CAA13 · 4ème chambre-formation à 3 — 24 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédure contentieuse antérieure : 
 
M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Marseille : 
- d’annuler la décision n° 431 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseille a refusé de revaloriser son régime indemnitaire pour les années postérieures à 2013 ; 
- de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 10 000 euros en indemnisation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence causés selon lui par la résistance abusive de la commune à respecter ses obligations ; 
- d’annuler la décision n° 432 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de la commune de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire préalable en réparation du préjudice financier causé selon lui par la violation des dispositions applicables en matière de régime indemnitaire ; 
- de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 32 683,64 euros en réparation du préjudice financier qu’il estime avoir subi pour la période du 1er janvier 2013 au 29 février 2020 ; 
- d’enjoindre à la commune de Marseille de le rétablir dans ses droits indemnitaires pour l’avenir en fixant, à compter du 1er mars 2020, l’indemnité spécifique de service (ISS) qui lui est servie par application du taux du montant du régime indemnitaire accordé au grade d'ingénieur au 6ème échelon (coefficient 28), soit une somme de 10 133,20 euros par an ; 
- d’enjoindre à la commune de Marseille de procéder à la reconstitution de ses droits sociaux et à la retraite depuis 2013, sous astreinte de 200 euros par jour de retard. 
 
 
 
 
 
Par un jugement n° 2005539 du 13 juin 2024, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.  
 
Procédure devant la cour : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 juillet 2024 et le 23 décembre 2025, M. B..., représenté par Me Journault, demande à la cour : 
 
1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 13 juin 2024 ; 
 
2°) d’annuler la décision n° 431/2020 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de Marseille a refusé de revaloriser son régime indemnitaire pour les années postérieures à 2013, ensemble celle du 22 janvier 2020 ;  
 
3°) de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation du préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence causés selon lui par la résistance abusive de la commune à respecter ses obligations ; 
 
4°) d’annuler la décision n° 432/2020 du 10 juin 2020 par laquelle le maire de Marseille a rejeté sa demande indemnitaire préalable en réparation du préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait de la violation des dispositions applicables en matière de régime indemnitaire ; 
 
5°) de condamner en conséquence la commune de Marseille à lui verser la somme de 32 683,64 euros en indemnisation de son préjudice financier pour la période du 1er janvier 2013 au 29 février 2020, et celle de 20 449,62 euros pour la période du 1er mars 2020 au 1er juillet 2025 ;  
 
6°) d’enjoindre à la commune de Marseille d’une part, de le rétablir dans ses droits indemnitaires pour l’avenir en fixant, à compter du 1er mars 2020, l’indemnité spécifique de service qui lui est servie par application du taux du montant du régime indemnitaire accordé au grade d'ingénieur au 6ème échelon (coefficient 28) soit une somme de 10 133,20 euros à ce jour par an, et d’autre part, de reconstituer ses droits sociaux et à la retraite depuis 2013, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;  
 
7°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que :  
 
- sa demande n’est pas irrecevable dès lors que l’arrêté du 3 décembre 2018 ne porte que sur l’année 2013, et non sur la période 2014-2020 ; 
- en lui refusant la revalorisation de son régime indemnitaire pour la période postérieure à l’année 2013, le maire de Marseille a commis une erreur de droit et une erreur manifeste d’appréciation, constitutives d’illégalités fautives, compte tenu de sa manière de servir jugée satisfaisante ou très satisfaisante à compter de 2020 et de ses progressions d’échelons, qui justifiaient l’attribution du montant moyen sinon d’un montant majoré, et non celle de 10 % de ce montant, et alors qu’il a bénéficié en 2022 d’un avancement au grade d’ingénieur principal ; 
- cette faute lui a causé un manque à gagner, correspondant à la différence entre l’ISS qu’il aurait dû recevoir et celle qu’il a reçue, ainsi qu’un préjudice moral ; 
 
 
- le maire devrait lui accorder, à compter du 1er mars 2020, l’ISS par application du taux du montant du régime indemnitaire accordé au grade d'ingénieur au 6ème échelon (coefficient 28), soit une somme de 10 133,20 euros par an ;  
- en conséquence la commune devra lui verser la somme de 18 874,72 euros pour la période de 2020 à 2024 et la somme de 2 359,34 euros pour la période du 1er janvier 2025 au 1er juillet 2025, date de son admission à la retraite. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 19 février 2025, et un mémoire, enregistré le 5 janvier 2026 et non communiqué en application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative, la commune de Marseille, représentée par Me Phelip, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à ce que les sommes allouées le cas échéant à l’appelant soient ramenées à de plus justes proportions, et en tout état de cause, à ce que soit mise à sa charge la somme de 2 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative  
 
La commune fait valoir que : 
 
- les demandes sont irrecevables dès lors qu’elles tendent en réalité à contester l’arrêté du 3 décembre 2018, ainsi que ceux des 7 novembre 2022, 6 janvier 2023, 12 avril et 28 juin 2024 relatifs à l’ISS pour les années 2022 à 2024, qui sont purement pécuniaires et devenus définitifs ;  
- elle n’a commis aucune illégalité fautive ;  
- subsidiairement, les préjudices allégués ne sont pas justifiés. 
 
