TA13 · 1ère Chambre — 13 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés les 24 juillet 2020, 2 février et 22 mars 2024, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, M. B D, représenté par Me Journault, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision n° 431 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseille a refusé de revaloriser son régime indemnitaire pour les années postérieures à 2013 ; 
 2°) de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 10 000 euros en indemnisation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence causés par la résistance abusive de la commune à respecter ses obligations ; 
 3°) d'annuler la décision n° 432 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire préalable en réparation de son préjudice financier causé par la violation des dispositions applicables en matière de régime indemnitaire ; 
 4°) de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 32 683,64 euros en indemnisation de son préjudice financier pour la période du 1er  janvier 2013 au 29 février 2020 ; 
 5°) d'enjoindre à la commune de Marseille de le rétablir dans ses droits indemnitaires pour l'avenir en fixant, à compter du 1er  mars 2020, l'indemnité spécifique de service (ISS) qui lui est servie par application du taux du montant du régime indemnitaire accordé au grade d'ingénieur au 6ème échelon (coefficient 28), soit à ce jour une somme de 10 133,20 euros par an ; 
 6°) d'enjoindre à la commune de Marseille de procéder à la reconstitution de ses droits sociaux et à la retraite depuis 2013 ; 
 7°) d'assortir ces injonctions d'une astreinte de 200 euros par jour de retard ;  
 8°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - les décisions du 10 juin 2020 sont entachées d'incompétence de leur auteur ; 
 - elles sont entachées d'erreur de droit dès lors que la commune a fixé à 10 % du montant moyen le montant minimum de l'ISS et que les conditions d'une minoration du montant de l'indemnité due n'ont pas été respectées en l'absence de décision individuelle de minoration ; 
 - la commune de Marseille a commis une faute en n'exécutant pas de manière conforme l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 2 octobre 2018 ; 
 - il a subi des préjudices moral et financier qui doivent être réparés. 
 Par deux mémoires en défense enregistrés les 29 décembre 2023 et 26 février 2024, la commune de Marseille, représentée par Me Phelip, conclut au rejet de la requête, à titre subsidiaire à une réduction du montant pouvant être alloué à M. D et à ce qu'une somme de 1 800 euros soit mise à sa charge sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable, les décisions attaquées étant purement confirmatives ; 
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. D ne sont pas fondés.   
 Par une ordonnance du 27 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 27 mars 2024.   
 En réponse à la demande formée par le tribunal sur le fondement de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative le 7 mai 2024, le conseil de M. D a produit, le 8 mai 2024, deux pièces pour compléter l'instruction, qui ont été communiquées à la commune de Marseille. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n°2003-799 du 25 août 2003 ; 
 - l'arrêté du 25 août 2003 fixant les modalités d'application du décret n° 2003-799 du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts et chaussées et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Hétier-Noël, rapporteure,  
 - les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Journault, représentant M. D.. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. D, recruté par la commune de Marseille par contrat à durée déterminée en qualité de technicien territorial le 3 août 2001, a bénéficié d'un contrat à durée indéterminée le 26 juillet 2005 pour exercer les fonctions de technicien supérieur. Il est devenu ingénieur territorial contractuel à compter du 1er juin 2013, puis titulaire de son grade en 2014. Il a sollicité le 9 juillet 2013 du maire de la commune de Marseille la modification de son régime indemnitaire en portant le taux de l'indemnité spécifique de service à 70 % du montant maximal de ce régime, demande qui a été implicitement rejetée. Par un arrêt du 2 octobre 2018, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé cette décision de rejet et a enjoint à la commune de Marseille de se prononcer sur le régime indemnitaire de M. D dans un délai de deux mois. Par un arrêté du 3 décembre 2018, le maire de Marseille a fixé le montant de l'indemnité spécifique de service de M. D à 8 613,22 brut annuel au titre de l'année 2013 soit 85% de l'indemnité moyenne annuelle. Par un courrier du 25 novembre 2019, M. D a demandé au maire de Marseille l'application de l'arrêté du 3 