TA77 · 7ème chambre — 29 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 4 mai 2022, 18 avril 2023 et 20 février 2024, M. A C représenté par Me Le Normand, doit être regardé comme demandant au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 26 avril 2022 par laquelle l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre a refusé de faire droit à sa demande d'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune d'Ablon-sur-Seine ; 
 2°) d'enjoindre à l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et à la commune d'Ablon-sur-Seine d'abroger le plan local d'urbanisme d'Ablon-sur-Seine dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et de la commune d'Ablon-sur-Seine une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'identification d'une partie de la parcelle cadastrée AE n° 58 en espace paysager protégé est incompatible avec la localisation de cette parcelle en zone UA du plan local d'urbanisme ;  
 - l'identification d'une telle protection sur sa parcelle n'est pas cohérente avec l'objectif du projet d'aménagement et de développement durable qui vise à la densification du centre urbain ;  
 - le classement d'une partie de la parcelle cadastrée AE n° 58 en espace paysager protégé, en tant qu'il rend inconstructible le terrain non bâti, méconnaît l'article R. 151-30 du code de l'urbanisme ; 
 - les espaces paysagers protégés ne pouvaient légalement être inscrits à l'article UA 2 du règlement du plan local d'urbanisme ; cette mention méconnaît l'article R. 151-30 du code de l'urbanisme ; ils auraient dû être inscrits à l'article UA 1 du même règlement du plan local d'urbanisme relatif aux occupations et utilisations du sol interdites dès lors qu'ils conduisent à une inconstructibilité totale ; 
 - le classement d'une partie de la parcelle cadastrée AE n° 58 en espace paysager à protéger n'est pas justifié ;  
 - ce classement n'est pas proportionné à l'objectif poursuivi : l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre aurait dû adopter une mesure moins contraignante dès lors qu'une inconstructibilité limitée aurait suffi à permettre la conservation des qualités urbaines et paysagères qui font le charme de la commune et des quartiers tout en conservant son droit de propriété ; 
 - le classement d'une partie de la parcelle cadastrée AE n° 58 en espace paysager protégé porte atteinte au principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques dès lors que les parcelles voisines ont été entièrement urbanisées.  
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 octobre 2022 et 25 juillet 2023, l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre, représenté par Me Lherminier, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée à la commune d'Ablon-sur-Seine qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Par une ordonnance du 12 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 1er juillet 2024 à midi. 
 Des pièces complémentaires, présentées par l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre en réponse à une demande de pièces, ont été enregistrées le 8 janvier 2025 et ont été communiquées, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Des pièces complémentaires, présentées par la commune d'Ablon-sur-Seine en réponse à une demande de pièces, ont été enregistrées le 9 janvier 2025 et ont été communiquées, en application des dispositions de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Prissette, 
 - les conclusions de M. Grand, rapporteur public, 
 - les observations de Me Le Normand, représentant M. C, 
 - et les observations de Me Dunk, substituant Me Lherminier, représentant l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La commune d'Ablon-sur-Seine a approuvé son plan local d'urbanisme et la modification simplifiée n° 1 de ce plan par des délibérations des 19 décembre 2013 et 25 septembre 2014. Par une délibération du 21 décembre 2019, le conseil territorial de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre, désormais compétent, a approuvé la modification simplifiée n° 2 du plan local d'urbanisme communal. Par un courrier du 5 janvier 2022, réceptionné le 10 janvier suivant, M. C, propriétaire de la parcelle cadastrée section AE n° 58 située Quai de la Baronnie à Ablon-sur-Seine, a sollicité l'abrogation de ce plan. Une décision implicite de rejet est née le 10 mars suivant du silence gardé par l'autorité administrative sur cette demande, avant que ne s'y substitue la décision du 26 avril 2022 par laquelle l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre a explicitement rejeté la demande d'abrogation formée par le requérant. M. C doit être regardé comme demandant l'annulation de cette dernière décision.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur du 13 janvier 2011 au 27 mars 2014 : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire, délimitent les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger et définissent, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions. A ce titre, le règlement peut : () / 7° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection ; / () ". Aux termes de cet article, dans sa version en vigueur du 27 mars 2014 au 15 octobre 2014 : " () / III.- Le règlement peut, en matière de caractéristiques architecturale, urbaine et écologique : () / 2° Identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation ; / (). ". En outre l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, en vigueur depuis le 10 août 2016 dispose que : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". Enfin, selon l'article L.151-23 du même code : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. / Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". 
