TA64 · 1ère Chambre — 28 août 2023

Vu la procédure suivante : 
 I. Par une requête enregistrée le 26 octobre 2020, sous le n° 2002094, et deux mémoires, enregistrés les 29 décembre 2022 et 16 mars 2023, la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées, représentée par Me Ayache, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) de condamner le syndicat mixte Pyrénia à lui verser une somme de 2 130 803 euros, assortie des intérêts à taux légal à compter du 14 octobre 2020, en réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19 subi dans le cadre de l'exécution de la concession pour l'exploitation de l'aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ;  
 2°) de mettre à la charge du syndicat mixte Pyrénia une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ; les stipulations de la convention prévoyant la mise en œuvre d'une procédure de conciliation préalablement à la saisine du tribunal administratif ne sont applicables qu'aux contestations relatives à l'application du contrat ; or, sa demande d'indemnisation est fondée sur la théorie de l'imprévision, laquelle procède d'un fondement extracontractuel ; en tout état de cause, elle a tenté de mettre en œuvre une procédure de conciliation préalablement à l'introduction de sa requête ;  
 - elle est fondée à demander la réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19, laquelle caractérise une situation d'imprévision ;  
 * elle constitue un évènement imprévisible et extérieur aux parties, qui a conduit à l'adoption de mesures de confinement généralisées dans la plupart des pays et à une forte diminution du trafic aérien en France et en Europe ;  
 * elle a entraîné un bouleversement de l'économie de la concession ; la crise sanitaire a conduit à la fermeture de l'aéroport du 21 mars au 2 juillet 2020, entraînant l'arrêt des vols commerciaux sur cette période ; la reprise du trafic à compter du 1er juillet 2020 est demeurée très partielle ; la fréquentation de l'aéroport a subi une baisse de 83,6 % sur la période du 1er janvier au 30 septembre 2020 ; elle justifie d'un déficit d'exploitation de près de 2,8 millions sur l'année 2020 ; les pertes supportées sur l'année 2020 sont supérieures aux bénéfices réalisés sur dix ans ;  
 - l'existence d'un bouleversement dans l'économie du contrat doit s'apprécier durant la seule période d'imprévision, et non sur toute la durée de la convention ;  
 - l'indemnité d'imprévision ne vise pas seulement à compenser la hausse des charges d'exploitation, mais également la baisse des recettes d'exploitation ; en exigeant la preuve de charges d'exploitation nouvelles, Pyrénia ajoute une condition non prévue par la loi à la mise en œuvre de la théorie de l'imprévision ;  
 - les pièces produites permettent de justifier de la réalité et de l'étendue du préjudice subi ;  
 - elle est en droit de solliciter l'octroi d'une indemnité de 2 130 803 euros, correspondant à 95 % du déficit d'exploitation subi sur la période du 1er mars au 30 novembre 2020. 
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 18 mai 2022, 13 février 2023 et 5 avril 2023, le syndicat mixte Pyrénia, représenté par Me Laffargue et Me Roor, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, de rejeter la requête de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées comme irrecevable ;  
 2°) à titre subsidiaire, de rejeter sa requête au fond ;  
 3°) à titre encore plus subsidiaire, d'ordonner une expertise avant dire droit en vue de fixer précisément les dates de début et de fin de la période d'imprévision à considérer et déterminer la part des charges extracontractuelles réellement supportées par la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées et exclusivement imputables à l'épidémie de Covid-19 ; 
 4°) en tout état de cause, à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il fait valoir que : 
 - la requête de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées est irrecevable dès lors qu'elle n'a pas été précédée de la mise en œuvre de la procédure de conciliation préalable prévue par la convention ;  
 - à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la société EDEIS ne sont pas fondés ;  
 - les conditions relatives à l'application de la théorie de l'imprévision ne sont pas réunies en l'espèce, dès lors que la société requérante ne démontre pas l'existence d'un bouleversement de l'économie du contrat ;  
 * la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ne démontre pas que la période d'imprévision s'étendrait, ainsi qu'elle le soutient, du 1er mars au 30 novembre 2020, l'aéroport n'ayant été fermé que du 21 mars au 2 juillet 2020 ; 
 * seule la part du déficit d'exploitation directement et strictement liée à l'évènement d'imprévision doit être prise en considération pour apprécier le bouleversement de l'économie du contrat ; or, la société requérante n'établit pas que le bouleversement de l'économie de la convention serait strictement imputable à l'épidémie de Covid-19 ; les erreurs commises par le concessionnaire dans sa gestion technique et financière ne peuvent être prises en compte pour apprécier l'existence d'un bouleversement dans l'économie du contrat ; 
