Cour d'Appel · Chambre 1-2 — 19 octobre 2023

COUR D'APPEL D'AIX-EN-PROVENCE

Chambre 1-2



ARRÊT

DU 19 OCTOBRE 2023



N° 2023/636 













Rôle N° RG 22/12060 - N° Portalis DBVB-V-B7G-BJ6WP







Association ASSOCIATION POUR LE DEVELOPPEMENT D'INNOVATIONS SO CIALES





C/



Commune COMMUNE D'[Localité 3]





















Copie exécutoire délivrée 

le :

à :





Me Paul LE GALL





Me Frédéric BERENGER





Décision déférée à la Cour :



Ordonnance de référé rendue par le Président du Tribunal Judiciaire d'Aix-en-Provence en date du 30 août 2022 enregistrée au répertoire général sous le n° 22/01291.





APPELANTE



ASSOCIATION POUR LE DEVELOPPEMENT D'INNOVATIONS SOCIALES

dont le siège social est situé [Adresse 2]



représentée par Me Paul LE GALL, avocat au barreau d'AIX-EN-PROVENCE





INTIMEE



Commune d'[Localité 3] 

Agissant poursuites et diligences de sa représentante légale, Madame la Maire, 

dont le siège social est situé [Adresse 4]



représentée par Me Frédéric BERENGER de la SELARL CABINET DEBEAURAIN & ASSOCIÉS, avocat au barreau d'AIX-EN-PROVENCE substitué par Me Aubane MALVEZIN, avocat au barreau d'AIX-EN-PROVENCE









*-*-*-*-*

COMPOSITION DE LA COUR





L'affaire a été débattue le 12 septembre 2023 en audience publique devant la cour composée de : 



M. Gilles PACAUD, Président

Mme Angélique NETO, Conseillère rapporteur

Mme Sophie LEYDIER, Conseillère



qui en ont délibéré.



Greffier lors des débats : Mme Julie DESHAYE.

Les parties ont été avisées que le prononcé de la décision aurait lieu par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023.







ARRÊT



Contradictoire,



Prononcé par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2023,



Signé par M. Gilles PACAUD, Président et Mme Julie DESHAYE, greffière auquel la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.



***



EXPOSE DU LITIGE



L'Association pour le Développement d'Innovations Sociales (ci-après dénommée l'ADIS) est une association déclarée régie par la loi du 1er juillet 1901 et qui a été constituée le 30 novembre 1983.



Elle compte 630 adhérents, 1500 usagers et travaille avec 40 associations partenaires, outre le fait qu'elle emploie 24 salariés. 



Son activité repose sur des missions qui lui sont confiées par la Caisse d'Allocations Familiales (ci-après dénommée la CAF) des Bouches-du-Rhône et les différents partenaires institutionnels que sont l'Etat, le conseil départemental et la commune d'[Localité 3]. 



Elle est en charge des activités du centre social du Jas de Bouffan afin de dynamiser la vie sociale du quartier avec comme objectif principal de rompre l'isolement des habitants et de prévenir et réduire les exclusions, de renforcer les solidarités entre les personnes en les intégrant dans des projets collectifs, leur permettant d'être acteurs et d'assumer un rôle social au sein d'un collectif ou sur un territoire. 



Pour accomplir ses missions, la CAF lui a octroyé des subventions de fonctionnement, lesquelles ont été complétées par des subventions accordées par l'Etat, le conseil départemental et la commune d'[Localité 3].



C'est dans ce cadre qu'une convention annuelle d'objectifs portant sur les subventions accordées au titre de l'année 2022 a été signée entre la commune d'[Localité 3] et l'ADIS le 16 février 2022, après un vote du conseil municipal le 10 février 2022.



Il a été prévue, aux termes de cette convention, la poursuite de la mise à disposition des locaux situés [Adresse 2], cadastrés PM [Cadastre 1], à [Localité 3] (13090), d'une surface de 761,28 m2, outre un jardin de 200 m2, suivant arrêté du 19 janvier 2016.



Le 14 février 2022, la CAF a déclenché un audit de l'activité de l'ADIS. Le contrôleur a relevé, dans ses premières observations, des irrégularités dans sa gestion et sa gouvernance. 



Par courrier en date du 28 avril 2022, la CAF des Bouches-du-Rhône a notifié à l'ADIS le non-renouvellement des agréments 'Animation Globale et Coordination (AGC)' et 'Animation Collective Famille (ACF)' à compter du 1er mai 2022 en faisant valoir le non-respect des critères de l'agrément, des irrégularités dans la gestion financière et la gouvernance, d'une part, et le retrait du soutien des partenaires dont l'engagement constitue un prérequis, d'autre part. 



Par courrier recommandé en date du 19 mai 2022, la commune d'[Localité 3] a informé l'ADIS que les conditions requises pour l'octroi des subventions n'étaient plus réunies, faute de renouvellement de l'agrément, et que des manquements graves aux objectifs visés aux articles II et III de la convention en date du 16 février 2022 avaient été constatés.



Envisageant de résilier la convention en application de l'article VIII-2 de la convention d'objectifs, la commune d'[Localité 3] a mis en demeure l'ADIS, par courrier recommandé en date du 23 mai 2022, de s'expliquer sur les manquements qui lui étaient reprochés.



Par courrier recommandé en date du 8 juillet 2022, elle lui a notifié la résiliation de la convention d'objectifs au titre de l'année 2022 pour les mêmes motifs que ceux relevés dans le courrier recommandé en date du 19 mai 2022. 



L'arrêté du 19 janvier 2016 par lequel les locaux municipaux ont été mis à la disposition de l'association a été abrogé par arrêté en date du 11 juillet 2022.



Par courrier en date du 26 juillet 2022, l'association ADIS a été mise en demeure de libérer les locaux dans un délai de 5 jours et d'avoir à prendre attache avec la direction du foncier et gestion du patrimoine afin de fixer une date de restitution des locaux et des clés.



