TA44 · 1ère Chambre — 21 novembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 février 2020 et le 13 août 2020, Mme B A , représenté par Me Diversay, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la Commune de Clisson à lui verser la somme de 115 029,09 euros en réparation des préjudices que lui ont causé les fautes commises par la commune quant à l'aménagement de la parcelle cadastrée section ZH n°136, assortie des intérêts à compter du 29 avril 2016 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Clisson la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le classement de la parcelle cadastrée section ZH n°136 en zone agricole par le plan local d'urbanisme de la commune de Clisson est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - la commune a commis une faute en n'exécutant pas dans un délai raisonnable la décision du tribunal administratif de Nantes en date du 4 novembre 2014 et en édictant des certificats d'urbanisme non opérationnels entachés d'illégalité ; 
 - elle est fondée à être indemnisée des préjudices tenant à la perte de jouissance de son bien, à son préjudice moral, à des frais de procédure, et au surcoût des travaux de construction de son projet.   
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 mai 2020, la commune de Clisson, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l'Etat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Thomas, première conseillère, 
 - les conclusions de M. Marowski, rapporteur public, 
 - les observations de Me Diversay, avocate de la requérante,  
 - les observations de Me Auriau, substituant Me Vic, avocat de la commune de Clisson. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 20 septembre 2012, le conseil municipal de Clisson a approuvé la modification n°4 du plan local d'urbanisme communal qui classe en sous-secteur Atf de la zone agricole A la parcelle cadastrée ZH n°136 dont Mme A est propriétaire. Par un jugement du 4 novembre 2014 devenu définitif, le tribunal administratif de Nantes a annulé cette délibération en tant que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve ne réserve pas le cas de l'habitation implantée sur la parcelle ZH n°136, régulièrement édifiée en vertu d'un permis de construire délivré le 28 décembre 1971, et a pour effet d'interdire toute possibilité de rénovation ou d'extension de cette habitation. Par un arrêté du 11 décembre 2015, la commune de Clisson a délivré à Mme A un permis de construire pour la démolition et la reconstruction d'un espace de vie commun sur la parcelle cadastrée section ZH n°136. Puis par un arrêté du 14 septembre 2018, la commune de Clisson lui a délivré un permis de construire pour la reconstruction du hangar situé sur cette parcelle. Mme A demande au tribunal de condamner la commune de Clisson à lui verser la somme de 115 029,09 euros en réparation des préjudices subis en raison des fautes commises par la commune quant à l'aménagement de cette parcelle. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 En ce qui concerne la responsabilité :  
 2. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Clisson mentionne que " la zone agricole est réservée aux occupations et utilisations du sol nécessaires à l'activité agricole et viticole. Elle permet seulement les constructions à destination d'habitation destinées au logement des personnes dont la présence permanente est nécessaire au fonctionnement de l'exploitation, ainsi que les constructions, travaux et ouvrages d'intérêt collectif à destination d'enseignement agricole ou de recherche scientifique agricole (ainsi que les bâtiments nécessaires à leur fonctionnement) situées sur le site d'exploitation " et qu'en sous-secteur Atf " l'aménagement de terrains familiaux y est autorisé, afin de permettre l'implantation de caravanes et des équipements liés, dans les conditions prévues à l'article L. 123-1-5 alinéa 14 du code de l'urbanisme ". 
 3. Aux termes de l'article A 2, relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières, des dispositions applicables à la zone A du règlement du plan local d'urbanisme de Clisson : " Sont admises, sous conditions et sous réserve des dispositions des articles R. 111-2, R. 111-14-2 du Code de l'Urbanisme, les occupations et utilisations du sol suivantes / () / 2.5 Dans le sous-secteur Atf uniquement : / Sous réserve d'une bonne insertion dans leur environnement, l'aménagement de terrains familiaux permettant l'implantation de caravanes et des équipements liés, dans les conditions suivantes : / - Le terrain permettra l'installation de deux à six caravanes et sera équipé d'un ou plusieurs blocs sanitaires, le cas échéant accompagné d'un espace commun, dimensionnés en fonction de l'importance du projet. / () ".  
 4. En premier lieu, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir. 
 5. Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée. 
 6. Il ressort des pièces du dossier qu'alors même qu'elle ne ferait pas effectivement l'objet d'une exploitation agricole, qu'elle accueille une construction d'habitation et que la présence de cette construction ferait obstacle à un retour à une destination agricole de ce terrain, la parcelle dont la requérante est propriétaire, d'une contenance de 8869 m2 au lieudit Le Beou, route de Tillières, relève d'un secteur du territoire de Clisson à large dominante naturelle et agricole, lequel secteur, effectivement d'usage agricole, présente un potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles, potentiel dont la préservation est justifiée. Il en résulte que la requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement de cette parcelle dans la zone A du plan local d'urbanisme de cette commune est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 7. En deuxième lieu, par le jugement n° 1301061 du 4 novembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 20 septembre 2012 " en tant qu'elle ne réserve pas le cas de l'habitation implantée sur la parcelle ZH 136 et a pour effet d'interdire toute possibilité de rénovation ou d'extension de ladite habitation ". Pour statuer en ce sens, le tribunal s'est prononcé aux motifs " qu'il ressort des pièces du dossier que les auteurs de la modification ont relevé, dans le rapport de présentation que " le caractère construit de cette parcelle excluait toute possibilité de retour à une destination agricole du terrain " ; qu'ils se sont, toutefois, abstenus de prendre en considération l'existence de la maison d'habitation qui y est implantée et qui y avait été régulièrement édifiée en vertu d'un permis de construire délivré le 28 décembre 1971 ; qu'ainsi, la délibération a nécessairement pour effet de prohiber, eu égard aux dispositions du règlement applicables à la zone A, toute possibilité de rénovation ou d'extension de cette habitation, sans que cette inconstructibilité de principe, dissociable des autres dispositions applicables à ce sous-secteur Atf, soit justifiée par des motifs d'intérêt général ou urbanistique ; qu'ainsi, en tant qu'elle ne réserve pas le cas de la construction existante, la délibération attaquée est entachée, sur ce point, d'erreur manifeste d'appréciation ; ". Il ressort des motifs de ce jugement que la requérante n'est pas fondée à s'en prévaloir pour soutenir que le classement en zone agricole de cette parcelle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. En revanche, Mme A est fondée à soutenir que la responsabilité de la commune est engagée en raison de l'illégalité du règlement applicable au sous-secteur Atf, en tant qu'il ne réservait pas de possibilités d'extension ou de rénovation de l'habitation implantée sur la parcelle  cadastrée section ZH n°136. 
