TA13 · 4ème Chambre — 27 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 31 juillet 2020, 14 décembre 2022 et 13 février 2023, Mme A B, représentée par Me Tomasi, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 13 février 2020 par laquelle le conseil municipal de Monêtier-les-Bains a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Monêtier-les-Bains une somme de 5 000 euros à verser à chacun des requérants en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ;  
 - la notification de la délibération prescrivant la révision du PLU et fixant les modalités de la concertation aux personnes publiques associées n'est pas établie ;  
 - l'avis des personnes publique associée n'a pas été annexé au dossier d'enquête publique ;  
 - les mesures de publicité de l'enquête publique sont insuffisantes ;  
 - le rapport du commissaire enquêteur est insuffisant dès lors qu'il n'a pas analysé les observations qu'ils avaient soulevé lors de l'enquête publique ;  
 - le rapport de l'enquête publique n'a pas été mis à disposition en méconnaissance de l'article R. 123-21 du code de l'environnement ;  
 - la classement de la parcelle O456 en zone A méconnait les dispositions des articles L. 122-5, L. 122-5-1 et L. 122-6 du code de l'urbanisme et est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;  
 - la zone 1AUb méconnait les dispositions des articles L. 122-5, L. 122-5-1 et L. 122-6 du code de l'urbanisme et n'est pas cohérent avec l'orientation n°4 et 5 du plan d'aménagement et de développement durable (PADD).    
 Par des mémoires en défense enregistrés les 17 octobre 2022, 27 janvier 2023 et 2 mars 2023, la commune de Monêtier-les-Bains conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante la somme de 6 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 mars 2023, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Fayard, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lo-Casto Porte, représentant de la commune de Monêtier-les-Bains. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 13 février 2020, le conseil municipal de Monêtier-les-Bains a approuvé son plan local d'urbanisme (PLU) communal. Par la présente requête, Mme B, propriétaire d'un terrain situé sur la commune, en demande l'annulation.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ". En outre, aux termes de l'article L. 132-11 du même code : " Les personnes publiques associées : 1° Reçoivent notification de la délibération prescrivant l'élaboration du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; 2° Peuvent, tout au long de cette élaboration, demander à être consultées sur le projet de schéma de cohérence territoriale ou de plan local d'urbanisme ; 3° Emettent un avis, qui est joint au dossier d'enquête publique, sur le projet de schéma ou de plan arrêté ". 
 3. D'une part, il ressort de la délibération du 13 juillet 2016 prescrivant la révision du PLU et précisant les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation, qu'elle prévoyait expressément sa notification à l'Etat, à la région, au département,  à la communauté de communes du Briançonnais, aux autorités compétentes en matière d'organisation des transports urbains, aux établissements publics de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat, aux représentants de la chambre de commerce et d'industrie, de la chambre des métiers, de la chambre de l'agriculture, des organismes de gestion des parcs naturels, à l'institut national des appellations d'origines et à l'EPCI chargé de l'élaboration des SCOT. Au demeurant, il ressort également du rapport du commissaire enquêteur du 29 octobre 2019 que onze avis de personnes publiques associées ont été recueillis. D'autre part, si la requérante soutient que les avis des personnes publiques associées n'auraient pas été annexés au dossier d'enquête publique, il ressort cependant de l'arrêté du 25 juin 2019 prescrivant l'enquête publique du PLU de la commune que le dossier comporte, notamment, ces avis. En l'absence d'éléments circonstanciés avancés par la requérante au soutien de son moyen tiré du vice de procédure, ses allégations ne sauraient remettre en cause ces mentions factuelles précises, qui font foi jusqu'à preuve du contraire. 
