TA13 · Tribunal Administratif de Marseille — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par mémoire, enregistré le 14 mars 2024, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1167 du 7 novembre 1958, Mme B C, ayant pour avocat Me Ramon, demande au tribunal administratif de Marseille : 
 - à l'appui de sa requête tendant à la décharge de la somme de 43651 euros au titre de la taxe communale forfaitaire sur la cession de terrains nus devenus constructibles (article 1529 du code général des impôts) ainsi que de la somme de 22247 euros au titre de la taxe nationale sur la cession à titre onéreux de terrains nus devenus constructibles (article 1605 nonies du code général des impôts) ; 
 - de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionalité relative à la conformité, aux droits et libertés garantis par la Constitution, des dispositions combinées des articles 1529 et 1605 nonies du code général des impôts. 
 Mme C soutient que les dispositions combinées des articles 1529 et 1605 nonies du code général des impôts portent atteinte : 
 - au principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - au principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - à l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et intelligibilité de la loi. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 11 avril 2024, la directrice régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur et du département des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la demande de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité, en faisant valoir que la question posée, déjà abordée par l'arrêt n° 469715 du Conseil d'Etat en date du 10 février 2023, ne présente pas de caractère sérieux. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment ses articles 23-1 à 23-3 ; 
 -le décret n° 2010-148 du 16 février 2010 portant application de la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ; 
 - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
 - l'arrêt n° 469715 du Conseil d'Etat en date du 10 février 2023 ; 
 - le code de justice administrative, notamment ses articles R. 771-5 et R. 771-7. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par acte authentique du 29 août 2022, Mme Mme C a cédé une parcelle de terrain sise sur le territoire de la commune d'Aubagne et s'est alors acquittée de la taxe forfaitaire et de la taxe nationale sur la cession à titre onéreux de terrains nus devenus constructibles. Après le rejet implicite de sa réclamation préalable du 2 mai 2023, Mme C, dans sa requête enregistrée le 20 novembre 2023 sous le n° 2311151, demande la décharge de la somme de 43651 euros au titre de la taxe communale forfaitaire sur la cession de terrains nus devenus constructibles (article 1529 du code général des impôts) ainsi que de la somme de 22247 euros au titre de la taxe nationale sur la cession à titre onéreux de terrains nus devenus constructibles (article 1605 nonies du code général des impôts).  
 2. Par mémoire distinct enregistré le 14 mars 2024, Mme C soulève une question prioritaire de constitutionalité relative aux dispositions combinées des articles 1529 et 1605 nonies du code général des impôts. 
 3. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsqu'à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé () ".  
 4. Aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance susvisée du 7 novembre 1958 : " Devant les juridictions relevant du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté par un écrit distinct et motivé. () ". Aux termes de l'article 23-2 de la même ordonnance : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux () ". L'article 23-3 de cette ordonnance dispose que : " Lorsque la question est transmise, la juridiction sursoit à statuer jusqu'à réception de la décision du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Le cours de l'instruction n'est pas suspendu et la juridiction peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires. () ". Enfin, aux termes de l'article R. 771-6 du code de justice administrative : " La juridiction n'est pas tenue de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité mettant en cause, par les mêmes motifs, une disposition législative dont le Conseil d'Etat ou le Conseil constitutionnel est déjà saisi. En cas d'absence de transmission pour cette raison, elle diffère sa décision sur le fond, jusqu'à ce qu'elle soit informée de la décision du Conseil d'Etat ou, le cas échéant, du Conseil constitutionnel. ". 
 5. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif, saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, présenté dans un mémoire distinct et motivé, statue par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. 
 6. Aux termes de l'article 1529 du code général des impôts issu de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement : " I. - Les communes peuvent, sur délibération du conseil municipal, instituer une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme ou par un document d'urbanisme en tenant lieu dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible. () II. - La taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupements, soumis à l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value dans les conditions prévues à l'article 150 U () III. - La taxe est assise sur un montant égal au prix de cession du terrain défini à l'article 150 VA diminué du prix d'acquisition stipulé dans les actes, actualisé en fonction du dernier indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques. En l'absence d'éléments de référence, la taxe est assise sur les deux tiers du prix de cession défini au même article. La taxe est égale à 10 % de ce montant. Elle est exigible lors de la première cession à titre onéreux du terrain intervenue après son classement en terrain constructible. Elle est due par le cédant. () ". En vertu des dispositions du 7° du a de l'article L. 2331-3 du code général des collectivités territoriales, le produit de la taxe prévue à l'article 1529 du code général des impôts est affecté aux recettes fiscales de la section de fonctionnement des communes. Il résulte de ces dispositions que cette taxe a le caractère d'un impôt direct perçu au profit des collectivités locales. 
 7. Aux termes de l'article 1605 nonies du code général des impôts, issu de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1er janvier 2016 : " I. - Il est perçu une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. () / II. - La taxe est assise sur un montant égal au prix de cession défini à l'article 150 VA, diminué du prix d'acquisition stipulé dans les actes ou, à défaut, de la valeur vénale réelle à la date d'entrée dans le patrimoine du cédant d'après une déclaration détaillée et estimative des parties, actualisé en fonction du dernier indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques. () IV. - Le taux de la taxe est de 5 % lorsque le rapport entre le prix de cession du terrain et le prix d'acquisition ou la valeur vénale définis au II est supérieur à 10 et inférieur à 30. Au-delà de cette limite, la part de la plus-value restant à taxer est soumise à un taux de 10 %. La taxe est exigible lors de la première cession à titre onéreux intervenue après que le terrain a été rendu constructible. Elle est due par le cédant. () ". 
