CAA13 · 2ème chambre - formation à 3 — 4 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A Bertrand a demandé au tribunal administratif de Toulon d'annuler l'arrêté du 10 janvier 2018 portant nomination du directeur de la police municipale à compter du 30 décembre 2017 et la décision du maire de La Valette-du-Var du 4 janvier 2021 refusant d'abroger cet arrêté. 
 Par un jugement n° 2100835 du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision du 4 janvier 2021, a enjoint au maire de La Valette-du-Var d'abroger à la date du 4 janvier 2021 l'arrêté du 10 janvier 2018 portant nomination du directeur de la police municipale dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, a mis à la charge de la commune de La Valette-du-Var une somme de 1 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de la requête. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 11 mars 2024, 18 juillet 2024, 9 octobre 2024 et 10 octobre 2024, la commune de La Valette-du-Var, représentée par la SELARL BRL Bauducco Rota Lhotellier, agissant par Me Rota, demande à la cour : 
 1°) à titre principal, d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 janvier 2024 et de rejeter la demande présentée par Mme Bertrand ; 
 2°) à titre subsidiaire, de réformer le jugement du tribunal administratif de Toulon du 12 janvier 2024 en ce qu'il a enjoint au maire de La Valette-du-Var d'abroger à la date du 4 janvier 2021 l'arrêté du 10 janvier 2018 ; 
 3°) de mettre à la charge de Mme Bertrand la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais exposés en première instance et en appel. 
 Elle soutient que : 
 - Mme Bertrand n'a pas justifié d'un intérêt à agir à l'encontre de l'arrêté du 10 janvier 2018 ; 
 - l'arrêté du 10 janvier 2018 n'a pas méconnu les règles applicables en matière de durée de la publicité de vacance du poste ; 
 - si l'arrêté a été pris en méconnaissance des conditions d'ancienneté prévues par le décret n° 2014-1597 du 23 décembre 2014, il ne révèle aucune intention frauduleuse ; 
 - la fraude alléguée ne justifiait pas l'abrogation de l'acte de nomination attaqué ; 
 - en l'absence de fraude, la requête de Mme Bertrand apparaît tardive ; 
 - à titre subsidiaire, l'article 2 du jugement est irrégulier en ce qu'il lui a enjoint d'abroger l'arrêté du 10 janvier 2018 à la date du 4 janvier 2021. 
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 17 juillet 2024, 24 septembre 2024 et 25 octobre 2024, Mme Bertrand, représentée par l'AARPI Marolleau et Taupenas, agissant par Me Taupenas, conclut : 
 1°) à titre principal, au rejet de la requête ; 
 2°) à titre subsidiaire, à l'annulation de la décision du maire de La Valette-du-Var du 4 janvier 2021 refusant d'abroger l'arrêté du 10 janvier 2018 et à l'annulation de cet arrêté ; 
 3°) à titre infiniment subsidiaire, à l'annulation de la décision du maire de la Valette-du-Var du 4 janvier 2021 refusant d'abroger l'arrêté du 10 janvier 2018 et à ce qu'il soit enjoint à la commune de La Valette-du-Var de retirer ou, à défaut, d'abroger, cet arrêté sous astreinte ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de La Valette-du-Var la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - sa requête de première instance était recevable dès lors qu'elle justifie d'un intérêt à agir ; 
 - l'arrêté attaqué constitue un acte obtenu par fraude pouvant être retiré ou abrogé sans délai ; 
 - il constitue une nomination pour ordre en application de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 ; 
 - les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;  
 - le décret n° 2014-1597 du 23 décembre 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Danveau, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Gautron, rapporteur public, 
 - les observations de Me Rota, représentant la commune de La Valette-du-Var, et de Me Taupenas, représentant Mme Bertrand. 
 Une note en délibéré présentée pour Mme Bertrand a été enregistrée le 30 juin 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 10 janvier 2018, le maire de La Valette-du-Var a procédé à la nomination du directeur de la police municipale de la commune à compter du 30 décembre 2017. Mme Bertrand, conseillère municipale, a sollicité, par courrier du 18 décembre 2020, l'abrogation de cet arrêté. Cette demande a été refusée par décision du maire du 4 janvier 2021. Par un jugement du 12 janvier 2024, le tribunal administratif de Toulon a annulé la décision du 4 janvier 2021 et a enjoint au maire de la Valette-du-Var d'abroger à la date du 4 janvier 2021 l'arrêté du 10 janvier 2018 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. La commune de La Valette-du-Var relève appel de ce jugement.  
