CAA33 · 6ème chambre (formation à 3) — 16 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Par deux requêtes distinctes, M. A B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler le titre exécutoire émis le 23 octobre 2019 par le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie pour le recouvrement d'un trop versé d'indemnité de frais de changement de résidence de 8 631,94 euros ainsi que la décision par laquelle l'administration a implicitement rejeté son recours administratif contre ce titre. 
 Par un jugement n° 2003555,2005301 du 29 juin 2022 le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre exécutoire du 23 octobre 2019 et la décision implicite de rejet du recours administratif exercé contre ce titre. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 août 2022 et le 21 décembre 2023, le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse demande à la Cour : 
 1°) d'annuler le jugement du tribunal administratif de Bordeaux n° 2003555,2005301 du 29 juin 2022 ;  
 2°) de rejeter les demandes de première instance de M. B. 
 Il soutient que : 
 - M. B a bénéficié à tort de l'indemnité de frais de changement de résidence au titre de l'occupation d'un logement non meublé alors qu'il occupait, lorsqu'il exerçait ses fonctions en Nouvelle-Calédonie, un logement meublé ; il en a été informé par un courrier du vice-recteur de la Nouvelle-Calédonie du 25 septembre 2019, que le tribunal administratif de Bordeaux a regardé, à tort, comme une décision faisant grief et retirant une décision créatrice de droit ; une telle lettre constituait une simple mesure préparatoire dont la légalité ne pouvait être contestée par M. B au soutien de sa demande d'annulation du titre exécutoire en litige ; 
 - de plus, le titre exécutoire du 23 octobre 2019 contesté ne constitue pas une mesure d'application de la lettre précitée du 25 septembre 2019, et ne trouve pas davantage son fondement légal dans cette dernière ; ainsi, le moyen tiré par M. B de l'exception d'illégalité de la lettre du 25 septembre 2019 ne pouvait être utilement invoqué à l'encontre du titre litigieux ; 
 - c'est à tort que les premiers juges ont fait application des dispositions de l'article L. 122- et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que la procédure préalable d'édiction des titres de recettes est exclusivement régie par le décret  n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable ; 
 - en émettant le titre exécutoire du 23 octobre 2019, l'administration n'a pas retiré un acte pécuniaire créateur de droit mais a seulement corrigé une erreur dans la liquidation de l'indemnité servie à M. B ; en conséquence, l'émission du titre contesté n'avait pas à être précédé d'une procédure contradictoire préalable. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés le 24 octobre 2023 et le 15 janvier 2024, M. B, représenté par la SELAS Elige Bordeaux, agissant par Me Merlet-Bonnan, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.  
 Par ordonnance du 22 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 janvier 2024 à 12h00. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; 
 - le décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 ; 
 - le décret n° 98-844 du 22 septembre 1998 ; 
 - le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Frédéric Faïck,  
 - les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public, 
 - et les observations Me Merlet-Bonnan pour M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B, membre du personnel de direction d'établissement scolaire, a été affecté au 1er septembre 2014 comme principal de collège en Nouvelle-Calédonie où il a bénéficié d'un logement de fonction meublé pour nécessité absolue de service. Avant son départ de Nouvelle-Calédonie au 1er août 2018, pour exercer les fonctions de proviseur adjoint au lycée Daguin à Mérignac, M. B a bénéficié d'une décision du vice-recteur de Nouvelle-Calédonie, du 18 mai 2018, lui attribuant l'indemnité forfaitaire de transport de bagages ou de changement de résidence correspondant à un logement non meublé. Par un courrier du 25 septembre 2019, le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie a informé M. B que, ayant en réalité occupé un logement meublé, l'indemnité qui lui a été versée au moment de son départ s'élevait à 5 636,10 euros et non à 14 268,64 euros, et qu'un titre de perception serait émis pour le recouvrement du trop-perçu. Le 23 octobre 2019, le recteur de Nouvelle-Calédonie a émis un titre exécutoire pour le recouvrement de la somme de 8 631,94 euros. M. B a contesté ce titre auprès de la direction des finances publiques de Nouvelle-Calédonie par un courrier du 27 novembre 2019. Par deux requêtes, M. B a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d'annuler le titre de perception du 23 octobre 2019 et la décision rejetant implicitement sa réclamation préalable. Par un jugement rendu le 29 juin 2022, dont le ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse relève appel, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre exécutoire en litige.  