 8. En outre, l'article 150 VA du code général des impôts dispose que le prix de cession à retenir est le prix réel tel qu'il est stipulé dans l'acte, en prévoyant les majorations et déductions applicables. Pour son application, l'article 41 duovicies H de l'annexe III du code général des impôts énumère les frais admis en déduction du prix de cession.  
 En ce qui concerne les articles 6 et 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, ainsi que l'objectif de la valeur constitutionnelle d'intelligibilité d'accessibilité de la loi : 
 9. Aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi () doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. Il n'en résulte pas pour autant que le principe d'égalité oblige à traiter différemment des personnes se trouvant dans des situations différentes. 
 10. Aux termes de l'article 13 de cette Déclaration : " Pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable: elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ". En vertu de l'article 34 de la Constitution, il appartient au législateur de déterminer, dans le respect des principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, il doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en fonction des buts qu'il se propose. Cette appréciation ne doit cependant pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. Cette exigence ne serait pas respectée si l'impôt revêtait un caractère confiscatoire ou faisait peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives. 
 11. Dans sa décision n° 469715 du 10 février 2023, le Conseil d'Etat a déjà estimé que les dispositions en litige traitent de la même manière tous les contribuables, de sorte que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne pouvait qu'être écarté.   
 12. Dans la même décision n° 469715 du 10 février 2023, le Conseil d'Etat a également estimé que le législateur a adopté des modalités d'imposition qui ne revêtent pas un caractère confiscatoire ni ne font peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives, qu'il ressort en outre des travaux parlementaires ayant précédé l'adoption de l'article 55 de la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, dont les dispositions de l'article 1605 nonies du code général des impôts sont issues, que le législateur a entendu lutter contre la disparition des terres agricoles en freinant notamment leur transformation en terrains à bâtir à des fins spéculatives, qu'en définissant le champ d'application de la taxe et son assiette sans prendre en compte certains frais engagés le cas échéant par le vendeur notamment ceux résultant des travaux d'aménagement et de viabilisation du terrain, lesquels ont pour effet de rendre celui-ci impropre à tout usage agricole, le législateur a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport direct avec l'objectif poursuivi, et qu'enfin, le principe d'égalité devant les charges publiques ne fait pas obstacle en tout état de cause à ce qu'un même contribuable soit soumis à plusieurs impositions sur une même assiette, de sorte que le grief tiré de la méconnaissance de l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen devait être écarté. 
 13. La requérante soutient qu'une nouvelle question prioritaire de constitutionnalité doit être posée dans la mesure où, depuis cette décision du Conseil d'Etat, sont entrées dans l'ordonnancement juridique, d'une part, la loi n° 2023-630 du 23 juillet 2023 répondant à un objectif de lutte contre l'artificialisation des sols, ce qui rend obsolète l'objectif d'intérêt général anciennement poursuivi par l'application combinée des articles 1529 et 1605 nonies du Code général des impôts, d'autre part, la loi de finances pour 2024 n° 2023-1322 du 29 décembre 2023, qui intègre un amendement prévoyant l'application d'un abattement exceptionnel sur les plus-values de cession de terrains situés dans des zones tendues et dont le nouvel objectif, qui est de faciliter l'émergence de projets de construction dans un contexte de crise dans le secteur du logement, est contraire à l'objectif d'intérêt général anciennement poursuivi par le législateur. 
 14. Une telle argumentation s'avère toutefois inopérante, dès lors que les lois précitées du 23 juillet 2023 et du 29 décembre 2023 sont intervenues postérieurement au présent litige né en 2022 et qu'ainsi, notamment, les dispositions modificatives de l'article 1605 nonies introduites par la loi de finances du 29 décembre 2023 ne lui sont pas applicables. 
 15. Par voie de conséquence, la requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, dès lors qu'une telle méconnaissance ne peut pas, par elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité, mais seulement en combinaison avec les principes d'égalité devant la loi et devant les charges publiques. 
 En ce qui concerne l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 : 
 16. La requérante soutient que l'application combinée des articles 1529 et 1605 nonies du code général des impôts porte atteinte au droit de propriété garanti par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, compte tenu d'une surcharge financière disproportionnée, dès lors qu'elle doit s'acquitter, pour un bien dont elle est propriétaire, de la somme de 43651 euros au titre de la cession d'une taxe forfaitaire communale facultative équivalente au double de la taxe nationale prévue par l'article 1605 nonies, et qu'à cette double imposition s'ajoutent les droits de mutation payés au moment de la donation de M. A C à son bénéfice. 
 17. Toutefois, les dispositions critiquées, qui ne constituent pas une privation du droit de propriété, comportent des limites à l'exercice de ce droit qui, au regard de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, sont justifiées par l'objectif d'intérêt général tel que relaté au point 12 et qui doivent être regardées comme étant en rapport direct avec l'objectif poursuivi et proportionnées à cet objectif, le contribuable étant taxé sur des gains de cession effectivement appréhendés et compte tenu des taux précités de taxation. Il s'ensuit que la question prioritaire de constitutionnalité présentée par la requérante, afférente au droit de propriété, est dépourvue de caractère sérieux. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède qu'il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme C dans l'instance n° 2311151. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Mme C dans l'instance n° 2311151. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme B C et à la directrice régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur et du département des Bouches-du-Rhône. 
 Fait à Marseille, le 3 avril 2025. 
 Le président de la 6ème chambre, 
 Signé 
 J.B. BROSSIER 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour la greffière en chef, 
 Le greffier,  QPC