L'ADIS a indiqué ne pas vouloir quitter les lieux.



Elle a déposé une requête devant le juge des référés du tribunal administratif de Marseille tendant à la suspension de l'arrêté d'abrogation de mise à disposition du 11 juillet 2022, requête qui a été rejetée par ordonnance en date du 5 août 2022.



Elle a également déposé une requête devant le même magistrat tendant à la suspension de l'arrêté de résiliation de la convention annuelle d'objectifs, laquelle a été rejetée par ordonnance en date du 8 août 2022.

 

L'association Albert Camus a été retenue pour mettre en 'uvre un nouveau projet de centre social.



Se prévalant d'une occupation sans droit ni titre et de l'urgence pour elle de récupérer les locaux afin de les mettre à disposition de l'association Albert Camus de manière à lui permettre de mettre en 'uvre son projet social dès le mois de septembre 2022, la commune d'[Localité 3] a, par acte d'huissier en date du 22 août 2022, selon la procédure de référé d'heure à heure, fait assigner l'ADIS devant le juge des référés du tribunal judiciaire d'Aix-en-Provence aux fins d'ordonner son expulsion. 



Par ordonnance en date du 30 août 2022, ce magistrat a :



- rejeté le moyen tiré de l'incompétence de la juridiction judiciaire au profit du tribunal administratif de Marseille ;

- ordonné l'expulsion de l'Association pour le Développement d'Innovations Sociales et celle de tous occupants de son chef des locaux sis [Adresse 2], sans délai, à compter de la signification de l'ordonnance, au besoin avec le concours de la force publique, et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard à compter de la signification, pendant 6 mois ;

- condamné l'Association pour le Développement d'Innovations Sociales à payer à la commune d'[Localité 3] une indemnité de 1 000 euros sur le fondement de l'article 700 du code de procédure civile ;

- condamné la même association aux dépens.



Il a estimé qu'il était compétent pour statuer sur la demande de la commune en ce qu'elle est fondée sur le trouble manifestement illicite résultant d'une occupation sans droit ni titre d'un bien lui appartenant, peu important que les lieux occupés relèvent du domaine privé ou public de la commune. Par ailleurs, il a considéré que l'occupation sans droit ni titre de l'ADIS était acquise au regard de la décision prise par la commune d'abroger l'arrêté de mise à disposition de ses locaux au profit de l'association, décision notamment motivée par le non-renouvellement de son agrément par la Caisse d'Allocations Familiales des Bouches-du-Rhône. Il a relevé que, si les décisions de non-renouvellement de l'agrément de la CAF et de rejet de la requête tendant à voir suspendre les effets de la décision d'abrogation de la mise à disposition des locaux font l'objet de recours, il n'en demeure pas moins que la réouverture d'un centre social sur le territoire du Jas de Bouffan est nécessaire à court terme et que le nouveau projet doit être conduit par l'association Albert Camus. Il a donc retenu l'existence d'un trouble manifestement illicite tiré de l'occupation sans droit ni titre de l'ADIS des locaux appartenant à la commune d'[Localité 3]. 



Suivant déclaration transmise au greffe le 1er septembre 2022, l'ADIS a fait appel de cette ordonnance en toutes ses dispositions.



La requête formée par l'ADIS tendant à voir ordonner l'arrêt de l'exécution provisoire de l'ordonnance entreprise a été rejetée par ordonnance du 7 novembre 2022 rendue par le premier président de la cour de céans. 



Aux termes de ses dernières écritures transmises le 30 août 2023, auxquelles il convient de se référer pour un exposé plus ample des prétentions et moyens, elle sollicite de la cour qu'elle :



- annule l'ordonnance entreprise du fait de l'incompétence du président du tribunal judiciaire en :

* jugeant qu'il ressort de la jurisprudence et du code général de la propriété des personnes publiques, que le juge administratif est compétent pour trancher et faire cesser un trouble manifestement illicite que constituerait une occupation sans droit ni titre des locaux d'une commune par une association ; 

- jugeant que la compétence du tribunal administratif de Marseille ressort de la clause attributive de compétence figurant dans l'autorisation d'occupation les locaux établie par la commune d'[Localité 3] et dans l'acte d'abrogation de cette autorisation. Elle est en outre largement confirmée par la nature des actes et par l'ordonnance du 5 août 2022 du tribunal administratif ; 

* déclarant que le tribunal administratif de Marseille était seul compétent pour trancher sur la validité de l'abrogation de la mise à disposition des locaux et sur l'expulsion et que le juge des référés du tribunal judiciaire d'Aix-en-Provence n'était donc pas compétent ;

* infirmant l'ordonnance du 30 août 2022 du juge des référés du tribunal judiciaire d'Aix-en-Provence ;

- annule l'ordonnance entreprise pour non-respect des dispositions de l'article 455 du code de procédure civile en :

* jugeant qu'en application de l'article 455 du code de procédure civile et de la jurisprudence précitée, le juge doit analyser, même de façon sommaire, les moyens et éléments de preuve des parties et à défaut sa décision est nulle ; 

* jugeant que l'ordonnance du 30 août 2022 n'a pas examiné, même sommairement, la question de la compétence du tribunal administratif, dont le juge était pourtant saisi, ce qui rend d'entrée irrégulière et nulle cette décision ; 

* infirmant l'ordonnance du 30 août 2022 sur le fondement des dispositions de l'article 455 du code de procédure civile et de la jurisprudence ;

- infirme, à titre subsidiaire, l'ordonnance entreprise comme étant mal fondée en :

* jugeant que l'ordonnance du 30 août 2022 est motivée par les griefs de la CAF envers l'ADIS, qui reposaient sur un simple avis de la commune d'[Localité 3] fondé sur les premières observations du contrôleur de la CAF ; 

* jugeant que le rapport définitif du contrôleur de la CAF du 25 août 2022 a retiré les griefs à l'égard de l'ADIS et il a rendu de ce fait caduque la motivation de l'ordonnance du 30 août 2022 ; 

