TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 26 juillet 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 24 juillet 2023, M. A H G E, agissant en qualité de représentant légal de ses cinq enfants mineurs, à savoir Mme C J G E, M. F J G E, Mme L J G E, Mme K J G E, et M. M J G E, et Mme D G I B, son épouse, représentés par Me Cabot, demandent au juge des référés : 
 1°) d'enjoindre au ministre de l'Europe et des affaires étrangères et au ministre de l'intérieur et des outre-mer, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de délivrer un laissez-passer et un visa à Mme D G I B, et à Mme C J G E, M. F J G E, Mme L J G E, Mme K J G E, et M. M J G E, dans un délai de 24 heures, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, et de prendre contact avec eux sans délai ;  
 2°) de les admettre au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire ;  
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros qui sera versée à leur conseil, en application des dispositions combinées des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve de sa renonciation au bénéfice de l'aide juridictionnelle, ou aux requérants directement en cas de refus de l'aide juridictionnelle. 
 Ils soutiennent que :  
 Sur l'urgence :  
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que les requérants vivent actuellement dans un camp de déplacés à El-Fasher, dans la région du Darfour septentrional, au Soudan, qui est caractérisée par l'instabilité de la situation sécuritaire dans un contexte de guerre civile qui rend dangereux tout déplacement, qu'ils subissent les pénuries de soins, d'alimentation et d'accès aux services de base, et que les enfants mineurs sont séparés de leur père depuis un long délai. 
 Sur l'atteinte grave et illégale à une liberté fondamentale : 
 - en omettant de leur délivrer des laissez-passer et des visas leur permettant de quitter le Soudan et de rejoindre la France en passant par la frontière tchadienne, l'administration française porte atteinte au droit de M. G E, admis en France au statut de réfugié, à son droit au respect de sa vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle méconnaît les stipulations de l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle viole les principes de liberté de quitter son pays et de liberté de circulation garantis par l'article 2 du protocole n° 4 annexé à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - elle méconnaît l'intérêt supérieur des enfants garanti par les articles 3-1, 9 et 10 de la convention internationale relative aux droits de l'enfant. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 25 juillet 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que :  
 - il ne remet pas en cause la situation d'urgence alléguée par les requérants ;  
 - le ministère de l'intérieur a donné son accord à leur demande le 11 mai 2023 et il est donc disposé à mettre à leur disposition les visas sollicités au titre de la réunification familiale ;  
 - en l'absence de représentation française au Soudan, il revient cependant aux demandeurs de se présenter auprès du consulat français de leur choix situé hors Soudan, lequel recevra alors instruction de leur délivrer les visas sollicités ; 
 - la dégradation de la situation sécuritaire au Soudan, qui a conduit à la fermeture de l'ambassade de France à Khartoum, et de sa section consulaire, met l'administration française dans l'impossibilité de faire remettre aux intéressés, sur place, les laissez-passer qu'ils sollicitent, dès lors notamment que les autorités soudanaises ne délivrent plus de visa pour se rendre sur leur territoire depuis le début des combats entre les forces armées soudanaises (FAS) et la milice paramilitaire " Rapid Support Forces " (RSF) le 15 avril 2023 ; elle est également dans l'impossibilité de leur transmettre par voie postale ces laissez-passer compte tenu notamment de la circonstance qu'une comparution personnelle est nécessaire pour la remise de tels documents ;  
 - même si des laissez-passer étaient remis aux demandeurs par l'administration française, il n'existe aucune garantie que ces documents leur permettraient de quitter le Soudan pour entrer sur le territoire d'autres Etats en vue de se rendre en France ;  
 - l'alternative qui consisterait à ce que les autorités françaises demandent à des Etats tiers, notamment les Etats frontaliers du Soudan, de laisser les demandeurs entrer sur leur territoire, ou à ce qu'elles entrent en négociation avec ces mêmes Etats tiers pour s'accorder sur le principe de la remise des laissez-passer aux demandeurs à un point de passage frontalier, sur leur territoire, n'entre pas dans le champ des mesures provisoires auxquelles l'administration peut être enjointe par le juge des référés ;  
 - selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, les actes qui se rattachent à l'action du Gouvernement dans la conduite des relations internationales et de leurs éventuelles conséquences sont des actes de Gouvernement, lesquels ne peuvent faire l'objet d'aucun contrôle du juge administratif ; l'engagement de négociations avec les autorités d'Etats tiers pour l'entrée sur leur territoire des demandeurs est constitutif d'un acte de Gouvernement ; 