décembre 2018 pour la fixation de son régime indemnitaire. Par une décision du 22 janvier 2020, le maire a rejeté la demande au titre de l'année 2019. Par un courrier du 19 février 2020, le requérant a demandé à la commune, d'une part, d'exécuter l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 2 octobre 2018 lui enjoignant de procéder à un nouvel examen de son régime indemnitaire y compris pour les années postérieures à 2013 et, d'autre part, de lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral et de ses troubles dans les conditions d'existence causés par la résistance abusive de la commune à exécuter les décisions de justice et la règlementation applicable. Cette demande a été rejetée par une décision du maire n°431/2020 du 10 juin 2020. Par un autre courrier du 19 février 2020, le requérant a demandé à la commune de Marseille de lui verser la somme de 32 683,64 euros en indemnisation du préjudice subi du fait des manquements commis par celle-ci concernant l'indemnité spécifique de service (ISS) pour la période du 1er janvier 2013 au 1er février 2020 au regard des délibérations prises en la matière par le conseil municipal.  Il a par ailleurs demandé la reconstitution de ses droits sociaux. Cette seconde demande a été elle aussi rejetée par une décision du maire n°432/2020 du 10 juin 2020. M. D demande au tribunal d'annuler ces deux décisions et de condamner la commune à lui verser des indemnités en réparations des préjudices moral et financier qu'il estime avoir subis. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du maire de Marseille du 10 juin 2020 n° 431/2020 en tant qu'elle rejette la demande indemnitaire de M. D, et de la décision du maire de Marseille du 10 juin 2020 n° 432/2020 : 
 2. La décision du maire de Marseille du 10 juin 2020 n° 431/2020, en tant qu'elle rejette la demande indemnitaire de M. D, et la décision du maire n° 432/2020 du même jour ont pour seul effet de lier le contentieux à l'égard des réclamations préalables formée par l'intéressé le 19 février 2020 en vue de la réparation des préjudices dont il fait état. Par ailleurs, en matière de recours de plein contentieux, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les conclusions à fin d'annulation présentées par M. D contre ces décisions doivent être rejetées comme irrecevables.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation du surplus de la décision du maire de Marseille n° 431/2020 du 10 juin 2020 :  
 3. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.  
 4. En l'espèce, les conclusions présentées par le requérant à fin d'annulation de la décision n° 431/2020 du maire du 10 juin 2020 en tant qu'elle rejette son recours gracieux doivent être redirigées contre la décision initiale du maire de Marseille du 22 janvier 2020 rejetant sa demande de révision de son régime indemnitaire . 
 5. En premier lieu, par un arrêté du 8 juin 2017 publié au recueil du 15 juin 2017 des actes administratifs de la ville de Marseille, M. A C, administrateur territorial détaché sur l'emploi fonctionnel de directeur général adjoint des ressources humaines, a reçu délégation du maire à l'effet de signer notamment les arrêtés relatifs à l'attribution, la modification et la suppression des primes individuelles afférentes au régime indemnitaire et les arrêtés relatifs à l'attribution des primes et indemnités. Il agit ainsi nécessairement au nom du maire dans l'exercice de ses fonctions. Par suite le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision du 22 janvier 2020 doit être écarté comme manquant en fait.  
 6. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 87 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les fonctionnaires régis par la présente loi ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre Ier du statut général ". Aux termes de l'article 88 de cette même loi, dans sa rédaction applicable au litige : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat. Ces régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions et de l'engagement professionnel des agents () ". Aux termes de l'article 2 du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application des dispositions de l'article 88 précité : " L'assemblée délibérante de la collectivité () fixe () la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. () / L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ". 
 7. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse, en vertu du principe de parité qui est énoncé, être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. Il appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination de déterminer, dans les limites prévues par l'assemblée délibérante de la collectivité, le taux individuel d'indemnités applicable aux fonctionnaires de sa collectivité. 
