CEDH · CASELAW;DECISIONS;ADMISSIBILITY;FRA;FRE — 26 janvier 1999

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Bratza, président ,   M.   J.-P. Costa,   M me   F. Tulkens,   M.   W. Fuhrmann,   M.   K. Jungwiert,   M.   K. Traja,   M.   L. Loucaides, juges ,   M.   P. Kūris,   M me   H. Greve, juges suppléants ,     et de   M me   S. Dollé, greffière de section   ;     Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales   ;     Vu la requête introduite le 26 décembre 1965 par Jean-Pierre SERRE [Note3] contre la France et enregistrée le 5 janvier 1996 sous le n°   de dossier 29718/96   ;     Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour   ;     Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 10 avril 1998 et les observations en réponse présentées par le requérant le 8 juin 1998   ;       Après en avoir délibéré   ;     Rend la décision suivante   :   EN FAIT     Le requérant, ressortissant français né en 1945, est docteur vétérinaire et réside à Franchesse (Allier).     Devant la Cour, il est représenté par la société civile professionnelle Lesourd, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation.     Les faits, tels qu'ils ont été présentés par les parties, peuvent se résumer comme suit.   A.   Circonstances particulières de l'affaire     Le requérant fit l'objet de plusieurs plaintes déposées par le président du conseil régional de l'Ordre des vétérinaires (ci-après l'Ordre). Il lui était reproché d'avoir rédigé en 1985 un faux certificat et d'avoir essayé de l'utiliser, faits ayant donné lieu à sa condamnation, par le tribunal correctionnel de Moulins le 20 juillet 1988 à une peine de quatre mois d'emprisonnement avec sursis et à une amende ; d'avoir acquis en 1988 des substances médicamenteuses ne correspondant pas à des soins donnés à des animaux dont il aurait eu la charge ; d'avoir vendu à la même époque des produits à plusieurs éleveurs situés dans des régions très diverses, faits pour lesquels la cour d'appel de Riom l'a condamné en 1989 à quinze mois d'emprisonnement avec sursis et à une amende ; d'avoir vendu le 24 juin 1992 des médicaments sur le marché aux gros bovins de Sancoins.     La chambre régionale de discipline de l'Ordre siégea à huis clos le 11 février 1993. Par décision du même jour, elle estima que ces faits constituaient des infractions à plusieurs articles du Code de la santé publique (L. 610, L. 614, L. 617-6, R. 5146-51 et R. 5146-52), ainsi qu'à la loi du 16 juillet 1984 et au décret du 27 décembre 1987 régissant les vétérinaires. La chambre régionale condamna en conséquence le requérant à une suspension temporaire d'exercice de huit ans, dont trois ans fermes.     Le requérant fit appel devant la Chambre supérieure de discipline de l'Ordre. S'agissant de la procédure, il soutenait, en invoquant la Convention, que la citation était nulle faute d'avoir décrit et qualifié les fait reprochés et que le procès n'était pas équitable, dans la mesure où il avait déposé plainte contre le praticien qui avait ensuite occupé le siège du ministère public à l'audience de la chambre régionale de discipline.     L'audience eut lieu à huis clos le 28 septembre 1994. Par décision du même jour, la Chambre supérieure de discipline rejeta les arguments du requérant sur la procédure dans les termes suivants :   “(...) attendu   que la lettre recommandée (...) convoquant (le requérant) devant la chambre régionale de discipline précise les articles du Code de déontologie qui auraient été méconnus, et prévient ce praticien qu'il pourra consulter, lui ‑ même ou son défenseur, le dossier de l'affaire au siège du conseil régional ;     Attendu d'ailleurs que (le requérant) devait avoir une connaissance approfondie des faits qui lui étaient reprochés puisqu'il avait déjà été entendu par le rapporteur et surtout parce que ces faits qui l'amènent devant la juridiction disciplinaire ont déjà fait l'objet de poursuites devant les juridictions répressives de droit commun ; que l'appelant ne peut donc sérieusement invoquer en la circonstance une violation des droits de la défense ;     Attendu que (le requérant) prétend en second lieu que le procès n'aurait pas été équitable, au motif qu'il avait déposé plainte contre le Docteur-Vétérinaire qui avait ensuite occupé le siège du ministère public à l'audience du 11   février   1993 ;     Mais attendu que ce fait est insuffisant pour en déduire que le procès n'a pas été équitable ; que ce moyen n'est donc pas mieux fondé que le précédent (...)”     