* jugeant que l'ordonnance du 30 Août 2022 est motivée par le fait que la CAF aurait retiré les missions de centre social à l'ADIS et qu'il faudrait l'expulser pour confier les missions sociales et les locaux à une autre association ; 

* jugeant que l'ADIS n'a jamais arrêté de mener les missions sociales qui lui ont été confiées et la CAF a renouvelé 3 missions à l'ADIS et elle en a maintenu les 2 autres. L'Etat et le Département ont maintenu les missions sociales confiées à l'ADIS, de sorte qu'elle continue d'exercer l'ensemble des missions du centre social des Amandiers ; 

* jugeant que le maintien et le renouvellement des missions sociales de l'ADIS a rendu caduque la motivation de l'ordonnance du 30 août 2022 ;

* infirmant en conséquence l'ordonnance du 30 août 2022 en ce qu'elle a prononcé l'expulsion de l'ADIS des locaux du centre des Amandiers ; 

- infirme, à titre infiniment subsidiaire, l'ordonnance entreprise qui retient le trouble manifestement illicite en :

* jugeant que le trouble manifestement illicite n'est pas établi et caractérisé ;

* infirmant en conséquence l'ordonnance du 30 août 2022 en ce qu'elle a prononcé l'expulsion de l'ADIS des locaux du centre des Amandiers ;

- infirme, à titre plus infiniment subsidiaire, l'ordonnance entreprise en ce qu'elle n'a pas analysé les conséquences immédiates de l'expulsion et n'a pas procédé à un contrôle de proportionnalité en :

* jugeant que l'expulsion immédiate a porté une atteinte disproportionnée à ses droits ;

* infirmant en conséquence l'ordonnance du 30 août 2022 en ce qu'elle a prononcé l'expulsion de l'ADIS des locaux du centre des Amandiers ;

- débouté la commune de ses demandes ;

- la condamne à lui verser la somme de 3 000 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile et aux dépens. 



Concernant l'exception d'incompétence matérielle soulevée, elle indique qu'il ressort de l'article L 2331-1 du code général de la propriété des personnes publiques et de la jurisprudence (CE, arrêt du 5 octobre 2016 et CAA [Localité 5], 4ème chambre, arrêt du 2 septembre 2019), que le juge administratif est compétent pour trancher et faire cesser un trouble manifestement illicite que constituerait une occupation sans droit ni titre des locaux d'une commune par une association. Par ailleurs, elle fait état de la clause attributive de compétence au profit du tribunal administratif figurant dans l'acte d'autorisation initial de mise à disposition des locaux à son profit ainsi que dans l'acte d'abrogation de cette autorisation. En outre, elle considère que la compétence du tribunal administratif de Marseille est largement confirmée par la nature administrative des actes d'autorisation de mise à disposition des locaux, qui est un arrêté en date du 19 janvier 2016, et de fin de cette autorisation, qui est un arrêté en date du 11 juillet 2022, ainsi que par l'ordonnance du 5 août 2022 du tribunal administratif qui démontre que ce dernier s'est estimé compétent pour connaître du litige. Enfin, elle relève que le centre social des Amandiers remplit toutes les conditions requises par l'article L 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour être considéré comme faisant partie du domaine public de la commune en ce que les locaux appartiennent en totalité à la commune, qu'ils sont affectés à l'usage directe du public et qu'ils ont reçu un aménagement indispensable à l'exécution de la mission de service public qui est celle d'être un centre social. 



Concernant l'absence de motivation de l'ordonnance entreprise, elle considère que le premier juge n'a pas analysé, même de façon sommaire, la question de la compétence du tribunal administratif, dont il était pourtant saisi, ce qui rend d'entrée irrégulière et nulle cette décision. Elle souligne que ce magistrat n'a pas recherché si le litige dépendait de l'ordre administratif ou judiciaire en examinant les arguments allant dans un sens ou dans un autre. Elle relève que la question de la compétence n'a été examinée qu'en trois paragraphes avant que le premier juge ne conclut, dans un quatrième paragraphe, à sa compétence sans avoir procédé au moindre examen de l'éventuelle compétence du juge administratif.



Concernant le trouble manifestement illicite allégué tiré d'une occupation sans droit ni titre, elle se prévaut, à titre principal, de circonstances nouvelles en application des articles 484 et 488 du code de procédure civile devant conduire à la caducité de l'ordonnance entreprise. Elle fait valoir que l'ordonnance entreprise est motivée par la décision qui a été prise par la commune de résilier la convention d'objectifs, de ne plus mettre à sa disposition les locaux litigieux et de l'urgence de les mettre à disposition d'une autre association au regard des premières observations du contrôleur de la CAF faites dans une lettre du 28 mars 2022 et de la décision qui a été prise par la CAF de lui retirer les mission de centre social qui lui avaient confiées le 28 avril 2022. Elle fait en effet valoir que, dans le cadre de la procédure pendante devant le tribunal administratif de Marseille portant sur la décision qui a été prise par la CAF le 28 avril 2022 de ne pas renouveler son agrément centre social, la CAF a indiqué avoir reçu une lettre de la ville d'Aix-en-Provence dans laquelle il s'est montrée hostile à la reconduction de l'agrément au regard des premières observations du contrôleur de la CAF du 28 mars 2022, ce qui explique en réalité la décision qui a été prise par la CAF le 28 avril 2022. Elle relève toutefois que le même contrôleur, dans son rapport définitif, en date du 25 août 2022, est revenu sur l'ensemble des griefs qui avaient été formulés à son encontre en ne retenant aucun manquement à l'encontre de la direction actuelle, les irrégularités financières relevées émanant des précédents dirigeants de l'ADIS. 