 Sur le bien-fondé du jugement : 
 En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance au regard de l'intérêt à agir : 
 2. Les membres de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, ou d'un groupement de collectivités territoriales, justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour contester, devant le juge de l'excès de pouvoir, d'une part, les contrats de recrutement d'agents non titulaires par la collectivité ou le groupement de collectivités concerné et d'autre part, les actes administratifs unilatéraux pris par l'autorité territoriale relatifs au recrutement des agents titulaires. Eu égard aux intérêts dont ils ont la charge, les membres de l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales peuvent ainsi invoquer tout moyen à l'appui d'un recours contre de tels actes de recrutement. 
 3. Mme Bertrand, agissant en sa qualité de membre du conseil municipal de la commune de La Valette-du-Var et eu égard aux intérêts dont elle a la charge, et qui se prévaut en outre de sa qualité de contribuable, était donc recevable à demander l'annulation de l'arrêté en litige portant nomination du directeur de la police municipale et la décision du maire de La Valette-du-Var refusant d'abroger cet arrêté, alors même que ces décisions n'ont pas eu pour effet de porter atteinte aux prérogatives du conseil municipal. La fin de non-recevoir opposée par la commune de La Valette-du-Var à la demande de première instance de Mme Bertrand doit, par suite, être écartée. 
 En ce qui concerne la légalité de la nomination du directeur de la police municipale : 
 4. Aux termes de l'article 34 de la loi du 26 janvier 1984 alors applicable : " Les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement. / () Aucune création d'emploi ne peut intervenir si les crédits disponibles au chapitre budgétaire correspondant ne le permettent. ". Aux termes de l'article 41 de cette loi : " Lorsqu'un emploi permanent est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à l'exception des emplois susceptibles d'être pourvus exclusivement par voie d'avancement de grade. / Les vacances d'emploi précisent le motif de la vacance et comportent une description du poste à pourvoir. / L'autorité territoriale pourvoit l'emploi créé ou vacant en nommant l'un des candidats inscrits sur une liste d'aptitude établie en application de l'article 44 ou l'un des fonctionnaires qui s'est déclaré candidat par voie de mutation, de détachement, d'intégration directe ou, le cas échéant et dans les conditions fixées par chaque statut particulier, par voie de promotion interne et d'avancement de grade. ".  
 5. Les dispositions précitées de l'article 41 de la loi du 26 janvier 1984 subordonnent tout recrutement effectué par une collectivité territoriale et destiné à pourvoir un emploi vacant ou nouvellement créé, à l'accomplissement de mesures de publicité. Avant d'envisager le recrutement d'un agent, il appartient à l'autorité territoriale de s'assurer que la procédure de déclaration de création de vacance d'emploi est mise en œuvre dans des conditions lui permettant, sauf dans le cas où elle établirait l'urgence pour les besoins du service, d'envisager les différents modes de recrutement de fonctionnaires prévus à l'article 41 précité, notamment par le respect d'un délai raisonnable entre la publicité effective de la création ou de la vacance de l'emploi et le recrutement de l'agent. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que l'avis de vacance de poste correspondant à l'emploi de directeur de police municipale de la commune de La Valette-du-Var a été publié par le centre de gestion de la fonction publique territoriale du Var par arrêté du 22 décembre 2017. En nommant, dès le 10 janvier 2018, soit dix-neuf jours plus tard, M. B au grade de directeur de la police municipale à compter du 30 décembre 2017, la commune de La Valette-du-Var n'a pas respecté un délai suffisant entre la publication de cette offre d'emploi et la nomination de M. B et a ainsi méconnu les dispositions précitées. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier que tant la publicité de la création du poste que la nomination de M. B sont intervenus avant l'approbation de la création du poste de directeur de police municipale par délibération du conseil municipal de La Valette-du-Var, laquelle n'a été votée que le 30 janvier 2018. Il en résulte que la décision du maire de la Valette-du-Var portant nomination de M. B dans le cadre d'emplois de directeur de police municipale est entachée de plusieurs irrégularités. 
