constate ensuite que le requérant se borne à déclarer qu’il est susceptible d’encourir des risques de mauvais traitements à son retour en Libye, comme cela aurait été le cas après son expulsion en 1987. Toutefois, elle considère qu’il ne présente pas la moindre preuve ou des éléments susceptibles de constituer un début de preuve, de nature à confirmer les faits de 1987 ou rendre probable le risque de se voir infliger un tel traitement. En outre, elle note que le ministre de l’Intérieur, dans sa décision du 26 août 1997, a relevé des contradictions dans le récit du requérant fourni à l’appui de la demande du statut de réfugié avec celui accompagnant la demande d’octroi du titre de séjour. La Cour conclut que le requérant ne démontre pas le risque réel d’une atteinte à l’article 3 de la Convention en cas d’exécution de la décision d’expulsion. Dès lors, compte tenu de tous ces éléments la Cour considère que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention.   2. Le requérant allègue la violation du droit d’accès à un tribunal et cite l’article 6 § 1 de la Convention. La Cour rappelle que selon une jurisprudence établie la décision d’octroyer ou non le permis de séjour ou celle d’accorder ou non le statut de réfugié ne touchent pas à des contestations sur les droits de caractère civil, au sens de l’article 6 de la Convention, lequel ne s’applique pas dès lors en la matière (voir l’arrêt Maaouia c. France [GC], n° 39652/98, CEDH 2000-X). Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejeté en application de l’article 35 § 3.   3. Le requérant se prétend victime d’une violation de l’article 8 de la Convention, qui se lit comme suit   : «   1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée (...). 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits d’autrui.   » Il considère que le refus de lui communiquer certaines pièces de son dossier et d’interdire d’autres à la consultation, constitue une atteinte à son droit au respect de sa vie privée. Le Gouvernement admet que le refus de communiquer les pièces du dossier constitue une ingérence dans la vie privée du requérant, mais souligne que celle-ci était justifiée et nécessaire dans une société démocratique. Le requérant combat les thèses du Gouvernement. La Cour constate d’emblée que le fait d’empêcher le requérant d’accéder à des informations le concernant constitue sans aucun doute une ingérence de l’autorité publique dans sa vie privée au sens de l’article 8 § 1 et que cette ingérence était prévue par la loi. Partant de là, il lui faut rechercher si l’ingérence dénoncée se justifie sous l’angle de cette disposition de la Convention. La Cour rappelle que les Etats jouissent d’une importante marge d’appréciation quant au choix des moyens à mettre en oeuvre pour protéger la sécurité nationale (voir l’arrêt Leander c. Suède du 23 mars 1987, série A n° 116, §§ 58-59). En l’espèce, la mesure visait d’abord à préserver la sécurité nationale et poursuivait donc un but légitime. La Cour rappelle que la Cour administrative suprême de Varsovie a pu analyser les documents litigieux et s’assurer du bien-fondé de la décision prise. Elle n’aperçoit pas en l’occurrence de raisons de s’écarter de son jugement. Dès lors, la Cour considère que l’ingérence de l’autorité publique dans le droit au respect de la vie privée du requérant était justifiée. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 § 3 de la Convention.   4. Le requérant se plaint ensuite de ce que les décisions de refus de communiquer certaines pièces de son dossier dans le cadre de la procédure tendant à se voir octroyer le statut de réfugié, entravent son droit à recevoir librement des informations. Il cite l’article 10 de la Convention, qui se lit comme suit   : «   1.     Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations. 2.     L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire.   » Le Gouvernement rappelle les mêmes arguments que ceux exposés quant à l’article 8 de la Convention. Le requérant soutient que le refus de lui communiquer certaines pièces du dossier était injustifié et illégal. Il estime que le fait de ne pas avoir disposé du contenu de ces informations au cours de la procédure l’a privé du droit de se défendre. La Cour, pour les mêmes motifs que ceux retenus quant au grief relatif à l’article 8 de la Convention, estime que l’ingérence de l’autorité publique dans le droit de recevoir librement des informations était justifiée par le soucis de protéger la sécurité nationale et nécessaire dans une société démocratique. Il s’ensuit que ce grief est également manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 § 3 de la Convention.   5. Le requérant estime enfin qu’au vu de la compétence restreinte de la Cour administrative suprême, il n’a pas pu bénéficier d’un recours efficace au sens de l’article 13 de la Convention, ainsi libellé   : «   Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles.   » Le Gouvernement estime que le recours devant la Cour administrative suprême constitue un recours efficace au sens de la disposition invoquée. Le requérant combat les thèses du Gouvernement. La Cour rappelle d’abord que le droit à un recours efficace au sens de la Convention ne saurait être interprété comme donnant droit à ce qu’une demande soit accueillie dans le sens dans lequel l’entend l’intéressé. Elle note ensuite que, selon une jurisprudence établie, la Cour administrative suprême est considérée comme un tribunal au sens de la Convention (voir l’arrêt Potocka et autres c. Pologne du 13 octobre 2001). Enfin, elle constate que la Cour administrative suprême qui, le 28 février 1998, a connu du recours formulé par le requérant contre les décisions refusant l’accès aux documents, s’est en fait penchée sur le fond de l’affaire. Parallèlement à une argumentation juridique détaillée, les juges, après avoir consulté les documents en question, ont conclu au bien-fondé de la décision administrative. Dès lors, la Cour estime que le recours dans les circonstances particulières de l’espèce remplissait les exigences de l’article 13 de la Convention. Il s’ensuit que sur ce point la requête est manifestement mal fondée, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité, Déclare la requête irrecevable.   Vincent B ERGER   Georg R ESS   Greffier   Président