Elle expose que l'ordonnance est également motivée par le fait que les missions sociales lui avaient été définitivement retirées et que le centre social était fermé. Elle affirme n'avoir pourtant jamais arrêté les missions sociales au profit de la population du [Adresse 7] qui lui sont confiées par les partenaires institutionnels. Elle relève que la CAF lui a adressé, le 14 septembre 2022, un courrier en validant le renouvellement de trois missions sociales et financements portant sur l'accueil adolescents, l'accueil périscolaire et l'accueil extrascolaire par la signature de trois conventions valables du 17 août 2022 au 31 décembre 2026, outre le fait que la CAF a maintenu ses deux autres mission, à savoir la convention de prestation de service 'contrat local d'accompagnement à la scolarité' allant du 22 novembre 2021 au 30 juin 2023 et la convention d'objectifs jeunesse valable jusqu'en décembre 2022, de sorte qu'elle considère que la CAF a reconnu implicitement l'absence de fondement du retrait de l'agrément centre social effectué en avril 2022. De même, elle indique que l'Etat et le département ont maintenu les missions sociales qui lui avaient été confiées en ne dénonçant pas les conventions sur la prévention de la délinquance et ceux à destination des adultes et pour la culture. Elle expose donc continuer d'exercer l'ensemble des missions du centre social des Amandiers concernant la petite enfance et l'enfance, la jeunesse et l'adolescence ainsi que les adultes, activités dont bénéficient plus de 150 personnes dans le [Adresse 7], ce qui rend caduque la motivation de l'ordonnance entreprise. Elle souligne que le retrait de son agrément centre social ne modifie en rien les missions sociales qui lui sont confiées. Elle relève que la commune d'[Localité 3], elle-même, soutient des dizaines de structures à vocation sociale qui ne sont pas agréés centre social en leur attribuant, avec les autres partenaires, de nombreuses aides directes et indirectes pour mettre en 'uvre leur projet associatif. Elle expose que l'arrêté de mise à disposition des locaux du 19 janvier 2016 n'a jamais conditionné son bénéfice à l'existence d'un agrément centre social mais uniquement à des missions d'intérêt général. Elle déclare ne pas comprendre le positionnement de la commune de maintenir l'abrogation de l'arrêté de mise à disposition des locaux en sa faveur, sachant que les missions qui lui sont confiées nécessitent de conserver les locaux du centre des Amandiers en ce qu'il s'agit de locaux monovalents spécialement aménagés pour ses activités et qu'ils ont été conçus pour séparer les publics avec des toilettes spécifiques pour chaque public, outre le fait qu'ils sont équipés et aménagés selon les règles des établissements recevant du public pouvant recevoir 300 personnes avec une superficie importante. 



A titre subsidiaire, elle affirme que le trouble manifestement illicite n'est pas caractérisé pour deux raisons. Elle se prévaut de l'absence d'éléments caractérisant le caractère manifestement illicite du trouble invoqué. Elle relève que le fait pour le juge des référés du tribunal administratif d'avoir rejeté sa demande de suspension n'a aucune incidence sur le fond, de sorte que l'occupation des lieux ne peut caractériser un trouble qui doit être manifestement illicite. De plus, elle souligne que les conditions de l'article 834 du code civil ne sont pas remplies en l'état de contestations sérieuses tenant au fait que la décision prise par la CAF le 28 avril 2022 était basée sur un rapport provisoire, dont les conclusions n'ont pas été reprises dans le rapport définitif du 25 août 2022, et compte tenu du fait que le non renouvellement de l'agrément centre social n'a eu aucune incidence sur ses missions et activités qui n'ont jamais cessé dès lors qu'il ne vise qu'à permettre un financement complémentaire portant sur l'encadrement de la structure, de sorte qu'il n'y a aucune nécessité de ré-ouvrir un centre social.



A titre plus subsidiaire, elle soutient que l'ordonnance entreprise doit être annulée en ce qu'aucun contrôle de proportionnalité n'a été effectué sur la mesure d'expulsion qui a été prise au regard de ses missions et comme portant atteinte à ses droits fondamentaux. Elle insiste sur le fait que l'absence d'agrément centre social n'a aucune incidence sur ses activités et sur les prestations offertes au public, ce qui résulte d'ailleurs du fait que l'association Albert Camus a déployé ses activités, avec le soutien de la municipalité, pendant plusieurs années, alors qu'elle ne bénéficiait pas d'un tel agrément. De plus, elle affirme qu'elle ne pouvait être expulsée sans délai au motif fallacieux que les locaux devaient être mis à la disposition d'une autre association pour la création d'un centre social et ce, alors même que l'absence d'agrément est sans incidence sur les prestations offertes aux habitants et qu'une telle décision était de nature à mettre en péril ses activités, voire sa pérennité, dès lors qu'elle devait retrouver des locaux adaptés afin qu'elle puisse pérenniser ses activités d'intérêt général. Elle souligne qu'alors même qu'elle a quitté les lieux suite à son expulsion en novembre 2022, le centre Albert Camus n'a pas immédiatement repris les activités au profit des habitants du Jas de Bouffan et qu'il a fallu attendre le mois de mars 2023 pour qu'il démarre ses activités. Enfin, elle n'estime pas avoir adopté un comportement anormal en comparaison aux droits qui lui ont été bafoués par suite d'une décision qui a été prise sans aucun fondement neutre et objectif, ce que démontre les termes du courrier daté du 11 avril 2022 adressé par la municipalité à la CAF.



Aux termes de ses dernières écritures transmises le 1er septembre 2023, auxquelles il convient de se référer pour un exposé plus ample des prétentions et moyens, la commune d'[Localité 3] sollicite de la cour qu'elle :



- confirme l'ordonnance entreprise ;

- déboute l'ADIS de ses demandes ;

- rejette l'ensemble des demandes formées à son encontre ;

- condamne l'ADIS à lui verser la somme de 2 500 euros au titre de l'article 700 du code de procédure civile ;

- la condamne aux dépens distraits au profit de Me [K], avocat associé du cabinet [M] § Associés SELARL d'avocats inscrite au barreau d'Aix-en-Provence, sur son affirmation de droit. 