Sur le fond, la Chambre supérieure de discipline estima que les premiers juges avaient retenu à tort contre le requérant le fait d'établissement d'un faux certificat, qui était amnistié et que la preuve de la vente de médicaments le 24 juin 1992 sur le marché aux gros bovins n'était pas rapportée. La Chambre supérieure de discipline infirma la décision de première instance sur ces points. En revanche, elle approuva la chambre régionale d'avoir reconnu que le requérant avait acquis en 1988 diverses substances médicamenteuses ne correspondant pas à des soins à des animaux dont il aurait eu la charge et les avait revendues, ces faits révélant l'existence d'un trafic organisé. Toutefois, elle réduisit la sanction prononcée à cinq ans de suspension d'exercice, dont deux ans avec sursis.     Le 13 décembre 1994, le requérant forma un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, assorti d'une demande de sursis à exécution de la sanction. Il soutenait notamment que les prescriptions de l'article 6 de la Convention n'avaient pas été respectées, dans la mesure où la chambre régionale de discipline, juge de première instance, s'était auparavant constituée partie civile contre lui dans la procédure pénale ayant donné lieu à l'arrêt de condamnation de la cour d'appel de Riom. Dès lors, sa cause n'avait pas été entendue par un tribunal indépendant et impartial au sens de l'article 6 précité. Il mentionnait également le fait qu'un litige personnel l'avait opposé au praticien faisant office de ministère public devant cette instance.     Dans ses observations complémentaires du 24 mai 1995, le requérant faisait en   outre valoir que sa cause n'avait pas été entendue publiquement, au sens de l'article   6   §   1 de la Convention.     Le 30 juin 1995, la commission d'admission des pourvois en cassation du Conseil d'Etat décida de ne pas admettre son pourvoi, au motif qu'aucun des moyens soulevés “ne présent(ait) de caractère sérieux”. B.   Eléments de droit interne   a)   Textes   Règlement intérieur des conseils supérieur et régionaux de l'Ordre     Article 31     “Le conseil régional de l'Ordre, complété par un conseiller à la cour d'appel en activité ou honoraire, et sous sa présidence, constitue la chambre régionale de discipline (...) Le conseiller à la cour d'appel, président, a voix délibérative (...)”     Article 32   “A la requête de la personne poursuivie, du plaignant ou du président du Conseil supérieur de l'Ordre, la Chambre supérieure de discipline peut, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, dessaisir un président de conseil régional ou une chambre régionale de discipline et renvoyer la connaissance de l'affaire à un autre président de conseil régional ou à une autre chambre régionale de discipline (...)”     Article 33     “La chambre régionale de discipline exerce la compétence disciplinaire de première instance, dans le ressort territorial de la région, pour tout ce qui concerne l'honneur, la moralité et la discipline de la profession. Elle réprime tous les manquements au Code de déontologie des vétérinaires sur qui elle a juridiction (...)   L'action disciplinaire est exercée par le président du conseil régional de l'Ordre dont dépend le vétérinaire qui en fait l'objet. Il est saisi par plainte émanant du ministre de l'Agriculture, du préfet, du président du Conseil supérieur de l'Ordre, du président d'un conseil régional, du président d'un syndicat de vétérinaires, du directeur des services vétérinaires départementaux, du procureur de la République, d'un vétérinaire inscrit au tableau de l'Ordre ou encore de tout intéressé. Il peut également agir d'office (...)”     Article 34     “Dans tous les cas le président du conseil régional désigne un rapporteur qu'il choisit au sein du conseil et informe la personne visée des faits qui lui sont reprochés.   Le rapporteur a pour mission de recueillir tous les éléments nécessaires, de consigner par écrit la déposition de la personne visée et des témoins et de prendre les mesures d'instruction qui lui paraissent utiles, à condition de respecter les droits de la défense (..)   Lorsqu'il a terminé son instruction, le rapporteur transmet le dossier, avec son rapport écrit, au président du conseil régional.   Si ce dernier décide de classer l'affaire, il le notifie au plaignant (...)   