 Sur le bien-fondé du jugement attaqué : 
 En ce qui concerne l'existence d'un acte créateur de droits : 
 2. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Une décision administrative explicite accordant un avantage financier crée des droits au profit de son bénéficiaire alors même que l'administration avait l'obligation de refuser cet avantage. En revanche, n'ont pas cet effet les mesures qui se bornent à procéder à la liquidation de la créance née d'une décision prise antérieurement. Le maintien indu du versement d'un avantage financier à un agent public n'a pas le caractère d'une décision accordant un avantage financier et constitue une simple erreur de liquidation. Il appartient à l'administration de corriger cette erreur et de réclamer le reversement des sommes payées à tort, sans que l'agent intéressé puisse se prévaloir de droits acquis à l'encontre d'une telle demande de reversement. 
 3. Aux termes de l'article 39 du décret du 22 septembre 1998 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les changements de résidence des personnels civils de l'Etat : " L'agent qui bénéficie d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de ses frais de transport de bagages au moyen d'une indemnité forfaitaire () Les agents relevant () du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 susvisé sont indemnisés de ces mêmes frais à l'aller et au retour. ". Aux termes de l'article 40 du même décret : " L'agent qui ne bénéficie pas d'un logement meublé dans sa nouvelle résidence est remboursé de tous les frais autres que les frais de transport de personnes au moyen d'une indemnité forfaitaire de changement de résidence dont le montant est déterminé suivant des modalités fixées par un arrêté conjoint du ministre chargé du budget, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé de l'outre-mer. Les agents relevant () du décret n° 96-1026 du 26 novembre 1996 susvisé sont indemnisés de ces mêmes frais à l'aller et au retour. ". Ces dispositions instituent, selon que l'agent occupe ou non un logement meublé, deux indemnités ayant un objet et un mode de calcul propres. 
 4. Par une décision du 18 mai 2018, le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie a explicitement accordé à M. B, avant son départ pour rejoindre sa nouvelle affectation en métropole, l'indemnité forfaitaire de changement de résidence, d'un montant de 14 268,64 euros. Cette décision est fondée sur les dispositions précitées de l'article 40 du décret du 22 septembre 1998 en retenant que M. B occupe un logement non meublé. Dans ces circonstances, le versement de l'indemnité ne saurait résulter d'une simple erreur de liquidation ou de paiement de la part de l'administration, mais constitue une décision qui avait créé des droits pour M. B, quand bien même elle était illégale depuis l'origine dès lors que ce dernier avait seulement droit à l'indemnité de transport de bagages, prévue à l'article 39 du décret, en sa qualité d'occupant d'un logement meublé en Nouvelle-Calédonie.  
 En ce qui concerne le bien-fondé du motif d'annulation retenu par le tribunal : 
 5. Aux termes de l'article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Les titres de perception () peuvent faire l'objet de la part des redevables : 1° Soit d'une contestation portant sur l'existence de la créance, son montant ou son exigibilité ; 2° Soit d'une contestation portant sur la régularité du titre de perception. Les contestations du titre de perception ont pour effet de suspendre le recouvrement de la créance. ". Aux termes de l'article 118 du même décret : " En cas de contestation d'un titre de perception, avant de saisir la juridiction compétente, le redevable doit adresser cette contestation, appuyée de toutes pièces ou justifications utiles, au comptable chargé du recouvrement de l'ordre de recouvrer. () Le comptable compétent accuse réception de la contestation en précisant sa date de réception ainsi que les délais et voies de recours. Il la transmet à l'ordonnateur à l'origine du titre qui dispose d'un délai pour statuer de six mois à compter de la date de réception de la contestation par le comptable. A défaut d'une décision notifiée dans ce délai, la contestation est considérée comme rejetée. () ". 