Concernant l'incompétence matérielle soulevée, elle relève que toutes les décisions et textes cités par l'association ont pour objet des actions relatives au domaine public d'une collectivité et ce, alors même que les locaux litigieux appartiennent au domaine privé de la commune. Elle indique que le contentieux de la gestion du domaine privé relève traditionnellement de la compétence du juge judiciaire sous réserve de deux limites, à savoir que le contentieux des actes réglementaires portant sur le domaine privé relève de la compétence du juge administratif, de même qu'il est compétent pour connaître des actes détachables de la gestion du domaine privé, ce qui n'est pas le cas en l'espèce dès lors que la juridiction des référés a été saisie d'une demande d'expulsion d'un occupant devenu sans droit ni titre en l'état d'un arrêté d'abrogation de mise à disposition des locaux occupés par une association. Elle relève que la Cour de cassation a reconnu qu'en l'absence de contrat comportant occupation du domaine public, les tribunaux de l'ordre judiciaire sont compétents pour prescrire les mesures propres à mettre fin au trouble manifestement illicite résultant de l'occupation sans droit ni titre par une personne privée d'un immeuble, même s'il fait partie du domaine public. En tout état de cause, elle relève que les conditions de l'article L 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques ne sont pas réunies dès lors que la commune n'a réalisé aucun aménagement présentant un caractère indispensable pour l'exécution des missions de service public s'agissant de locaux mis à disposition sans qu'aucun aménagement particulier ne soit prévu par la convention. Elle indique que le Conseil d'Etat a, dans un arrêt du 20 janvier 2020, jugé que les locaux municipaux mis à disposition d'une association ne font pas partie du domaine public. Elle relève que les prétendus recours exercés par l'association devant le tribunal administratif tendent à contester des actes réglementaires portant sur le domaine privé, sachant que ledit tribunal est compétent pour connaître des contestations relatives à un arrêté lui-même ou du contentieux de la légalité de l'acte, tandis que le recours exercé devant le juge des référés du tribunal judiciaire ne porte pas sur un acte administratif mais sur la situation de fait résultant du maintien illégal de l'association dans les lieux. Elle relève que, dans le cadre des recours exercés par l'association aux fins de voir suspendre l'arrêté d'abrogation de mise à disposition des locaux ainsi que la résiliation de la convention d'objectifs, le tribunal administratif a rejeté les deux requêtes en référé-suspension de l'association au motif de l'absence d'urgence et de doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté d'abrogation et la résiliation du contrat d'objectifs.



Concernant le défaut de motivation allégué, elle indique que le premier juge s'est bien prononcé sur la compétence du juge des référés du tribunal judiciaire.



Concernant l'occupation sans droit ni titre de l'association, elle relève que rien ne prouve que la CAF est revenue sur sa décision de non-renouvellement de son agrément, sachant que l'arrêté d'abrogation a été pris sur la base de ce non-renouvellement notifié le 28 avril 2022 par la CAF et que l'article 8 de la convention cadre des centres sociaux stipule que le non-respect des engagements liés à l'agrément est susceptible d'une suspension administrative voire de retrait d'agrément par la CAF, ce qui entraîne de fait la nullité de la charte d'engagements réciproques et, dès lors, du soutien technique et financier prévu dans le dispositif de la convention cadre. Elle souligne donc que c'est par une simple application des dispositions conventionnelles que la commune a pris l'arrêté d'abrogation et initié consécutivement la procédure de référé-expulsion et que, si l'ADIS se prévaut d'une hostilité de la commune à son égard, seule la CAF a le pouvoir de procéder au renouvellement ou non de l'agrément. En outre, elle souligne que le rapport définitif de contrôle est loin d'être aussi positif que l'association le prétend dès lors qu'il est fait état de la disparition de la caisse en septembre 2020 et d'une situation financière qui reste très fragile, outre le fait qu'il a pour objet de vérifier les données permettant le paiement de la subvention CAF pour l'exercice 2020 et non de décider du renouvellement d'agrément qui relève de la seule compétence du conseil d'administration de la CAF.







Par ailleurs, si la CAF a décidé de laisser à l'ADIS des missions sociales, son courrier en date du 28 octobre 2022 démontre que les conventions d'objectifs et de financements adressées à l'ADIS ne remettent pas en cause la décision prise par la commission d'action sociale de la CAF, dans sa séance du 26 avril 2022, de ne pas octroyer à cette association l'agrément centre social, fondant la résiliation de la convention cadre, l'abrogation de l'arrêté de mise à disposition des locaux et l'expulsion consécutive. Elle souligne que l'ADIS a tout loisir de poursuivre l'exécution de ses missions sociales dans d'autres locaux et hors convention cadre avec la commune, ce qu'elle a fait depuis le mois de novembre 2022, date à laquelle elle a quitté les lieux. Elle relève toutefois qu'alors même que l'ADIS affirme avoir poursuivi ses missions sociales, malgré le non-renouvellement de son agrément, cette dernière a indiqué au juge administratif, dans le cadre du référé suspension, que la décision qui a été prise interrompt les programmes de vacation d'été et met fin à toutes les activités sociales, culturelles et sportives programmées. Elle affirme que pour avoir l'agrément centre social, les associations qui 'uvrent dans ce domaine et qui perçoivent des subventions de plusieurs organismes et collectivités, en même temps qu'elles jouissent de locaux laissés à leur disposition, doivent faire preuve d'une exemplarité à toute épreuve, ce qui n'est pas le cas de l'appelante qui, par son comportement, a anéanti toute confiance de la commune pour poursuivre une quelconque relation contractuelle avec elle. Elle souligne que les principales victimes de cette situation sont les habitants du quartier compte tenu du retard pris dans la mise en place des services proposés par l'association Albert Camus. 