Si, au contraire, le président du conseil régional décide de poursuivre, il fixe, d'accord avec le président de la chambre régionale de discipline, la date et le siège de l'audience.”     Article 35     “La convocation à l'audience est adressée (...) à la personne faisant l'objet de poursuites, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, quinze jours francs au moins avant l'audience.   La convocation adressée à la personne poursuivie énonce les faits qui lui sont reprochés (...) Elle l'invite à faire connaître au plus tôt au président du conseil régional de l'Ordre si elle choisit un défenseur et, dans ce cas, le nom et l'adresse de celui-ci (...)   La convocation indique à la personne poursuivie le délai pendant lequel elle-même ou son défenseur pourra prendre connaissance du dossier (...) Ce délai ne pourra être inférieur à dix jours (...)”     Article 37     “La personne faisant l'objet des poursuites est tenue soit de comparaître en personne, soit de se faire représenter par un défenseur (...), soit de produire une défense écrite (...)   Après l'interrogatoire d'identité de la personne poursuivie, le rapporteur donne lecture de son rapport. Le président de la chambre de discipline recueille les explications de l'intéressé. Les témoins sont ensuite entendus (...) Le président du conseil régional prend ensuite ses réquisitions.   Le défenseur est entendu et la personne poursuivie a la parole la dernière.   (...)   L'audience n'est pas publique et la délibération reste secrète. Celle-ci a lieu hors la présence de l'intéressé, de son défenseur et du plaignant. Assurant la fonction de ministère public, le président du conseil régional de l'Ordre ne participe pas à la délibération et se retire en même temps que la personne poursuivie et son défenseur.”     Article 39 § 1     “Les membres de la chambre de discipline peuvent être récusés selon la procédure prévue par les articles 341 à 355 du Nouveau Code de procédure civile.”     Article 41     “La chambre de discipline peut appliquer les peines disciplinaires suivantes   :     1° l'avertissement ;   2° la réprimande (...) ;   3° la suspension temporaire du droit d'exercer la profession, pour une durée maximum de dix ans, dans un périmètre qui ne pourra excéder le ressort de la chambre régionale qui a prononcé la suspension (...) ;   4° la suspension provisoire du droit d'exercer la profession pour une durée maximum de dix ans, sur tout le territoire de la France (...) ;   5° la radiation du tableau général de l'Ordre (...)”     Article 44     “Appel des décisions de la chambre régionale de discipline peut être porté devant la Chambre supérieure de discipline dans les conditions fixées aux articles 46 et 47 (...) L'appel a un effet suspensif.”     Article 45     “La Chambre supérieure de discipline est composée des membres du Conseil supérieur de l'Ordre et d'un conseiller à la Cour de cassation en activité ou honoraire, exerçant la présidence (...).   Le conseiller à la Cour de cassation, président, a voix délibérative. Le président du Conseil supérieur de l'Ordre prend les réquisitions, il ne prend pas part à la délibération (...)”     Article 48     “Les règles de procédures exposées aux articles 35, 36, 37, 38, 39 et 40 s'appliquent devant la Chambre supérieure de discipline (...)”     Article 49     “La Chambre supérieure de discipline peut prononcer les peines prévues à l'article   41.”     Article 50 § 3     “Les décisions de la Chambre supérieure de discipline peuvent être déférées au Conseil d'Etat dans les conditions de droit commun.”   Article 11 de la loi du 31 décembre 1987     “Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat fait l'objet d'une procédure préalable d'admission. L'admission est refusée par décision juridictionnelle si le pourvoi est irrecevable ou n'est fondé sur aucun moyen sérieux (...)”   Article 28-1 du décret du 30 juillet 1963 (tel que modifié par le décret du 2 septembre 1988)     “La commission d'admission des pourvois en cassation comprend un président, un président suppléant et des assesseurs choisis parmi les conseillers d'Etat en service ordinaire, des maîtres des requêtes et des auditeurs lui sont affectés en qualité de rapporteurs.” b)   Jurisprudence     Selon une jurisprudence constante au moment des faits, le Conseil d'Etat considérait que l'article 6 de la Convention était inapplicable aux juridictions disciplinaires (cf.   notamment arrêt du 29 octobre 1990 citée in Cour eur. D.H., Diennet c. France, arrêt du 26 septembre 1995, série A n° 325-A, p. 9, § 13).     