 * les éléments financiers présentés par la société ne tiennent pas compte ou ne font pas apparaître les différentes mesures de soutien dont elle aurait pu bénéficier, comme les exonérations de cotisations sociales ; elle ne justifie pas du montant des aides publiques dont elle a pu bénéficier pendant la crise sanitaire ; 
 * les charges d'exploitation ont été surévaluées au regard de la fermeture de l'aéroport ; par exemple, les charges d'entretien et de maintenance ont été maintenues à un niveau élevé nonobstant la baisse de fréquentation ; elle ne justifie pas avoir mis en œuvre les mesures d'économie imposées par les circonstances ; elle a également maintenu le même niveau de rémunération de sa société mère ;  
 * le bouleversement de l'économie du contrat doit s'apprécier sur l'ensemble de la durée de celui-ci, en tenant compte des résultats de la société sur toute la durée d'exécution de la convention ; au regard du résultat net cumulé de la concession depuis 2009, la société ne démontre pas l'existence de ce bouleversement ; le résultat net cumulé est supérieur de 22 % à celui espéré par le concessionnaire au travers de son compte d'exploitation prévisionnel ;  
 - à titre subsidiaire, une expertise doit être ordonnée pour déterminer la part des charges extracontractuelles exclusivement imputables à la crise sanitaire. 
 II. Par une requête enregistrée le 17 décembre 2020, sous le n° 2002535, et un mémoire, enregistré le 7 décembre 2021, la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées, représentée par Me Ayache, demande au juge des référés :  
 1°) de condamner le syndicat mixte Pyrénia, sur le fondement des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser à titre de provision une somme de 1 570 066 euros, assortie des intérêts à taux légal à compter du 14 octobre 2020, à valoir sur l'indemnisation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19 subi dans le cadre de l'exécution de la concession pour l'exploitation de l'aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ;  
 2°) de mettre à la charge du syndicat mixte Pyrénia une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - la créance détenue par elle sur le syndicat mixte Pyrénia n'est pas sérieusement contestable ;  
 - l'épidémie de Covid-19 caractérise une situation d'imprévision ;  
 * elle constitue un évènement imprévisible et extérieur aux parties, qui a conduit à l'adoption de mesures de confinement généralisées dans la plupart des pays et à une forte diminution du trafic aérien en France et en Europe ;  
 * elle a entraîné un bouleversement de l'économie de la concession ; la crise sanitaire a conduit à la fermeture de l'aéroport du 21 mars au 2 juillet 2020, entraînant l'arrêt des vols commerciaux sur cette période, et la reprise du trafic aérien à compter du 1er juillet 2020 est demeurée très partielle ; la fréquentation de l'aéroport a subi une baisse de plus de 80 % sur la période du 2 juillet au 30 septembre 2020 ; les pertes supportées par la société au cours de l'année 2020 sont supérieures aux bénéfices réalisés sur dix ans ;  
 - elle est en droit d'obtenir, sur le fondement de la théorie de l'imprévision, le versement d'une indemnité 2 130 803 euros, correspondant à 95 % de son déficit d'exploitation pour la période allant du 1er mars au 30 novembre 2020 ; le montant de la provision demandée correspond à 70 % de cette somme. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 mars 2021 et 18 mai 2022, le syndicat mixte Pyrénia, représenté par Me Hamri et Me Laffargue, conclut à titre principal au rejet de la requête pour irrecevabilité, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et en tout état de cause à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées.  
 Il fait valoir que :  
 - la requête de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées est irrecevable dès lors qu'elle n'a pas été précédée de la procédure de conciliation préalable prévue par les stipulations contractuelles ;  
 - l'indemnité d'imprévision sollicitée par la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées est sérieusement contestable dans son principe ;  
 * la société requérante ne démontre pas l'existence d'un bouleversement dans l'économie de la convention ;  
 * la société requérante n'apporte aucun élément tendant à démontrer que la période d'imprévision s'étendrait du 1er mars au 30 novembre 2020 ;  
 * il lui appartient de démontrer quelles auraient été les limites extrêmes des prévisions des parties en termes de fréquentation de l'aéroport lors de la conclusion de la convention, ce qu'elle ne fait pas en l'espèce ;  
 - la somme demandée par la société requérante n'est pas justifiée ; la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ne détaille pas la charge extracontractuelle qu'elle aurait réellement et directement supportée en raison de la survenance de l'épidémie de Covid-19 ;  
 * elle n'apporte aucun élément permettant d'attester du montant des recettes et aides réellement perçues au cours de l'année 2020 ; 
 * elle ne justifie pas que les charges et recettes retenues dans le calcul de son déficit d'exploitation seraient exclusivement imputables à l'épidémie de Covid-19 ;  
 - à supposer que la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées puisse bénéficier d'une indemnité d'imprévision, une part de la charge extracontractuelle subie doit demeurer à sa charge. 