Enfin, elle expose qu'alors même que la juridiction administrative a rejeté les deux requêtes en référé-suspension de l'association au motif de l'absence d'urgence et de doute sérieux quant à la légalité des actes pris, l'ADIS demeure taisant sur l'évolution des procédures administratives au fond qu'elle prétend avoir initiées aux fins de voir annuler la décision de la CAF, en date du 26 avril 2022, refusant de renouveler l'agrément centre social et celle de la commune, en date du 8 juillet 2022, résiliant la convention d'objetcifs. Elle indique que ses demandes sont conformes aux dispositions des articles 834 et 835 du code de procédure civile compte tenu de l'urgence à poursuivre les missions sociales dans un secteur sensible de la ville et que le trouble manifestement illicite résulte d'un maintien illégitime de l'association dans les locaux et du fait que l'atteinte au droit de propriété constitue par elle-même une voie de fait que le juge des référés a le devoir de faire cesser. Elle indique que le juge ne peut dire n'y avoir lieu à référé au motif que a mesure d'expulsion aurait pour effet de placer les occupants dans une plus grande précarité compte tenu des circonstances de l'espèce et de l'atteinte causé à son droit de propriété, sachant qu'il s'agit d'une simple mise à disposition à titre gracieux de locaux d'activités. 



L'instruction de l'affaire a été déclarée close par ordonnance en date du 5 septembre 2023. 





MOTIFS DE LA DECISION



A titre liminaire, il importe de rappeler que les décisions de donner acte et de constat sont dépourvues de caractère juridictionnel et ne sont pas susceptibles de conférer un droit à la partie qui l'a requis et obtenu, raison pour laquelle la cour n'a pas à répondre aux demandes formées à ce titre par les parties. Il en est ainsi des demandes de 'juger que' formulées par l'appelante qui ne sont pas des prétentions mais des moyens. 



En outre, le dispositif de l'arrêt doit être limité aux strictes prétentions formées par les parties, étant rappelé qu'il n'a pas vocation à contenir les moyens développés par les parties, peu important que ceux-ci figurent dans le dispositif de leurs conclusions.



Sur l'annulation de l'ordonnance entreprise pour défaut de motivation



L'article 455 du code de procédure civile énonce que le jugement doit exposer succinctement les prétentions respectives des parties et leurs moyens. Cet exposé peut revêtir la forme d'un visa des conclusions des parties avec l'indication de leur date. Le jugement doit être motivé. Il énonce la décision sous forme de dispositif.



La disposition imposant que le visa des conclusions indique leur date n'est pas applicable aux procédures orales, dans lesquelles les écrits auxquels se réfère une partie ont pour date celle de l'audience. 



L'article 458 du même code énonce que ce qui est prescrit par l'article susvisé doit être observé à peine de nullité. 



En l'espèce, il convient de relever que si le premier juge expose, dans l'exposé du litige, les prétentions formulées par les parties lors de l'audience du 23 août 2022, il ne développe pas, dans l'exposé du litige ou dans les motifs de sa décision, leurs moyens.



Il reste qu'alors même que le premier juge se réfère, dans l'exposé du litige, aux écrits, tels qu'ils ont été soutenus à l'audience, s'agissant d'une procédure orale, les écrits de l'ADIS du 23 août 2022 ne sont pas versés aux débats, de sorte qu'il est impossible pour la cour de connaître l'ensemble des moyens qui ont été développés par cette dernière au soutien de son exception d'incompétence matérielle. 



Or, le premier juge a considéré qu'il était compétent pour statuer sur la demande de la commune de [Localité 3] en ce qu'elle est fondée sur le trouble manifestement illicite qui serait créé par une situation de fait d'occupation sans droit ni titre d'un bien lui appartenant, peu importe que les lieux occupés sans droit ni titre ressortent du domaine privé ou public de la commune.



Il a ainsi jugé que le juge des référés de l'ordre judiciaire était compétent pour prescrire les mesures propres à mettre fin au trouble manifestement illicite résultant de l'occupation sans droit ni titre par une association de biens appartenant à une commune, même s'ils font partie du domaine public. 



Le premier juge a donc répondu au moyen tiré du statut domanial des biens occupés par l'ADIS pour considérer que ce dernier n'avait aucune incidence sur sa compétence.



Ce faisant, en répondant à l'exception d'incompétence matérielle soulevée par l'ADIS, il a suffisamment motivé sa décision sur ce point. 



Il n'y a donc pas lieu d'annuler l'ordonnance entreprise pour non-respect des dispositions de l'article 455 du code de procédure civile. 

 

Sur l'exception d'incompétence matérielle



Aux termes de l'article L 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. 



L'article L. 2211-1 du même code énonce que font partie du domaine privé les biens des personnes publiques mentionnées à l'article L. 1, qui ne relèvent pas du domaine public par application des dispositions du titre Ier du livre Ier. Il en va ainsi (...) des biens immobiliers à usage de bureaux, à l'exclusion de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens immobiliers appartenant au domaine public. 



Il en résulte que le domaine privé correspond aux biens des personnes publiques qui ne font l'objet ni d'une affectation à l'usage public, ni d'un aménagement indispensable à l'exécution d'une mission de service public. 



Lorsqu'un bien appartient à une personne publique, le juge administratif peut seul apprécier s'il relève de son domaine public ou de son domaine privé. Dans le cas d'une contestation sérieuse à ce sujet, le juge judiciaire doit surseoir à statuer jusqu'à ce que le juge administratif tranche la question préjudicielle de l'appartenance du bien au domaine public. 



Du statut domanial du bien occupé dépend par conséquent la juridiction compétente pour prononcer l'expulsion. 



En effet, la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître d'une demande formée par une commune tendant à l'expulsion d'occupants de logements appartenant au domaine privé communal. Le juge des référés d'un tribunal administratif ne peut connaître d'une requête tendant à l'expulsion d'un occupant d'un immeuble relevant du domaine privé que si le contrat relatif à l'occupation de cet immeuble a le caractère d'un contrat de droit public ou qu'il existe un acte unilatéral administratif détachable de la gestion du domaine privé. 