 6. Par ailleurs, l'article 12 du décret du 23 décembre 2014 portant modification de diverses dispositions relatives aux cadres d'emplois de police municipale de la fonction publique territoriale dispose que : " Par dérogation aux dispositions des articles 5 et 6 du décret n° 2006-1392 du 17 novembre 2006 susvisé, peuvent être inscrits sur une liste d'aptitude (), pendant une période de trois ans à compter de l'entrée en vigueur du présent décret, dans la limite d'une inscription par commune ou établissement public éligible au titre de cette période, les chefs de service de police municipale principaux de 2e classe et principaux de 1re classe réunissant les conditions suivantes : / 1° Exercer, à la date de publication du présent décret, ses fonctions dans les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comportant une police municipale dont l'effectif est compris entre 20 et 39 agents relevant des cadres d'emplois de police municipale ; / 2° Justifier, à cette même date, d'une ancienneté d'au moins sept années de services effectifs dans le cadre d'emplois des chefs de service de police municipale. ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que M. B ne répondait pas aux conditions prévues à l'article 12 du décret du 23 décembre 2014 prévoyant la possibilité d'inscrire sur une liste d'aptitude les chefs de service de police municipale principaux de deuxième classe et principaux de première classe. D'une part, cette inscription sur liste d'aptitude ne pouvait s'effectuer que durant une période de trois ans courant à compter de la date de publication de ce décret, soit le 26 décembre 2014. En l'espèce, l'agent en cause n'a été inscrit sur la liste d'aptitude au cadre d'emplois de directeur de police municipale que par un arrêté du maire de La Valette-du-Var du 28 décembre 2017. D'autre part, il ressort notamment de la décision du maire du 4 janvier 2021 refusant d'abroger l'arrêté de nomination litigieux que la police municipale de la commune de La Valette-du-Var ne comporte pas un effectif compris entre vingt et trente-neuf agents, ainsi que l'exige l'article 12 du décret précité. Enfin, l'agent en cause, qui avait été nommé dans le cadre d'emplois de chef de service de police municipale stagiaire à compter du 30 octobre 2011, ne justifiait pas davantage d'une ancienneté d'au moins sept années de services effectifs dans ce cadre d'emplois. Il s'ensuit que la nomination de M. B dans le cadre d'emplois de directeur de police municipale a été effectuée en méconnaissance des dispositions précitées du décret du 23 décembre 2014. 
 8. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Toutefois, l'article L. 241-2 du même code dispose qu'" un acte administratif unilatéral obtenu par fraude peut être à tout moment abrogé ou retiré ". 
 9. Un tiers justifiant d'un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai de recours contentieux, l'annulation de la décision par laquelle l'autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d'abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l'a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d'une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d'autre part, de contrôler que l'appréciation de l'administration sur l'opportunité de procéder ou non à l'abrogation ou au retrait n'est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait. 
 10. Il ressort des pièces du dossier que Mme Bertrand a mis en cause le comportement de la commune de La Valette-du-Var en soutenant que celle-ci a procédé à la nomination du directeur de police municipale dans des conditions étrangères à l'intérêt du service, démontrant selon elle l'existence de manœuvres frauduleuses. 
 11. Toutefois, la fraude ne peut résulter que du comportement du bénéficiaire d'une décision qui trompe l'administration sur sa situation véritable pour obtenir une décision en sa faveur. Or, en l'espèce, M. B, qui est l'agent ayant bénéficié de la nomination litigieuse, n'a mis en œuvre aucune manœuvre frauduleuse et n'a manifesté aucune intention d'agir selon un tel procédé. Dès lors, les irrégularités mentionnées aux points 5 et 7 ne sauraient en tout état de cause entacher l'arrêté de nomination du 10 janvier 2018 de fraude au sens des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration. 