 3. Les articles L. 151-19 et L. 151-23 du code de l'urbanisme, issus de l'ancien article L. 123-1-5 de ce code, permettent l'un et l'autre au règlement d'un plan local d'urbanisme (PLU) d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. 
 4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier qu'un espace paysager à protéger a été identifié sur une grande partie de la parcelle appartenant à M. C lors de l'approbation par la commune d'Ablon-sur-Seine de son plan local d'urbanisme par la délibération du 19 décembre 2013, sur le fondement des dispositions de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme alors applicables. Cette protection, qui n'a pas été modifiée à l'occasion de l'approbation des versions ultérieures du plan local d'urbanisme, est désormais fondée, depuis la délibération du 21 décembre 2019 approuvant la modification n° 2 de ce plan, sur les dispositions de l'article L. 151-19 du même code.  
 5. M. C soutient d'une part que l'institution d'un espace paysager protégé sur sa parcelle n'est pas justifiée, et d'autre part que l'étendue de la protection litigieuse est disproportionnée au regard du but en vue duquel elle a été instituée.  
 6. Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme définit les espaces paysagers protégés comme recouvrant " des espaces privés ou publics, jardinés et/ou plantés ", qui " participent à la qualité du paysage urbain sur l'ensemble de la commune ". Ce rapport précise qu'ils prennent la forme de parcs, de jardins, de bandes enherbées, ou encore de masses arborées et que ces espaces sont localisés en front de rue, en limite séparative et en cœurs d'îlots. Enfin, il indique que " ces espaces constituent une interruption de la continuité bâtie et rythment le paysage urbain ", qu'ils " participent à l'identité d'Ablon-sur-Seine " et qu'ils " se concentrent principalement aux abords des grandes résidences d'habitat collectif, mais également dans les grandes propriétés en rive de la Seine ".  Si la parcelle de M. C se situe en zone urbaine, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'elle comprend une propriété de type " maison bourgeoise " entourée d'un jardin arboré, comprenant de nombreux arbres de haute tige, et qu'elle est située en front de Seine. Or, eu égard à sa typologie et à sa localisation, l'identification sur ce terrain d'un espace paysager à protéger est un parti pris cohérent avec l'orientation 2.1 du projet d'aménagement et de développement durable visant à la préservation des qualités urbaines et paysagères qui font le charme de la commune et des quartiers, et notamment avec ses objectifs tendant à la protection du front de Seine, décrit comme " une des composantes majeures du patrimoine historique et culturel d'Ablon ". Enfin, si le requérant invoque un " guide pratique " élaboré par la commune, qui donnerait une définition de l'espace paysager à protéger, un tel document est dépourvu de toute valeur normative et, en se bornant à soutenir que les terrains immédiatement voisins à sa parcelle ont fait l'objet d'une urbanisation massive sans contester la valeur paysagère intrinsèque de son terrain, M. C ne démontre pas que celui-ci ne répondrait pas aux critères fixés par le plan local d'urbanisme pour l'identification des espaces paysagers à protéger. Dans ces conditions, eu égard à ses caractéristiques, la commune d'Ablon-sur-Seine et l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre ont pu, identifier puis maintenir un espace paysager à protéger sur le terrain litigieux en application des dispositions du code de l'urbanisme citées au point 2.  