Par une ordonnance du 19 décembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 12 janvier 2026, à 12 heures. 
 
Par une lettre du 28 janvier 2026, la cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu’elle était susceptible de fonder son arrêt sur le moyen, relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires de M. B... relatives à la période allant du 1er mars 2020 au 1er juillet 2025, dès lors que celui-ci n’ayant présenté au tribunal administratif de Marseille des conclusions indemnitaires relatives au paiement d’une somme de 32 683,64 euros qu’au titre de la période allant du 1er janvier 2013 au 29 février 2020, ses conclusions indemnitaires tendant, pour la première fois en appel, à la condamnation de la commune de Marseille à lui verser la somme supplémentaire de 20 449,62 euros pour la période postérieure du 1er mars 2020 au 1er juillet 2025, sont nouvelles et, par suite, irrecevables. 
 
M. B... a produit le 28 janvier 2026 des observations en réponse à cette information, qui ont été communiquées.  
 
La commune de Marseille a produit le 30 janvier 2026 un mémoire qui n’a été communiqué qu’en tant qu’il comporte des observations à l’information du 28 janvier 2026.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu :  
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ; 
- le décret n° 91‑875 du 6 septembre 1991 ; 
- le décret n° 2003‑799 du 25 août 2003 ; 
- le décret n° 2016-201 du 26 février 2016 ;  
- l’arrêté ministériel du 31 mars 2011 relatif à l'indemnité spécifique de service allouée aux ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts et aux fonctionnaires des corps techniques de l'équipement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Revert, rapporteur, 
- les conclusions de Mme Balaresque, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Lugagne Delpon, substituant Me Journault, représentant M. B..., et de Me Phelip, représentant la commune de Marseille. 
 
Une note en délibéré, présentée par Me Phelip, pour la commune de Marseille, a été enregistrée le 4 février 2026. 
 
Une note en délibéré, présentée par Me Journault, pour M. B..., a été enregistrée le 5 février 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
 
1. M. B..., ingénieur territorial contractuel à compter du 1er juin 2013, devenu titulaire de son grade en 2014, a sollicité le 9 juillet 2013 la modification de son régime indemnitaire en portant le taux de l’indemnité spécifique de service à 70 % du montant maximal de ce régime. Par jugement du 24 février 2016, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l’annulation du refus tacite de faire droit à cette demande. Mais, par un arrêt du 2 octobre 2018, la cour a annulé ce jugement et cette décision et a enjoint à la commune de Marseille de se prononcer sur le régime indemnitaire de M. B... dans le délai de deux mois à compter de la notification de son arrêt. Par un arrêté du 3 décembre 2018, le maire de Marseille a fixé le montant de l’indemnité spécifique de service versée à M. B... pour l’année 2013 à la somme de 8 613,22 euros brute annuelle. Par un arrêt du 5 juillet 2022 devenu irrévocable, la cour, saisie par ce dernier, a jugé que cet arrêté du 3 décembre 2018 assurait une complète exécution de son arrêt du 2 octobre 2018. Le 22 janvier 2020, le maire de Marseille a refusé d’appliquer à la période allant du 1er janvier 2014 au 1er janvier 2020 les termes de son arrêté du 3 décembre 2018. Par deux lettres du 19 février 2020, M. B... a demandé au maire de Marseille en premier lieu, de lui verser, d’une part, la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices financier et moral qu’il estime avoir subis du fait de la résistance de la commune à exécuter les décisions de justice précitées, et, d’autre part, la somme de 32 683,64 euros en réparation du préjudice causé, selon lui, par l’illégalité des décisions fixant le montant de l’indemnité spécifique de service pour les années 2013 à 2020, et en second lieu, de le rétablir dans ses droits indemnitaires en fixant à compter du 1er mars 2020, l’indemnité spécifique de service au taux applicable à un ingénieur de 6ème échelon, au coefficient 28, représentant la somme de 10 133,20 euros. Le maire de Marseille a rejeté ces deux demandes par décisions du 10 juin 2020. Par un jugement du 13 juin 2024, dont M. B... relève appel, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ces décisions de rejet, à la condamnation de la commune de Marseille à lui verser ces sommes et à ce qu’il soit enjoint au maire de Marseille de le rétablir dans ses droits indemnitaires pour l’avenir et de reconstituer ses droits sociaux et à pension. 
 