 - la faculté accordée aux demandeurs de se présenter auprès du consulat français de leur choix hors Soudan pour se voir remettre les laissez-passer et visas demandés est donc la seule mesure que l'Etat français peut mettre en œuvre pour faciliter leur réunification familiale. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - la convention internationale relative aux droits de l'enfant, signée à New-York le 26 janvier 1990 ; 
 - le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;  
 - le code de justice administrative ; 
 - la décision par laquelle le président du tribunal a désigné M. Vauterin, premier conseiller, pour statuer sur les demandes en référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir présenté son rapport et entendu au cours de l'audience publique du mercredi 26 juillet 2023 à 9h30 : 
 - les observations de Me Pavy, substituant Me Cabot, représentant les intérêts de M. G E et de Mme G I B, qui développe les moyens exposés dans la requête. Il soutient notamment que les passeports des demandeurs ont été détruits par l'ambassade de France à Khartoum et qu'il incombe à l'administration française de trouver une solution à leur situation ;  
 - les observations de la représentante du ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. G E, né le 24 décembre 1981, de nationalité soudanaise, a été admis au statut de réfugié par une décision du directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) du 17 novembre 2020. Le 21 août 2022, il a demandé, pour Mme D G I B, née le 1er janvier 1983, et pour leurs cinq enfants mineurs, à savoir Mmes C, L et K J G E, nées respectivement les 23 août 2005, 23 décembre 2009, et 13 mars 2012, et MM. G et M J G E, nés les 3 juin 2007 et 28 mai 2014, tous de nationalité soudanaise, des demandes de visa au titre de la réunification familiale. L'épouse de M. G E et leurs cinq enfants ont été convoqués, pour l'instruction de cette demande, à l'ambassade de France au Soudan le 12 octobre 2022, et y ont déposé à cette occasion leurs passeports. A la suite de la dégradation de la situation sécuritaire au Soudan, l'épouse de M. G E et leurs cinq enfants ont été contraints de fuir à travers le Darfour sans qu'aucun visa ne leur ait été délivré par l'ambassade de France et sans avoir pu récupérer leurs passeports. Par leur requête, M. G E et son épouse demandent au juge des référés, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, d'enjoindre à l'administration de leur délivrer des laissez-passer assortis de visas afin que Mme G I B et ses cinq enfants puissent quitter le Soudan et rejoindre la France. 
 Sur la demande d'admission à l'aide juridictionnelle provisoire : 
 2. Aux termes de l'article 20 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique : " Dans les cas d'urgence () l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle peut être prononcée soit par le président du bureau ou de la section compétente du bureau d'aide juridictionnelle, soit par la juridiction compétente ou son président () ". Et aux termes du second alinéa de l'article 61 du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 : " L'admission provisoire est accordée par le président du bureau () ou le président de la juridiction saisie, soit sur une demande présentée sans forme par l'intéressé, soit d'office si celui-ci a présenté une demande d'aide juridictionnelle ou d'aide à l'intervention de l'avocat sur laquelle il n'a pas encore été statué ". 
 3. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'admettre Mme G I B et ses cinq enfants mineurs, à savoir Mmes C, L et K J G E, et MM. G et M J G E au bénéfice de l'aide juridictionnelle provisoire. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : 
 4. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public () aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ". 
 5. D'une part, il appartient au juge des référés, lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative et qu'il constate une atteinte grave et manifestement illégale portée par une personne morale de droit public à une liberté fondamentale, résultant de l'action ou de la carence de cette personne publique, de prescrire les mesures qui sont de nature à faire disparaître les effets de cette atteinte, dès lors qu'existe une situation d'urgence caractérisée justifiant le prononcé de mesures de sauvegarde à très bref délai. Ces mesures doivent, en principe, présenter un caractère provisoire, sauf lorsque aucune mesure de cette nature n'est susceptible de sauvegarder l'exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte. Le caractère manifestement illégal de l'atteinte doit s'apprécier notamment en tenant compte des moyens dont dispose l'autorité administrative compétente et des mesures qu'elle a déjà prises. 
 6. D'autre part, ni l'engagement de négociations avec des autorités étrangères, ni l'organisation matérielle d'opérations de rapatriement à partir d'un territoire étranger, ni une intervention sur un tel territoire ne sont détachables de la conduite des relations internationales de la France, dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître. 