 7. M. C soutient toutefois que des restrictions moindres à son droit de construire, telles que l'institution d'un espace paysager protégé limité à la seule partie de sa parcelle située en front de Seine, auraient pu permettre d'atteindre l'objectif recherché par les auteurs du plan local d'urbanisme. Si toute occupation ou utilisation de sa parcelle n'est pas exclue, la protection instituée restreint considérablement les possibilités de construction sur celle-ci, puisqu'en vertu de l'article UA 2 du règlement du plan local d'urbanisme, y sont seulement autorisés les cheminements piétons et/ou cycles de nature perméables et/ou végétalisée, les aires de jeux et de sports de nature perméables et/ou végétalisées, ainsi que les parcs de stationnement paysagers. Or, il ressort des éléments précités figurant au plan local d'urbanisme et des écritures de l'établissement public territorial en défense que la protection litigieuse est seulement motivée par le souhait de préserver les perspectives paysagères depuis les bords de la Seine, ce qui n'est pas suffisant pour justifier la constructibilité limitée des espaces libres situés derrière la construction existante, en fond de parcelle, qui ne sont pas en front de Seine. À cet égard, si l'établissement public territorial défendeur fait valoir que devaient également être protégées ces parties libres situées en fond de parcelle, dès lors qu'elles forment un îlot central de qualité présentant un intérêt particulier pour la trame verte et bleue, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette protection, au demeurant maintenue en dernier lieu par la délibération du 21 décembre 2019 sur le seul fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme pour des motifs d'ordre culturel, historique et architectural aurait été instituée par la commune d'Ablon-sur-Seine pour des raisons d'ordre écologique sur le fondement de l'article L.151-23 du même code. Partant, alors que l'étendue de la protection litigieuse aurait pu être circonscrite à la seule partie de la parcelle du requérant située en front de Seine, que les prescriptions de l'article UA 2 attachées à cette protection limitent considérablement la constructibilité de la parcelle, ainsi qu'il vient d'être rappelé, et qu'il n'apparaît pas que des restrictions moindres au droit de construire que celles imposées par la protection attaquée n'auraient pas permis d'atteindre l'objectif poursuivi par les auteurs du plan local d'urbanisme, le moyen tiré du caractère disproportionné du classement en espace paysager à protéger sur le seul fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme de la quasi-totalité de la parcelle appartenant à M. C doit donc être accueilli.  
 8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est, en l'état du dossier, de nature à fonder l'annulation de la décision contestée. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède que M. C est fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle le président de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine-Bièvre a rejeté sa demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme d'Ablon-sur-Seine en tant qu'il délimite un espace paysager à protéger sur la quasi-totalité de la parcelle AE n° 58 sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte : 
 10. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. 
 11. Le présent jugement implique seulement que le président de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre inscrive à l'ordre du jour du conseil territorial la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 19 décembre 2013 et modifié en dernier lieu par la délibération du 21 décembre 2019, en tant qu'il délimite un espace paysager à protéger sur la quasi-totalité de la parcelle AE n° 58. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au président de l'établissement public territorial d'y procéder dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a, en revanche, pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.  
 13. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Ablon-sur-Seine et de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre une somme de 900 euros chacun à verser à M. C au titre des mêmes dispositions.  
 D E C I D E: 
 Article 1er : La décision par laquelle le président de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine-Bièvre a rejeté la demande de M. C tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme d'Ablon-sur-Seine est annulée en tant qu'elle concerne la délimitation d'un espace paysager à protéger sur la parcelle AE n° 58. 
 Article 2 :  Il est enjoint au président de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine-Bièvre d'inscrire à l'ordre du jour du conseil de territoire dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération du 19 décembre 2013 et modifié en dernier lieu par la délibération du 21 décembre 2019, en tant qu'il concerne la délimitation d'un espace paysager à protéger sur la parcelle AE n° 58.  
 Article 3 : L'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et la commune d'Ablon-sur-Seine verseront à M. C une somme de 900 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, à l'établissement public territorial Grand-Orly Seine Bièvre et à la commune de d'Ablon-sur-Seine. 
 Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Gougot, présidente, 
 M. Duhamel, premier conseiller, 
 Mme Prissette, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 L.PRISSETTE 
 La présidente, 
 I. GOUGOTLa greffière, 
  M. B  
 La République mande et ordonne au préfet du Val-de-Marne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,