 
 
Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires relatives à la période allant du 1er mars 2020 au 1er juillet 2025 : 
 
 
2. M. B... n’ayant présenté au tribunal administratif de Marseille que des conclusions indemnitaires relatives au paiement d’une somme de 32 683,64 euros au titre de la période allant du 1er janvier 2013 au 29 février 2020, ses conclusions indemnitaires tendant, pour la première fois en appel, à la condamnation de la commune de Marseille à lui verser la somme supplémentaire de 20 449,62 euros pour la période postérieure du 1er mars 2020 au 1er juillet 2025, sont nouvelles et, par suite, irrecevables.  
 
 
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :  
 
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :  
 
 
3. Aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ». Aux termes de l’article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l’application de ces dispositions : « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales (…) pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat exerçant des fonctions équivalentes. / Le tableau joint en annexe établit les équivalences avec la fonction publique de l’Etat des différents grades des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale (…) ». Aux termes de l’article 2 du même décret : « L’assemblée délibérante de la collectivité (…) fixe, dans les limites prévues à l’article 1er, la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités (…) ».  
 
 
4. Il résulte des dispositions citées au point précédent qu’il revient à l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale de fixer elle-même la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l’Etat d’un grade et d’un corps équivalant au grade et au cadre d’emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l’Etat. Il lui est notamment loisible de subordonner le bénéfice d’un régime indemnitaire à des conditions plus restrictives que celles qui sont applicables aux fonctionnaires de l’Etat. 
 
 
5. Par ailleurs, l’article 1er du décret du 26 février 2016 portant statut particulier du cadre d’emplois des ingénieurs territoriaux dispose que : « Les ingénieurs territoriaux constituent un cadre d'emplois scientifique et technique de catégorie A (…). Le cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux comprend les trois grades suivants : 1° Ingénieur ; 2° Ingénieur principal ; 3° Ingénieur hors classe ». 
 
 
6. Par une délibération du 15 décembre 2003, le conseil municipal de Marseille a fixé le régime indemnitaire de l’indemnité spécifique de service en déterminant les modalités d’attribution de celle‑ci pour les techniciens et les ingénieurs territoriaux. A ce titre, le conseil municipal a prévu qu’elle serait attribuée individuellement en fonction des missions exercées et de la manière de servir, et a, en outre, précisé que : « Les attributions individuelles dont l’objet d’une modulation entre le montant individuel minimal et maximal. / Le montant individuel minimal se calcule (…) par l’application de 10 % du montant moyen déterminé pour chaque grade ou classe et par application du montant minimum individuel prévu par les textes pour la prime de service et de rendement. Des minorations sont toutefois possibles en fonction des situations individuelles et à l’appui de décisions circonstanciées ». Il résulte ainsi clairement de l’objectif fixé dans cette délibération du 15 décembre 2003 que les attributions individuelles font l’objet d’une modulation en fonction de multiples critères, dont la manière de servir. Les délibérations successives ultérieurement adoptées par le conseil municipal afin de fixer le régime indemnitaire annuel des agents de la commune de Marseille reprennent, s’agissant de l’indemnité spécifique de service, le cadre ainsi défini. Dans ces conditions, et alors même que leurs énoncés sont légèrement différents, l’ensemble de ces délibérations successives doit être interprété comme prévoyant que la limite basse du montant individuel de la prime qui peut être allouée correspond à 10 % d’un montant, dit « montant moyen annuel » déterminé pour chaque grade ou classe et calculé par référence aux dispositions applicables aux fonctionnaires de l’Etat à partir d’un taux de base annuel multiplié par un coefficient par grade du cadre d’emploi et un coefficient géographique, permettant une modulation entre 10 % du « montant moyen annuel » et le montant individuel maximal,  
ce dernier calculé par référence aux textes applicables aux fonctionnaires de l’Etat. Dès lors, pour un ingénieur jusqu’à l’échelon 6, dont le coefficient de grade est fixé à 28, le montant moyen est égal à 10 133,20 euros et le montant individuel minimal s’établit donc à 1 013,32 euros. 
 
 
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu’il a rejeté les conclusions indemnitaires fondées sur la résistance fautive de la commune de Marseille :  
 
 
7. Si M. B... reprend en cause d’appel ses prétentions indemnitaires par lesquelles il demande la condamnation de la commune de Marseille à réparer les préjudices financier et moral que lui aurait causés la résistance opposée par celle-ci dans l’exécution de « décisions de justice et de la réglementation applicable » ainsi que dans le « respect de ses obligations », il n’assortit pas ses conclusions des précisions nécessaires à l’appréciation de leur bien-fondé. 
 