Le Conseil d'Etat rejetait tout moyen de cassation fondé sur l'article 6 § 1 de la Convention et notamment sur le caractère non public des débats devant les instances ordinales (cf. notamment arrêts Debout du 27 octobre 1978, Recueil Lebon, p. 395 ; Subrini du 11 juillet 1984, Recueil Lebon, p. 259). Il a rappelé, dans un arrêt du 11   janvier 1993 (arrêt Bezelgues), que “les juridictions disciplinaires ne statuent pas en matière pénale et ne tranchent pas de contestations sur des droits et obligations en matière civile ; dès lors, les dispositions précitées de l'article 6 de la Convention européenne ne leur sont pas applicables.” Cette jurisprudence était suivie par les instances disciplinaires des ordres professionnels.     Par un arrêt du 29 juillet 1994 (Département de l'Indre, Recueil Lebon, p. 363), le Conseil d'Etat a estimé que la décision de la commission centrale d'aide sociale statuant sur une demande de récupération d'une aide sociale "a(vait) le caractère d'une décision juridictionnelle qui tranche une contestation relative à des droits et obligations de caractère civil, au sens des stipulations (...) de l'article 6 § 1 de la Convention (...)". Dès lors, l'audience devant la commission devait être publique.     Enfin, le 14 février 1996, saisi d'un recours en annulation dirigé contre le décret du 27   novembre 1991 ayant organisé la profession d'avocat, le Conseil d'Etat a rendu un arrêt d'assemblée (Maubleu) dans lequel il a examiné, au regard de l'article 6 § 1 de la Convention, un moyen tenant à la méconnaissance du principe de publicité des débats.   GRIEF     Le requérant se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue publiquement, comme le veut l'article 6 § 1 de la Convention.   PROCÉDURE   La requête a été introduite le 26 décembre 1996 et enregistrée le 5 janvier 1996.   Le 14 janvier 1998, la Commission a décidé de porter le grief du requérant concernant l’absence de publicité des débats à la connaissance du gouvernement défendeur, en l'invitant à présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé. Elle a déclaré la requête irrecevable pour le surplus.   Le Gouvernement a présenté ses observations le 10 avril 1998 et le requérant y a répondu le 8 juin1998       A compter du 1er novembre 1998, date d'entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention, et en vertu de l'article 5 § 2 de celui-ci, la requête est examinée par la Cour conformément aux dispositions dudit Protocole.   EN DROIT     Le requérant se plaint de ce que sa cause n'a pas été entendue publiquement, comme le veut l'article 6 § 1 de la Convention, dont les dispositions pertinentes sont ainsi rédigées :   “Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) publiquement (...) par un tribunal (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.”     Le Gouvernement admet que l’article 6 § 1 précité est applicable en l’espèce, mais considère que le grief du requérant est irrecevable pour non épuisement des voies de recours internes, au sens de l’article 35 § 1 de la Convention.     En premier lieu, le Gouvernement souligne que le requérant n’a invoqué ce grief ni devant la chambre régionale, ni devant la chambre supérieure de discipline de l’Ordre des vétérinaires. Certes, le Gouvernement reconnaît qu’à l’époque des faits, le caractère non public des audiences devant les formations disciplinaires de l’Ordre était une règle qui ne connaissait pas d’exceptions. Toutefois, la jurisprudence administrative était en train d’évoluer sur cette question, évolution parachevée par l’arrêt Maubleu du 14 février 1996 et, cette question étant largement discutée au moment des faits, le requérant aurait dû soulever ce moyen devant la chambre supérieure de discipline, d’autant qu’il soulevait d’autres moyens fondés sur l’article   6   § 1 de la Convention.     Le Gouvernement rappelle en outre que, devant le Conseil d’Etat statuant en tant que juge de cassation, les moyens doivent être invoqués, à peine d’irrecevabilité, avant l’expiration du délai de pourvoi (à savoir deux mois), et souligne que le moyen tenant à la non-publicité des débats a été soulevé tardivement devant le Conseil d’Etat. En effet, le requérant ne l’a pas fait valoir dans sa requête initiale, ni dans son mémoire ampliatif, mais dans des observations complémentaires du 24 mai 1995. Dès lors, selon le Gouvernement, la nouveauté radicale du moyen impliquait qu’il ne puisse être reçu par le Conseil d’Etat et son invocation extrêmement tardive montre que le requérant n’y attachait guère d’importance.     