 Vu les autres pièces des dossiers.  
 Vu : 
 - le code de la commande publique ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Neumaier, 
 - les conclusions de M. Clen, rapporteur public, 
 - les observations Me Ayache, représentant la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées, 
 - et les observations de Me Roor, représentant le syndicat mixte Pyrénia. 
 Deux notes en délibéré, présentées pour la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées pour la requête n° 2002094, ont été enregistrées les 15 et 23 juin 2023. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. L'aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées est, depuis le 1er janvier 2007, la propriété du syndicat mixte Pyrénia, établissement public de coopération locale associant la région Occitanie, le département des Hautes-Pyrénées, et l'agglomération du Grand Tarbes. L'exploitation de la plateforme aéroportuaire et la gestion du domaine qui lui est attaché ont été confiées par le syndicat mixte Pyrénia à la société en nom collectif (SNC) Lavalin dans le cadre d'une convention de délégation de service public conclue pour une durée de douze années, du 1er janvier 2008 au 31 décembre 2020, devenue, en cours d'exécution de cette dernière convention, la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées. Par une demande du 14 octobre 2020, la société EDEIS Aéroport-Tarbes-Lourdes Pyrénées a sollicité du syndicat mixte Pyrénia le versement d'une somme de 1 581 803 euros en réparation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19, lequel a implicitement rejeté sa demande. Par sa requête n° 2002094, la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, le versement d'une somme de 2 130 803 euros en réparation de ce préjudice. Par sa requête n° 2002535, la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées demande au juge des référés de condamner le syndicat mixte Pyrénia, sur le fondement des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative, à lui verser à titre de provision une somme de 1 581 803 euros, assortie des intérêts à taux légal à compter du 14 octobre 2020, à valoir sur l'indemnisation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19 subi dans le cadre de l'exécution de la concession pour l'exploitation de l'aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées. 
 2. Les requêtes n° 2002094 et n ° 2002535 ont été introduites par la même requérante et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions indemnitaires de la requête n° 2002094 :  
 3. Aux termes de l'article 79 de la convention de délégation de service public conclue entre la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées : " Les parties conviennent () de se rencontrer dans les cas suivants : () si les conditions économiques du contrat venaient à varier de façon significative, notamment en cas d'évolution de la législation et /ou de la réglementation applicable aux activités objet du contrat, dans la mesure où celle-ci entraînerait la nécessité ou l'opportunité de procéder à de nouveaux investissements et à une modification significative des conditions d'exploitation / En cas d'empêchement du délégataire d'exécution de l'une de ses obligations substantielles aux termes du contrat pendant plus de 3 mois, en raison d'un bouleversement de l'équilibre économique de la délégation (). Le délégataire devra toutefois au préalable être en mesure de justifier avoir respecté les règles et procédures applicables et accompli toutes démarches et diligences nécessaires pour prévenir cet empêchement ou trouver une solution alternative à des conditions techniques et financières équivalentes. Dans l'hypothèse où, à l'issue d'une rencontre entre les parties, l'une d'entre elles procède à une demande de révision du contrat, celle-ci s'opèrera dans les conditions ci-après. Si, dans les trois mois à compter de la demande de révision à la requête de l'une ou l'autre des parties, un accord entre elles n'est pas intervenu, le syndicat et le délégataire conviennent de solliciter l'avis d'une commission composée de trois membres dont l'un sera désigné par le syndicat, l'autre par le délégataire, et le troisième par les deux premiers. Les membres de la commission auront les compétences techniques et économiques nécessaire et se prononceront dans un délai maximum d'un mois à compter de la désignation du troisième membre, sur la réalité technique, opérationnelle et/ou financière des causes de la révision avancées. Faute pour les parties de s'entendre dans un délai de quinze jours sur la désignation d'un troisième membre, cette désignation sera faite par le président du tribunal administratif compétent, saisi à la demande de la partie la plus diligente (). Les parties conviennent de tirer () toutes les conséquences qui s'imposent au vu dudit avis (). En cas de désaccord des parties pour s'en remettre à l'avis de la commission sur le principe et/ou le contenu de l'avenant éventuellement envisagé, le tribunal administratif compétent pourra être saisi () ". Aux termes de l'article 85 de cette convention : " Toute contestation entre le syndicat et le délégataire résultant de l'application du présent contrat ou des documents qui y sont annexés fera l'objet d'une tentative de conciliation amiable par l'intermédiaire du comité de suivi tel que prévu à l'article 83, ou de la commission prévue à l'article 79. / En cas d'échec de la conciliation, chacune des deux parties pourra porter le différend devant le tribunal administratif compétent ".  