 
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué en tant qu’il a rejeté les conclusions indemnitaires fondées sur l’illégalité fautive des décisions fixant le taux et le montant de l’indemnité spécifique de service pour la période du 1er janvier 2013 au 29 février 2020 et en tant qu’il a rejeté les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction : 
 
 
8. D’une part, la seule circonstance, déduite par l’appelant des arrêtés des 7 novembre 2022, 6 janvier 2023, 12 avril et 28 juin 2024, qu’il perçoit au titre de ces années une indemnité de fonction et sujétion et d’expertise, d’un montant qu’il dit minoré par rapport au montant moyen, n’est pas de nature à démontrer que, pour la période en litige, le maire de Marseille n’aurait pas procédé à une appréciation de sa manière de servir pour fixer le taux et le montant de l’indemnité spécifique de service, qui est distincte de l’indemnité de fonction et sujétion et d’expertise, et aurait ainsi commis une erreur de droit.  
 
9. D’autre part, pour démontrer que sa manière de servir sur la période en cause justifiait l’attribution, non pas du montant minimum de 10 % comme il le soutient, mais du montant moyen de l’indemnité spécifique de service, sinon le montant maximum de celle-ci, M. B... se prévaut de ses notations annuelles successives. Mais, ainsi qu’il a été dit au point 1, il est constant que pour l’année 2013, le maire de Marseille, pour assurer l’exécution de l’arrêt de la cour du 2 octobre 2018, a pris le 3 décembre 2018 un arrêté qui fixe à 85 % de l’indemnité moyenne annuelle pour les ingénieurs jusqu’au 6ème échelon le taux de l’indemnité servie à M. B..., soit la somme brute annuelle de 8 613,22 euros. Si au titre de l’année 2014, au cours de laquelle il est devenu titulaire de son grade, l’intéressé a obtenu la note globale de 17,95 sur 20, comprenant un surcroît de 0,5 point compte tenu de la pédagogie dont il a fait preuve auprès de ses collègues de travail, la fiche de notation laisse apparaître une marge de progression au titre d’une majorité des compétences afférentes aux aptitudes générales et professionnelles de l’agent. Il en va de même de la notation au titre de l’année 2015 qui, malgré une augmentation de la note générale et une appréciation littérale précisant qu’il s’agissait d’une « très bonne année », marquée par « beaucoup d’investissement avec un état d’esprit constructif et positif », indique que restent à améliorer l’adaptation au changement, la capacité d’analyse et de synthèse, la capacité à travailler en équipe et les relations avec les autres services. La notation de l’année 2016 montre que les mêmes points demeurent à améliorer et comporte l’appréciation globale selon laquelle l’agent est « consciencieux et appliqué ». Si, pour les années 2017 et 2018, les notations de M. B... jugent satisfaisante sa manière de servir, en indiquant qu’il est un « élément appliqué et consciencieux dans son travail », elles ajoutent qu’il doit devenir « force de proposition dans l’amélioration et l’organisation des activités du service ». Quant à l’année 2019, la notation de l’intéressé, établie le 6 juillet 2020, qualifie de très satisfaisante sa manière de servir en se fondant sur son implication dans le contexte de crise sanitaire et de cyberattaque qui concerne, néanmoins, des circonstances postérieures à la période en litige. Ainsi, et alors que, ainsi qu’il a été dit au point 6, la manière de servir n’est pas le seul critère de modulation du taux d’attribution de l’indemnité spécifique de service, le maire de Marseille, en n’attribuant pas à M. B... pour la période allant du 1er janvier 2014 au 29 février 2020 le montant moyen de cette indemnité ni son montant maximum, le maire de Marseille n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation constitutive d’une illégalité fautive de nature à engager à son égard la responsabilité de la commune.  
 
 
10. Il suit de là que M. B... n’est pas fondé à rechercher l’engagement de la responsabilité de la commune de Marseille, ni à demander l’annulation des décisions des 10 juin 2020 rejetant ses demandes d’indemnisation préalable et refusant de revaloriser son régime indemnitaire pour la période postérieure à l’année 2013, non plus que celle de la décision du 22 janvier 2020 refusant d’appliquer l’arrêté du 3 décembre 2018 à la période allant du 1er janvier 2014 au 29 février 2020. Ses conclusions indemnitaires et ses conclusions dirigées contre ces décisions, ainsi que par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte ne peuvent qu’être rejetées. 
 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande. Sa requête d’appel doit donc être rejetée, y compris ses conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il doit en aller de même, dans les circonstances de l’espèce, des conclusions de la commune de Marseille tendant à l’application de ces dispositions. 
 
 
D É C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions de la commune de Marseille au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A... B... et à la commune de Marseille. 
 
Délibéré après l’audience du 3 février 2026, à laquelle siégeaient : 
 
- Mme Karine Jorda-Lecroq, présidente, 
- M. Michaël Revert, président assesseur, 
- M. Stephen Martin, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 février 2026.