 8. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2003 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement : " Les ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et les fonctionnaires des corps techniques de l'équipement, ingénieurs des travaux publics de l'Etat, techniciens supérieurs du développement durable, dessinateurs, experts techniques des services techniques bénéficient, dans la limite des crédits ouverts à cet effet, d'une indemnité spécifique de service. () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " Sous réserve des dispositions de l'article 3, les taux moyens annuels de cette indemnité sont définis, pour les fonctionnaires des corps de l'équipement mentionnés à l'article 1er du présent décret, par un taux de base affecté d'un coefficient correspondant à leurs grades et emplois et d'un coefficient propre à chaque service. Le taux de base et le coefficient de modulation par service qui lui est affecté sont fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique. ". Aux termes de l'article 7 du décret du 25 août 2003 : " Les montants de l'indemnité spécifique de service susceptibles d'être servis peuvent faire l'objet de modulation pour tenir compte des fonctions exercées et de la qualité des services rendus dans des conditions fixées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'équipement, du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la fonction publique ". L'article 3 de l'arrêté du 25 août 2003 pris pour l'application de ce décret prévoit, pour les ingénieurs chargés d'une direction ou d'un service déconcentré ou d'un service à compétence nationale, l'application de coefficients de modulation compris entre 80 % et 140 % du taux moyen, pour les ingénieurs divisionnaires des travaux publics de l'Etat et les ingénieurs des travaux publics de l'Etat hors classe, l'application de coefficients de modulation compris entre 73,5 % et 122,5 % du taux moyen, pour les ingénieurs des travaux publics de l'Etat, entre 85 % et 115 %, et précise que " toutefois, à titre exceptionnel et par dérogation aux dispositions du présent article, pour tenir compte de la manière de servir, les coefficients de modulation individuelle peuvent être inférieurs aux minima prévus. () ". 
 9. Les délibérations relatives au régime indemnitaire du personnel municipal de la commune de Marseille des 11 février 2013, 1er janvier 2016, 3 avril 2017 et 25 novembre 2019, prévoient que l'ISS est calculée en appliquant au taux de base, fixé à 361,90 euros pour les autres grades que le grade d'ingénieur en chef, un coefficient de modulation de service de 1 et un coefficient de grade. Ce dernier coefficient est de 28 pour les ingénieurs jusqu'au 6ème échelon comme M. D, soit un taux de base annuel de 10 133,20 euros. Les délibérations précisent également qu'une bonification peut être appliquée à ce montant pour les agents qui répondent aux critères prévus à l'article 5 du décret du 25 août 2003, ainsi que pour des agents détachés sur certains emplois fonctionnels. Enfin, elles prévoient que le montant individuel minimal est calculé par l'application de 10 % au montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe et que le montant individuel maximal se calcule par l'application des dispositions prévues par les textes. Ainsi, au vu des délibérations adoptées par la commune de Marseille, et contrairement à ce que soutient le requérant, le montant moyen de l'ISS peut être modifié à la baisse non pas dans la limite de 10 % du taux de base mais dans la limite de 90 % de ce montant, conférant ainsi au maire un pouvoir de modulation qui lui permet d'affecter au minimum un coefficient de 0,1. L'administration n'est alors pas tenue de justifier par des décisions circonstanciées au regard de la manière de servir de l'agent territorial l'application de cette modulation à la baisse. La circonstance que, dans une note de service du 30 janvier 2012 du directeur général des services, le minimum de la prime qu'il était possible d'octroyer procédait d'un calcul différent est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée qui ne concerne au demeurant pas les mêmes périodes. Par suite, et alors qu'il est constant que les délibérations pour la période concernée ont fixé les mêmes modalités de calcul du taux d'ISS, M. D n'est pas fondé à soutenir que la collectivité a commis une erreur de droit en lui accordant une ISS affectée d'un coefficient inférieur à 0,9 pour les années postérieures à 2013.  