 12. Aux termes de l'article 12 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Le grade est distinct de l'emploi. / Le grade est le titre qui confère à son titulaire vocation à occuper l'un des emplois qui lui correspondent. / Toute nomination ou toute promotion dans un grade qui n'intervient pas exclusivement en vue de pourvoir à un emploi vacant et de permettre à son bénéficiaire d'exercer les fonctions correspondantes est nulle. () ". Ces dispositions proscrivent les nominations pour ordre, qui sont entachées d'une irrégularité d'une gravité telle qu'elles sont regardées comme nulles et de nul effet. Le juge saisi d'un recours contre un acte nul et de nul effet étant tenu d'en constater la nullité à toute époque, il y a lieu pour lui de déclarer nulles et de nul effet les décisions en cause, alors même que les recours dirigés contre ces actes ont été introduits après l'expiration du délai de recours contentieux. 
 13. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté par la commune de La Valette-du-Var que le 30 décembre 2017, date à laquelle le maire a nommé M. B en qualité de directeur de police municipale stagiaire, aucun emploi correspondant n'existait au sein des effectifs de la commune, celui-ci n'ayant été créé que par une délibération du conseil municipal du 30 janvier 2018. La commune de La Valette-du-Var a en outre recueilli le 18 décembre 2017, en application de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984 alors en vigueur, l'avis de la commission administrative paritaire sur l'inscription sur la liste d'aptitude de M. B, alors que le poste n'était pas encore créé et n'avait pas fait l'objet d'une publicité auprès du centre de gestion du Var. Il ressort par ailleurs des éléments exposés au point 7 que M. B ne réunissait pas les conditions pour être inscrit sur la liste d'aptitude à l'emploi de directeur de police municipale, ce qu'a au demeurant admis le maire de la commune dans sa décision de refus d'abroger l'arrêté de nomination litigieux. La commune n'a pas davantage respecté un délai suffisant entre la publication de l'offre d'emploi et la nomination de M. B, ainsi qu'il est exposé au point 5. Enfin, M. B ne peut être regardé comme ayant exercé les fonctions correspondant à celles relevant du cadre d'emplois de directeur de police municipale conformément à l'article 12 du décret du 23 décembre 2014, dès lors que l'effectif des agents qu'il encadrait était inférieur au seuil minimal de vingt agents. Les circonstances, invoquées par la commune,  
 que le service de la police municipale ait fait l'objet d'une réorganisation en raison de divers dysfonctionnements, que le contexte sanitaire dû à l'épidémie de Covid-19 ne permettait pas d'envisager à court terme le recrutement d'un nouveau directeur et que M. B a en tout état de cause été affecté postérieurement sur un autre poste à compter du 1er juillet 2021 ne sauraient établir que la nomination litigieuse avait pour objet exclusif de pourvoir à un emploi vacant et d'exercer les fonctions correspondant à la promotion litigieuse. Dès lors, dans les circonstances de l'espèce, l'arrêté du 10 janvier 2018 présente le caractère d'une nomination pour ordre et n'a donc pu créer aucun droit au profit de son destinataire. Par suite, le maire de la Valette-du-Var était tenu de retirer sa décision de nommer M. B sur l'emploi de directeur de police municipale. 
 14. Il suit de là que la décision nommer M. B au poste de directeur de police municipale constitue une nomination pour ordre et doit être regardée comme nulle et de nul effet. 
 15. Par voie de conséquence, il y a lieu d'annuler les articles 1 et 2 du jugement attaqué ayant annulé la décision du 4 janvier 2021 refusant d'abroger l'arrêté du 10 janvier 2018 et enjoint au maire de La Valette-du-Var d'abroger à la date du 4 janvier 2021 cet arrêté.  
 Sur les frais liés au litige : 
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de Mme Bertrand au titre des frais exposés par la commune de La Valette-du-Var et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de La Valette-du-Var une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par Mme Bertrand et non compris dans les dépens.  
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les articles 1 et 2 du jugement n° 2100835 du 12 janvier 2024 du tribunal administratif de Toulon sont annulés. 
 Article 2 :  L'arrêté du 10 janvier 2018 portant nomination du directeur de la police municipale de La Valette-du-Var à compter du 30 décembre 2017 est déclaré nul et de nul effet. 
 Article 3 : La commune de La Valette-du-Var versera une somme de 2 000 euros à Mme Bertrand en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de La Valette-du-Var et à Mme A Bertrand. 
 Délibéré après l'audience du 26 juin 2025, où siégeaient : 
 - Mme Fedi, présidente de chambre, 
 - Mme Rigaud, présidente assesseure, 
 - M. Danveau, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 juillet 2025.