 4. En deuxième lieu, en application de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme précité, le maire soumet le projet de PLU arrêté à enquête publique conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement. Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (). " 
 5. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la commune a procédé à l'affichage, constaté par le chef de la police municipale le 4 juillet 2019, sur l'ensemble des panneaux communaux des hameaux, l'avis d'enquête publique sur la révision générale du PLU, que cet avis a été publié sur deux journaux d'annonce locale ainsi que sur le site internet de la commune dédié à la révision du PLU. Si la requérante soutient que certains hameaux n'auraient pas fait l'objet d'un affichage, elle n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations alors même que le rapport du commissaire enquêteur atteste que les formalités en usage dans le cadre de la publicité et de l'information relative à l'enquête publique ont bien été respectées. En tout état de cause, à supposer cette insuffisance établie, la seule absence d'affichage dans certains hameaux n'a pas été de nature à porter atteinte à la bonne information des personnes intéressées ou à exercer une influence sur le sens de la décision dès lors que l'affichage a été réalisé au bourg, sur les journaux locaux et sur le site internet. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance des mesures de publicités doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / () ". En outre, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". 
 8. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur ou à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.  
 9. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire-enquêteur a énuméré et résumé dans son rapport les 107 observations recueillies au cours de l'enquête publique. Il ressort également de ce rapport de 65 pages que le commissaire-enquêteur a indiqué les raisons de son avis favorable assorti de réserve au projet de révision du PLU. Par suite, alors même que le commissaire enquêteur n'est pas tenu d'analyser individuellement chaque observation, le rapport de la commission d'enquête n'a pas méconnu les exigences des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement et le moyen doit être écarté. 
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " () / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. ". 
 11. La requérante soutient qu'elle ne disposerait plus du rapport du commissaire-enquêteur sur le site internet de la commune au 22 juillet 2020. Toutefois, il ressort de ce site que le rapport est accessible dans la rubrique " service de l'urbanisme ". En tout état de cause, la circonstance que, postérieurement à l'approbation du PLU mais avant l'expiration du délai d'un an prévu par l'article R. 123-21 du code de l'environnement, le rapport n'ait plus été disponible sur le site internet de la commune n'a pu avoir pour effet de priver les administrés d'une garantie, ni même avoir une incidence sur le sens de la délibération approuvant le PLU. Dans ces conditions, le moyen ne peut être accueilli.  
 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de PLU ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. 
 13. En l'espèce, à l'issue de l'enquête, la commune de Monêtier-les-Bains a décidé de supprimer deux zones à urbaniser d'une superficie totale de presque un hectare et de modifier deux OAP. Compte tenu de la contenance limitée des secteurs en question et de leur reclassement en zone agricole Ap inconstructible, l'atteinte à l'économie générale du plan qui prévoit dans son PADD de limiter la consommation d'espaces agricoles, n'est pas démontrée. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté. 
 14. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes, ainsi que de la construction d'annexes, de taille limitée, à ces constructions, et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Il résulte de cet article que l'urbanisation en zone de montagne, sans être autorisée en zone d'urbanisation diffuse, peut être réalisée non seulement en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants, mais également en continuité avec les "groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants" et qu'est ainsi possible l'édification de constructions nouvelles en continuité d'un groupe de constructions traditionnelles ou d'un groupe d'habitations qui, ne s'inscrivant pas dans les traditions locales, ne pourrait être regardé comme un hameau. L'existence d'un tel groupe suppose plusieurs constructions qui, eu égard notamment à leurs caractéristiques, à leur implantation les unes par rapport aux autres et à l'existence de voies et de réseaux, peuvent être perçues comme appartenant à un même ensemble. 
 15. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières à la montagne. Dans le cas où le territoire concerné est couvert par un schéma de cohérence territorial (SCoT), cette compatibilité s'apprécie en tenant compte des dispositions de ce document relatives à l'application des dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, sans pouvoir en exclure certaines au motif qu'elles seraient insuffisamment précises, sous la seule réserve de leur propre compatibilité avec ces dernières. 