 4. Les stipulations précitées prévoient la mise en œuvre d'une procédure de conciliation amiable entre les parties avant la saisine du juge administratif. Ainsi, l'existence même de ce recours prévu au contrat fait obstacle à ce qu'une des parties saisisse directement le juge administratif.  
 5. La société requérante fait valoir qu'elle a tenté de mettre en œuvre cette procédure de conciliation préalable. Toutefois, si plusieurs courriers ont effectivement été échangés avec le syndicat mixte Pyrénia, dont certains faisaient état des difficultés rencontrées dans l'exécution de la convention et de la mise en œuvre éventuelle des stipulations précitées de son article 79, il ne résulte pas de l'instruction que la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ait entrepris de désigner un membre de la commission prévue par ces stipulations. En outre, la société requérante produit plusieurs courriers dans lesquels le syndicat mixte Pyrénia lui demande de préciser les éléments permettant d'établir le préjudice d'exploitation allégué, ainsi que les charges extracontractuelles réellement supportées par le concessionnaire, et indique par ailleurs être favorable à la recherche d'une solution amiable avec la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées. Enfin, si la société requérante fait valoir que les stipulations de l'article 85 sont inapplicables en l'espèce, il résulte clairement desdites stipulations, lesquelles renvoient à l'article 79 de la convention de délégation de service public susmentionnée, que la procédure de conciliation amiable qu'elles prévoient s'applique à toute contestation susceptible de naitre entre les parties au contrat, y compris aux demandes fondées sur la théorie de l'imprévision, laquelle procède, contrairement à ce que soutient la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées, de la responsabilité contractuelle sans faute de la personne publique. Ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, la procédure de conciliation prévue aux articles 79 et 85 de la convention n'a pas été mise en œuvre préalablement à la demande présentée devant le tribunal, et dès lors qu'il n'est ni établi, ni même allégué, que les parties auraient entendu, d'un commun accord, renoncer à mettre en œuvre ces stipulations pour résoudre leur différend, il y a lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense par le syndicat mixte Pyrénia. Par suite, les conclusions indemnitaires de la requête de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées sont irrecevables et doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions de la requête n° 2002535 présentées sur le fondement de l'article R. 541-1 du code de justice administrative :  
 6. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie ". Il résulte de ces dispositions que, pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état.  
 7. Compte-tenu de ce qui a été dit au point 3 du présent jugement, l'obligation du syndicat mixte Pyrénia envers la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ne présente pas de caractère non sérieusement contestable. Par suite, et sans qu'il soit besoin en tout état de cause de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions de la requête, tendant à la condamnation dudit syndicat mixte à lui verser à titre de provision une somme de 1 581 803 euros à valoir sur l'indemnisation de son préjudice d'exploitation lié à l'épidémie de Covid-19 subi dans le cadre de l'exécution de la concession pour l'exploitation de l'aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées ne peuvent qu'être rejetées.  
 Sur les frais de l'instance :  
 8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le syndicat mixte Pyrénia, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, verse à la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées une somme quelconque au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 9. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées une somme globale de 1 500 euros à verser au syndicat mixte Pyrénia en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E :  
 Article 1er : Les  requêtes n° 2002094 et n° 2002535 de la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées sont rejetées. 
 Article 2 : La société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées versera une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au syndicat mixte Pyrénia, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société EDEIS Aéroport Tarbes-Lourdes-Pyrénées et au syndicat mixte Pyrénia.  
 Délibéré après l'audience du 15 juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Quéméner, présidente, 
 Mme Corthier, conseillère, 
 Mme Neumaier, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 août 2023. 
 La rapporteure, 
 Signé 
 L. NEUMAIER       La présidente, 
               Signé 
 V. QUEMENER 
 La greffière, 
 Signé 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Pyrénées en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition :  
 La greffière, 
 Nos 2002094,2002535