 6. Il résulte des dispositions précitées des articles 117 et 118 du décret du 7 novembre 2012 que le pouvoir règlementaire a déterminé l'ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises les titres de perception. Le titre exécutoire pris pour le remboursement d'une créance, qui n'entre dans aucune des catégories de décisions devant être motivées en vertu de la loi du 11 juillet 1979, doit ainsi être motivé selon les modalités prévues par les dispositions spécifiques du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. Dès lors, l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, qui fixe des règles générales de procédure applicables aux décisions devant être motivées en vertu de l'article L. 211-2 du même code, ne saurait utilement être invoqué pour contester la régularité d'un titre de perception. Il en va ainsi y compris dans l'hypothèse où le titre de perception a été précédé d'une lettre par laquelle l'administration a notifié au bénéficiaire d'une décision accordant un avantage financier le retrait de celle-ci. Par suite, c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre exécutoire en litige au motif que la lettre du 25 septembre 2019, par laquelle le vice-recteur de Nouvelle-Calédonie a notifié à M. B le retrait de la décision du 18 mai 2018, n'avait pas été précédée de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
 7. Il y a lieu pour la Cour, saisie du litige par l'effet dévolutif de l'appel, d'examiner les autres moyens soulevés en première instance par M. B à l'encontre du titre exécutoire en litige. 
 En ce qui concerne les autres moyens de première instance : 
 8. Aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, applicables aux relations entre l'administration et ses agents en vertu de l'article L. 100-1 du même code : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ". 
 9. Ainsi qu'il a été dit, la décision du 18 mai 2018 par laquelle le vice-recteur de l'académie de Nouvelle-Calédonie a, en application de l'article 40 du décret du 22 septembre 1998, accordé à M. B l'indemnité forfaitaire de changement de résidence a créé des droits au profit de ce dernier Si, en application du premier alinéa de l'article 37-1 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, une somme indûment versée par une personne publique à l'un de ses agents au titre de sa rémunération peut, en principe, être répétée dans un délai de deux ans à compter du premier jour du mois suivant celui de sa date de mise en paiement, sans que puisse y faire obstacle la circonstance que la décision créatrice de droits qui en constitue le fondement ne peut plus être retirée, ces dispositions ne sont pas applicables aux avances et versements indus portant, comme en l'espèce, sur des frais occasionnés par les déplacements temporaires des agents qui ne constituent pas un élément de leur rémunération. En application des dispositions précitées de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'administration ne pouvait en conséquence retirer cette décision, même si elle était illégale, passé un délai de quatre mois suivant son édiction. Par suite, M. B est fondé à soutenir qu'en émettant, le 23 octobre 2019, le titre exécutoire en litige, qui vaut retrait de la décision précitée du 18 mai 2018, le vice-recteur de l'académie de Nouvelle-Calédonie a méconnu l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l'éducation nationale n'est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé le titre exécutoire en litige du 23 octobre 2019. 
 Sur les frais d'instance :  
 11. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en mettant à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens.  
 DECIDE  
 Article 1er : La requête du ministre de l'éducation nationale est rejetée. 
 Article 2 : L'Etat versera à M. B une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l'éducation nationale et à M. A B.  
 Copie pour information en sera délivrée au vice-recteur de Nouvelle-Calédonie. 
 Délibéré après l'audience du 25 mars 2024 à laquelle siégeaient : 
 Mme Ghislaine Markarian, présidente, 
 M. Frédéric Faïck, président-assesseur, 
 Mme Caroline Gaillard, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2024.   
 Le rapporteur, 
 Frédéric Faïck 
 La présidente, 
 Ghislaine Markarian 
 La greffière, 
 Catherine Jussy 
 La République mande et ordonne à la ministre de l'éducation nationale en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.