Les contrats relatifs au domaine privé sont en principe des contrats de droit privé soumis à la juridiction judiciaire. Ils peuvent toutefois revêtir un caractère administratif par détermination de la loi ou en application des critères jurisprudentiels classiques. Ainsi, le contrat conclu par une personne publique, relatif au domaine privé, sera administratif s'il a pour objet de confier au cocontractant l'exécution d'une mission de service public ou s'il contient des clauses exorbitantes du droit privé caractérisées par la recherche de l'intérêt général poursuivi par la personne publique contractante et par la faculté pour elle d'intervenir significativement dans l'activité du cocontractant. 



Sont par ailleurs considérés comme détachables de la gestion du domaine privé, les actes d'acquisition ou d'aliénation, souvent qualifiés d'acte de disposition. En revanche, la contestation par une personne privée de l'acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle, qu'elle qu'en soit la forme, dont l'objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n'affecte ni son périmètre, ni sa consistance, ne met en cause que des rapports de droit privé et relève, à ce titre, de la compétence du juge judiciaire.



En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les locaux litigieux, composés d'un accueil général, de bureaux destinés au personnel et à la permanence administrative et juridique, de locaux techniques avec un espace de restauration et de salles d'activités pour les enfants, adolescents et familles, ont été mis à la disposition de l'ADIS à caractère social afin d'y recevoir ses adhérents (environ 400) et usagers (environ 1 500), à savoir les habitants du [Adresse 7] de la commune d'[Localité 3], intéressés par les activités sociales, culturelles et sportives qu'elles propose à destination de la petite enfance, l'enfance, la jeunesse, l'adolescence et des adultes.



Dès lors que ces locaux ne sont pas affectés à l'usage direct du public, mais à des adhérents et usagers, ils sont, de ce chef, exclus du domaine public. 



Par ailleurs, ils sont occupés par l'ADIS, association régie par la loi du 1er juillet 1901, sans qu'il ne soit allégué ni démontré qu'ils ont fait l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution de missions de service public. En effet, l'accueil général qui a été mise en place et les bureaux du personnel qui s'y trouvent ont pour seul objet l'accueil physique et téléphonique ainsi que l'information et l'orientation des personnes reçues dans les bureaux, tel que cela résulte du tableau des locaux, de leurs caractéristiques techniques et affectation versé aux débats par l'appelante. 



Il ne s'agit en aucun cas d'un aménagement indispensable à l'exécution d'une mission de service public, et en particulier des services municipaux, qui ne sont aucunement installés dans les locaux occupés par l'ADIS, mais de locaux présentant le caractère de biens immobiliers à usage de bureaux et de salles d'activités à destination d'adhérents et d'usagers. Ils sont, de ce chef, exclus du régime de la domanialité publique.



Si les locaux ont été aménagés de manière à permettre à l'ADIS d'assumer un service d'intérêt général à destination des habitants du quartier du Jas de Bouffan en proposant des activités ayant pour objet de dynamiser la vie sociale de ce territoire, rompre l'isolement de ses habitants, prévenir et réduire les exclusions et renforcer les solidarités entre les personnes en les intégrant dans des projets collectifs, ces circonstances ne suffisent pas à regarder les locaux mis à la disposition de l'ADIS, qui ont vocation à être loués ou cédés, comme étant affectés à l'exécution d'une mission de service public ou comme étant incorporés, en raison d'un aménagement spécial, dans le domaine public de la commune.



Il s'agit donc de locaux faisant partie du domaine privé de la commune. 



Le juge des référés du tribunal judiciaire est en principe compétent pour connaître de la demande formée par la commune d'[Localité 3] tendant à l'expulsion de l'ADIS de locaux appartenant au domaine privé communal. Tel ne sera pas le cas si la preuve est rapportée que l'acte administratif relatif à l'occupation de cet immeuble a le caractère d'un contrat de droit public ou que l'acte mettant fin à cette occupation présente les caractères d'un acte administratif détachable de la gestion du domaine privé.



En l'occurrence, la mise à disposition à titre gracieux des locaux résulte d'un arrêté pris le 19 janvier 2016 par la ville d'[Localité 3] après délibération du conseil municipal. L'article 4 stipule que la mise à disposition est consentie pour une durée d'un an, renouvelable par tacite reconduction par période d'un an pour une durée totale n'excédant pas 12 ans. Il résulte de l'article 10 que la commune pourra mettre fin à la mise à disposition à tout moment en cas de non-respect de l'une quelconque des obligations contenues dans l'arrêté ou pour motif d'intérêt général. L'arrêté sera alors abrogé de plein droit dans un délai de 8 jours suivant la réception de la mise en demeure, par lettre recommandée avec accusé de réception, d'avoir à effectuer ses obligations ou de cesser le trouble, restée sans effet ou mentionnant les motifs d'intérêts généraux. En fin de convention, pour quelque cause que ce soit, aucune indemnisation ne pourra être demandée à la commune. 



Tout d'abord, le fait même pour l'ADIS de proposer des activités sociales, culturelles et sportives aux habitants du [Adresse 7] afin de faciliter leur intégration dans des projets collectifs grâce aux subventions qu'elle perçoit, soit directement par des concours financiers soit indirectement par la mise à disposition à titre gracieux des locaux litigieux, n'implique aucunement qu'elle a été chargée, par la commune d'[Localité 3], d'exécuter une mission de service public.



Ensuite, si l'arrêté de mise à disposition des locaux contient une clause permettant à la commune de le résilier unilatéralement, cette dernière ne peut être qualifiée d'exorbitante dès lors que la résiliation n'est possible qu'en cas de manquements de l'ADIS à ses obligations ou pour un motif d'intérêt général, et non à tout moment et pour tout motif, sans indemnité. Il s'agit d'autant moins d'une clause exorbitante eu égard au caractère gratuit de la mise à disposition des locaux.



Il en résulte que l'arrêté de mise à disposition des locaux litigieux ne présente pas les caractères d'un contrat de droit public. 