 7. Il résulte de l'instruction qu'à la suite du conflit armé dont le Soudan est le théâtre depuis le 15 avril 2023 et de la dégradation de la situation sécuritaire de ce pays qui s'en est suivie, l'ambassade de France à Khartoum (Soudan) a fermé ses portes le 24 avril 2023 et sa section consulaire a donc cessé, à cette date, toute activité sur le territoire soudanais. Il est constant que les passeports remis par les requérants au service consulaire de l'ambassade de France au Soudan le 12 octobre 2022 pour l'instruction de leurs demandes de visa, ont été, après cette date et consécutivement au déclenchement du conflit armé dans ce pays en avril 2023, soit détruits, soit perdus, quels que soient les responsables et les circonstances de cette destruction ou de cette perte. A supposer même que ces passeports auraient été remis aux requérants au moment de la fermeture de l'ambassade, comme le fait valoir en défense le ministre de l'intérieur sans en justifier, il n'est pas contesté que ces passeports sont désormais introuvables. Il est également constant que le passeport est le seul document de voyage autorisant le franchissement des frontières, et qu'en l'absence de passeports, seule la délivrance, par l'autorité consulaire française, de laissez-passer aux requérants est de nature à leur permettre d'entrer sur le territoire français. Toutefois, sauf à leur délivrer ces laissez-passer au Soudan en vue d'un voyage direct à destination de la France, ces documents ne leur permettront pas d'entrer sur le territoire d'Etats tiers, notamment des Etats frontaliers du Soudan. 
 8. Le ministre de l'intérieur admet, dans ses écritures en défense, que la situation des requérants présente un caractère d'urgence, qu'il a donné son accord le 11 mai 2023 à leur réunification familiale et qu'il est disposé à délivrer à Mme G I B et à ses cinq enfants mineurs les laissez-passer et visas demandés. Il précise toutefois que les intéressés devront retirer ces documents dans la représentation consulaire française de leur choix en-dehors du Soudan, laquelle recevra des instructions à cette fin, puisque la dégradation de la situation sécuritaire fait obstacle matériellement à la délivrance de ces documents en tous points du territoire soudanais. Il indique également que les dispositions de l'article 9 du décret n° 2004-1543 du 30 décembre 2004 relatif aux attributions des chefs de poste consulaire en matière de titres de voyage obligent à la remise en mains propres de ces documents à leur bénéficiaire, et interdisent donc leur distribution par voie postale, laquelle serait au demeurant aléatoire compte tenu du conflit armé ouvert au Soudan. Ainsi que cela ressort de la requête et des observations présentées par leur conseil à l'audience, les requérants demandent au juge des référés d'enjoindre au ministre soit de leur remettre les laissez-passer au Soudan, le cas échéant par l'intermédiaire d'une organisation humanitaire, soit d'organiser leur évacuation à partir d'El-Fasher (Soudan) et à destination du Tchad, le cas échéant avec l'aide des forces militaires françaises stationnées au Tchad, soit d'engager des négociations avec les Etats frontaliers du Soudan, notamment le Tchad ou l'Egypte, afin que les intéressés puissent entrer régulièrement sur le territoire de ces Etats ou se faire remettre les laissez-passer à un point de passage à la frontière soudanaise. Toutefois, il n'est pas contesté que les autorités soudanaises ne délivrent plus aucun visa d'entrée sur leur territoire depuis le début du conflit armé, et que la remise en mains propres, sur le territoire soudanais, des laissez-passer sollicités, fût-ce par un intermédiaire, implique nécessairement pour la France d'engager des négociations à ce titre avec les autorités soudanaises. De telles négociations avec des autorités étrangères, de même que celles qui viseraient à permettre l'entrée des requérants sur le territoire des Etats frontaliers du Soudan, et que toute opération d'évacuation à partir de ce pays constituent des actes non-détachables de la conduite des relations internationales de la France, dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître. En l'absence d'autres mesures qui pourraient être ordonnées par le juge des référés pour préserver l'exercice effectif des libertés fondamentales dont se prévalent M. G E, en qualité de représentant de ses cinq enfants mineurs, et Mme G I B, son épouse, leurs conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées. Doivent être rejetées, par suite, leurs conclusions présentées au titre des frais de l'instance. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Mme D G I B, Mme C J G E, M. F J G E, Mme L J G E, Mme K J G E, et M. M J G E sont admis, à titre provisoire, au bénéfice de l'aide juridictionnelle. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A H G E et Mme D G I B, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et à Me Cabot. 
 Fait à Nantes, le 26 juillet 2023. 
 Le juge des référés, 
 A. VAUTERIN 
 La greffière, 
 M-C. MINARD La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,