Le requérant rappelle la jurisprudence des organes de la Convention, selon laquelle la règle d’épuisement des voies de recours internes ne se pose pas si le recours est manifestement voué à l’échec compte tenu d’une jurisprudence constante des juridictions supérieures au moment des faits. Il souligne que l’arrêt Département de l’Indre cité par le Gouvernement ne concernait nullement les sanctions disciplinaires en matière professionnelle et que, par un arrêté ultérieur (arrêt Helle du 26 mai 1995, tables du Lebon, p. 792), le Conseil d’Etat a réitéré sa jurisprudence sur l’inapplicabilité de l’article 6 de la Convention aux juridictions disciplinaires. Aux dates où ont statué la chambre régionale et la Chambre supérieure de discipline, le grief se serait heurté à cette jurisprudence et on ne peut en tout état de cause reprocher au requérant de ne pas avoir anticipé le revirement opéré par le Conseil d’Etat dans son arrêt Maubleu du 14 février 1996.     S’agissant de l’argument du Gouvernement selon lequel le moyen tiré de la non ‑ publicité des débats aurait été invoqué tardivement, le requérant répond que, dans sa requête introductive d’instance, il se fondait sur l’article 6 de la Convention et qu’il lui était loisible, à tout moment de la procédure, de compléter son argumentation par des moyens appartenant à la même cause juridique. Il ne s’agissait pas davantage d’un moyen nouveau, de ce fait irrecevable, puisqu’il était lié à la forme même de la décision attaquée.     La Cour rappelle que, dans l’affaire Gautrin et autres c. France (arrêt du 20   mai   1998, à paraître dans le Recueil 1998), qui concernait l’absence de publicité des débats devant les instances disciplinaires de l’Ordre des médecins, elle a rejeté l’exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement, au motif qu’à l’époque des faits la réglementation excluait expressément la publicité des audiences et que le Conseil d’Etat jugeait constamment l’article 6 § 1 de la Convention inapplicable aux procédures se déroulant devant les instances ordinales. La Cour en a conclu (§ 38) qu’un pourvoi en cassation fondé sur le grief en cause n’aurait pas constitué un recours “adéquat et effectif” à épuiser.     La Cour ne voit pas de raison de ne pas appliquer cette jurisprudence en l’espèce. Elle relève qu’aux termes des articles 37 et 48 du Règlement intérieur du conseil supérieur et des conseils généraux de l’Ordre des vétérinaires, l’audience devant les chambres régionales et la chambre supérieure de discipline n’est pas publique. Elle observe en outre qu’au moment où les décisions ont été rendues dans la présente affaire (11 février 1993   et 28   septembre 1994), le Conseil d’Etat, selon une jurisprudence constante, considérait que l’article 6 § 1 de la Convention ne s’appliquait pas aux juridictions disciplinaires des ordres professionnels. Au surplus, la Cour constate que le requérant s’est expressément fondé sur l’article 6 § 1 de la Convention et que la commission d’admission des pourvois en cassation a décidé de ne pas admettre son pourvoi pour défaut de “moyens sérieux”.     En conséquence, l’exception du Gouvernement ne saurait être retenue.     Après avoir procédé à un examen préliminaire des faits et des arguments des parties, la Cour considère que ce grief   pose   des questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de la procédure et nécessitent un examen au fond de l'affaire.   Dès lors, il ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. En outre, il ne se heurte à aucun autre motif d'irrecevabilité.   Par ces motifs, la Cour, [à la majorité, / à l'unanimité,]   DECLARE LE RESTANT DE LA REQUETE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.       S. Dollé   N. Bratza Greffière   Président       [Note4] [Note1]   Ne mettre que les initiales si non public   ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs. [Note2]   Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue. [Note3]   En minuscules. [Note4]   On met aussi “Président(e)” si la présidence n’est pas exercée par le président de section (vice-président de section ou juge ayant préséance).