 16. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Monêtier-les-Bains est soumise au SCOT du Briançonnais approuvé le 3 juillet 2018, mais que celui-ci ne comporte aucune disposition sur les modalités de l'extension de l'urbanisation. Les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme précitées sont donc directement applicable au litige. La requérante expose qu'une partie de la zone 1Aub sur laquelle les constructions à usage d'habitation sont autorisées ne serait pas réalisée en continuité du hameau de Serre-Barbin, méconnaissant ainsi ces dispositions. S'il peut effectivement être admis que cette zone, située à plus de 115 mètres du centre du hameau, ne se situe pas en continuité avec celui-ci, il ressort cependant des pièces du dossier que les habitations contiguës à la zone 1Aub, elles-mêmes en continuité de ce hameau, constituent un groupe d'habitation au sens des dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme dès lors qu'il existe une quarantaine de constructions, espacées de 15 à 25 mètres en moyenne et implantées le long des rues du Freyssinet et du Cor. Ainsi, la zone 1Aub, entourée à l'ouest, à l'est et au sud par ce groupe d'habitation sans coupure naturelle ou artificielle, doit être regardée comme étant en continuité de l'urbanisation existante et compatible avec l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme précité quand bien même sa partie nord s'ouvre sur un large espace boisé et naturel. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec les dispositions précitées doit être écarté.  
 17. D'autre part, l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, qui exige une urbanisation en continuité avec des secteurs déjà construits, n'interdit pas de réserver à des activités agricoles des zones situées à la périphérie de parties du territoire communal déjà urbanisées. En tout état de cause, cet article est inopérant à l'encontre du classement d'une parcelle en zone agricole, qui a pour effet non pas d'autoriser un droit de construire mais, à l'inverse, de limiter ce droit. Par suite, le moyen tiré de ce que le PLU serait incompatible avec cette disposition dès lors que sa parcelle classée en zone Ap est située en continuité avec l'urbanisation existante doit être écarté.  
 18. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. 
 19. La requérante soutient, d'une part, que la création de la zone 1AUb serait incohérente avec l'orientation n°3 du PADD prescrivant de " maitriser l'étalement urbain et maintenir les coupures d'urbanisation existantes ". Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 16, cette zone se situe en continuité avec l'urbanisation existante et ne peut ainsi pas être regardée comme incohérente avec cette orientation. Elle soutient, d'autre part, que les jardins du hameau de Serre-Barbin ne seraient pas protégés par le PLU dès lors qu'ils sont classés en zone Uc méconnaissant ainsi l'orientation n°5 du PADD relative à la protection des jardins. Toutefois, il ressort du plan de zonage du PLU que ces jardins font l'objet d'une prescription spéciale " protection paysagère des jardins " qui a précisément pour effet d'interdire les constructions sur ces espaces protégés. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 20. En septième lieu, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec l'orientation n°3 de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) du territoire n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et le moyen ne saurait dès lors être accueilli. 
 21. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 22. En l'espèce, Mme B est propriétaire d'un terrain nu cadastré O456 au lieu-dit " champ Gallice " classée en zone Ap par le PLU communal, zone étant définie par le règlement comme une " zone où aucune construction n'est autorisée, y compris agricole, compte tenu de ses caractéristiques agronomiques et paysagères sauf les constructions de services publics ou d'intérêt collectifs sous conditions ". Si la requérante expose que sa parcelle se situe en continuité d'une zone urbanisée, il ressort des pièces du dossier que celle-ci est non-construite et qu'elle s'ouvre au nord, à l'est et à l'ouest sur un vaste espace boisé et naturel. Par suite, à supposer même que la parcelle ne dispose pas d'un potentiel agricole ou biologique, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant la parcelle en litige en zone Ap, les auteurs du PLU auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 23. En dernier lieu, si Mme B fait valoir que la parcelle en cause aurait dû être classée en zone Uc, il n'appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères énoncés au point 20. Par suite, le moyen est inopérant. 
 24. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B doivent être écartés.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme B une somme de 1 000 euros à verser à la commune du Monêtier-les-Bains sur le fondement des mêmes dispositions. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B est rejetée. 
 Article 2 : Mme B versera la somme de 1 000 euros à la commune du Monêtier-les-Bains au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B et à la commune du Monêtier-les-Bains. 
 Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Salvage, président, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fayard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 A. FAYARD 
 Le président, 
 Signé 
 F. SALVAGE  
 La greffière 
 Signé 
 S. BOUCHUT 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 La greffière,