 10. En troisième lieu, M. D a obtenu en 2014 une note de 17,95/20, en 2015 un résultat global de 18 points sur 33, en 2016 un résultat global de 21 points sur 33, en 2017 et 2018 un total de 22 points, ce qui indique l'existence d'une marge de progression. Pour les années 2014 à 2016, ses évaluations montrent que ses résultats ne sont pas jugés complètement satisfaisants, avec, à chaque fois, des compétences à améliorer. Il est également indiqué pour l'année 2017 qu'il " doit devenir force de proposition dans l'amélioration et l'organisation des activités du service ".  Si pour l'évaluation au titre de l'année 2019, M. D a obtenu un total de 25 points sur 33 et une bonne appréciation, celle-ci fait référence à son efficacité dans le contexte particulièrement difficile de la période de crise sanitaire, qui a nécessairement trait à une période postérieure à 2019. Enfin, aucun élément n'est versé pour les premiers mois de l'année 2020 précédant ses demandes à l'autorité territoriale. Par ailleurs, la circonstance qu'un agent du même grade percevrait une ISS d'un montant supérieur au sien est sans incidence en l'absence d'élément sur la manière de servir et l'évaluation de cet agent, dont l'identité n'est au demeurant pas indiquée. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'administration ait commis une erreur manifeste d'appréciation sur la manière de servir de M. D en fixant les coefficients de modulation individuelle de l'ISS qui lui a été attribuée pour les années 2014 à 2019.  
 11. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 9 que le requérant n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions du maire de Marseille des 22 janvier 2020 et 10 juin 2020 en tant qu'elles rejettent sa demande de révision du versement de l'indemnité spécifique de service.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune à raison de l'inexécution de l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Marseille du 2 octobre 2018 :  
 12. Si M. D soutient que la commune de Marseille a commis une faute en n'exécutant pas de manière conforme l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille du 2 octobre 2018 n°16MA01590,  la cour administrative d'appel de Marseille, saisie d'une demande d'exécution de cette décision a en tout état de cause, par un arrêt du 5 juillet 2022 n°21MA04294, précisé que l'injonction prononcée par son arrêt ne portait que sur le taux de l'indemnité spécifique de service due à M. D au titre de l'année 2013, et que la commune de Marseille devait être regardée comme en ayant assuré la complète exécution par l'édiction de son arrêté du 3 décembre 2018. Par suite, en l'absence d'inexécution fautive par la commune de la chose jugée par la cour administrative d'appel, les conclusions indemnitaires de M. D présentées à ce titre doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de la commune à raison de la fixation du taux d'indemnité spécifique de service de M. D à compter de 2013 :  
 13. Pour les motifs qui ont été précédemment indiqués aux points 6 à 10, le requérant n'établit pas que la commune de Marseille aurait commis une illégalité fautive en lui attribuant des coefficients d'ISS pour les années 2013 à 2019. M. D n'est, dès lors, pas fondé à demander la condamnation de la commune de Marseille à lui verser une somme en réparation des préjudices moral et financier qu'il estime avoir subi de ce fait pour la période du 1er janvier 2013 au 29 février 2020.  
 14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions présentées par M. D à fin d'annulation des décisions du maire de Marseille du 10 juin 2020 n° 431/2020 et 432/2020 ainsi que ses conclusions à fin de condamnation de la commune de Marseille à lui verser des indemnités en réparations de ses préjudices moral et financier doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :  
 15.  La présente décision, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d'annulation et d'indemnisation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par M. D doivent être également rejetées. 
 . 
 Sur les frais liés au litige ; 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Marseille, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. D demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. D une somme demandée par la commune de Marseille au même titre. 
 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Marseille sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B D et à la commune de Marseille.    
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2024, à laquelle siégeaient :  
 Mme Hameline, présidente,  
 Mme Fabre, première conseillère, 
 Mme Hétier-Noël, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2024.  
 La rapporteure,  
 signé 
 C. Hétier-Noël 
    
    
 La présidente,  
 signé 
 M-L. Hameline 
   La greffière,  
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 No 2005539