Enfin, en mettant fin à la mise à disposition des locaux au profit de l'ADIS, par arrêté en date du 11 juillet 2022 abrogeant l'arrêté pris le 19 janvier 2016, après délibération du conseil municipal, au motif d'un non-respect par l'association de ses obligations, la décision qui a été prise, en application d'un arrêté ne comportant aucune clause exorbitante du droit privé, n'affecte en rien le périmètre et la consistance du domaine privé de la commune, à l'inverse d'un acte d'acquisition ou d'aliénation.



L'arrêté de mise à disposition des locaux de la commune ne peut donc s'analyser comme un acte détachable de la gestion de son domaine privé.



Dans ces conditions, le juge des référés du tribunal administratif ne peut connaître de la requête tendant à l'expulsion de l'ADIS occupant des locaux relevant du domaine privé de la commune d'Aix-en-Provence faute pour l'arrêté en date du 19 janvier 2016 relatif à l'occupation de cet immeuble d'avoir le caractère d'un contrat de droit public ou pour l'arrêté en date du 11 juillet 2022 abrogeant le précité de présenter les caractères d'un acte unilatéral administratif détachable de la gestion du domaine privé. 







Enfin, l'arrêté du 11 juillet 2022 abrogeant celui pris le 19 janvier 2016 énonce, dans un article 2, que ce dernier pourra faire l'objet d'un recours devant le tribunal administratif de Marseille.



C'est ainsi que L'ADIS justifie avoir saisi le juge des référés du tribunal administratif de Marseille, par requête en date du 1er août 2022, sur le fondement de l'article L 521-1 du code de justice administrative, aux fins d'obtenir la suspension de la décision du 11 juillet 2022 du maire de la commune d'Aix-en-Provence abrogeant l'arrêté de mise à disposition, à titre gracieux, des locaux litigieux. Par une décision en date du 5 août 2022, la demande de l'ADIS a été rejetée. Un pourvoi a été interjeté à l'encontre de cette décision devant le Conseil d'Etat le 22 août 2022, sans que l'appelante ne justifie des suites données à ce recours.



Elle verse également aux débats un projet de requête introductive d'instance devant le tribunal administratif de Marseille, en date du 28 juillet 2022, tendant à l'annulation de la décision du 17 juillet 2022 comme étant entachée d'illégalité. Elle critique tant la légalité externe de la décision qui a été prise pour insuffisance de motivation que sa légalité interne pour erreur dans le champ d'application de la convention annuelle de 2022 et erreur de droit pour violation des articles 10 de l'arrêté de mise à disposition des locaux et L 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Il ne s'agit toutefois que d'un projet de saisine du juge administratif faute pour l'ADIS de justifier de l'enregistrement de sa requête et/ou de la décision qui aurait été prise.



S'il n'entre effectivement pas dans les pouvoirs du juge des référés de l'ordre judiciaire de se prononcer sur les contestations relatives à un arrêté lui-même, acte administratif, et sur le contentieux de sa légalité, il n'en demeure pas moins que, conformément à ce qui a été démontré ci-dessus, la juridiction administrative n'est pas compétente pour connaître d'une demande formée par une commune tendant à l'expulsion d'une occupante de locaux appartenant au domaine privé communal dès lors que l'arrêté relatif à l'occupation de cet immeuble n'a pas le caractère d'un contrat de droit public ou que l'acte administratif abrogeant cet arrêté de mise à disposition n'est pas détachable de la gestion du domaine privé. 



Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le juge des référés du tribunal judiciaire est compétent pour connaître de la demande d'expulsion formée par la commune d'[Localité 3] à l'encontre d'une association, l'ADIS, pour occupation sans droit ni titre de locaux appartenant au domaine privé de la commune. 



Il y a donc lieu de confirmer l'ordonnance entreprise en ce qu'elle a rejeté l'exception d'incompétence soulevée par l'ADIS. 



Sur la demande d'expulsion pour trouble manifestement illicite tirée d'une occupation sans droit ni titre



Afin de s'opposer à la demande d'expulsion, l'ADIS oppose trois moyens tirés de circonstances nouvelles, l'absence de trouble manifestement illicite et d'une disproportion de la mesure d'expulsion, moyens qu'il convient d'analyser tour à tour. 



Sur la demande d'infirmation pour circonstances nouvelles



L'ordonnance de référé étant dotée de l'autorité de chose jugée au provisoire, il résulte de l'article 488 alinéa 2 du code de procédure civile que le juge des référés ne peut modifier ou rapporter ses décisions que si surviennent des circonstances nouvelles entre les deux décisions, qui justifient une nouvelle intervention de sa part. 



En l'absence de faits nouveaux, il ne peut méconnaître l'autorité des ordonnances antérieurement rendues. 



Peut constituer une circonstance nouvelle tout fait, dont ni le juge ni la partie qui s'en prévaut, n'avaient connaissance lors de sa première décision, et qui constitue un élément d'appréciation ayant une incidence sur la décision prise. 



En revanche, un fait connu du demandeur avant que l'ordonnance soit prononcée ne peut pas être considéré comme une circonstance nouvelle, pas plus que la découverte d'un fait inopérant au regard des raisons qui ont conduit le juge des référés à statuer comme il l'a fait. 



Il reste que la voie de la rétractation n'est ouverte qu'auprès du juge qui a statué et qui est invité à revenir sur sa décision. Ce pouvoir n'appartient qu'au juge qui a prononcé la décision contestée.



En l'espèce, l'association soutient que les moyens de fait retenus par le premier juge pour considérer que son occupation des locaux de la commune d'[Localité 3] constituait un trouble manifestement illicite, à savoir les griefs retenus par la caisse d'allocations familiales pour ne pas renouveler ses agréments à compter du 1er mai 2022 et le fait qu'elle ne pouvait mettre en 'uvre les missions sociales qui lui avaient été confiées, sont démentis par des circonstances nouvelles survenues après l'ordonnance entreprise en date du 30 août 2022. Elle se prévaut ainsi du rapport définitif du contrôleur de la caisse d'allocat