 8. En troisième lieu, la requérante ne peut valablement se prévaloir de l'illégalité de la délivrance du certificat d'urbanisme du 30 septembre 2014, délivré à la demande d'un tiers et relatif à l'implantation sur le terrain en cause d'une construction nouvelle, sur laquelle ne se prononce pas le jugement du 4 novembre 2014 et que n'autorisent pas les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme. 
 9. En revanche et en quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation ". Ces dispositions font obligation à l'autorité compétente d'élaborer, dans le respect de l'autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d'urbanisme, de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l'annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l'article L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d'un plan local d'urbanisme ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d'un plan d'occupation des sols qui ne méconnaîtraient pas l'autorité de la chose jugée par ce même jugement d'annulation. 
 10. Il ressort du jugement du 4 novembre 2014 que l'exécution de cette décision juridictionnelle imposait que les auteurs du plan local d'urbanisme définissent des possibilités de rénovation ou d'extension de l'habitation existante sur la parcelle cadastrée section ZH n° 136. Il ne résulte pas de l'instruction que la commune de Clisson aurait élaboré de telles dispositions, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-7 du code de justice administrative.  
 11. En vertu d'un principe général du droit, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité. 
 12. Par un certificat d'urbanisme du 20 mars 2015, le maire de Clisson a déclaré non réalisable l'opération consistant en une rénovation et une extension du bâtiment existant sur la parcelle cadastrée section ZH n°136, au motif que les dispositions des articles A1 et A2 du règlement du plan local d'urbanisme applicables à la zone agricole et au sous-secteur Atf n'autorisent pas une telle opération. Toutefois, par le jugement du 4 novembre 2014, le tribunal administratif de Nantes a considéré ces dispositions illégales en tant qu'elles ne prévoyaient pas de possibilité de rénovation ou d'extension de ce bâtiment. Par suite, le maire de Clisson ne pouvait, sans illégalité, opposer les dispositions de ces articles pour déclarer non réalisable une telle opération sur la parcelle de la requérante.  
 13. Il résulte de ce qui précède que les agissements fautifs de la commune de Clisson, résidant dans l'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il ne réserve pas le cas de l'habitation existante sur la parcelle de Mme A, le défaut d'exécution du jugement du 4 novembre 2014 du tribunal administratif de Nantes et l'illégalité du certificat d'urbanisme négatif du 20 mars 2015, sont de nature à engager la responsabilité de la commune de Clisson à l'égard de la requérante, qui est fondée à obtenir réparation des préjudices directs et certains qui en résultent. 
 En ce qui concerne les préjudices indemnisables :  
 14. En premier lieu, il ne résulte pas de l'instruction que l'un des agissements fautifs de la commune précédemment relevés ni même, en tout état de cause, les instances contentieuses engagées par la requérante seraient la cause directe et certaine de l'engagement des frais d'huissier dont celle-ci fait état. 
 15. En deuxième lieu, si la requérante demande à être indemnisée d'un surcoût du prix de la réalisation de son projet de construction entre 2012 et 2018, un tel préjudice ne présente pas un caractère certain dès lors qu'elle ne justifie pas de la réalité d'un projet suffisamment abouti de rénovation et extension de l'habitation existante sur la parcelle cadastrée section ZH n°136 avant les demandes de permis de construire qu'elle a présentées. De même, le préjudice moral dont se prévaut la requérante n'est pas établi. 
 16. En revanche et en troisième lieu, il résulte de l'instruction que les agissements fautifs de la commune de Clisson précédemment relevés ont fait obstacle à ce que Mme A puisse utilement présenter une demande de permis de construire pour la rénovation et l'extension de la construction existante entre le 20 septembre 2012 et le 2 octobre 2015, date à laquelle elle a déposé une demande de permis de construire à laquelle il a été fait droit par un arrêté du 11 décembre suivant. Il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l'évaluant à la somme totale de 3 500 euros, tous intérêts compris à la date du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de Mme A, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur le fondement de ces dispositions. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Clisson le versement à la requérante d'une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La commune de Clisson est condamnée à verser à Mme A la somme de 3 500 euros tous intérêts compris à la date du présent jugement. 
 Article 2 : La commune de Clisson versera à Mme A la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Clisson au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Clisson. 
 Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Durup de Baleine, président, 
 Mme Thomas, première conseillère,  
 M. Brémond, premier conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2023. 
 La rapporteure, 
 S. THOMAS 
 Le président, 
   A. DURUP DE BALEINELa greffière, 
 J. DIONIS  
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne 
 ou à tous huissiers de justice à ce requis 
 en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 Le greffier, 
 N°2002124