TA14 · Tribunal Administratif de Caen — 8 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par des mémoires, enregistrés les 26 juillet et 6 août 2025, l'association Animalia - Refuge et Sanctuaire, représentée par Me Bouchon, demande au tribunal, à l'appui de sa requête enregistrée sous le même numéro et tendant à l'annulation d'une délibération du 17 octobre 2022 du conseil municipal de la commune de Courcy portant création d'un chenil destiné aux seuls chiens errants, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité des dispositions des deux premiers alinéas de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime avec la Constitution.  
 Elle soutient que :  
 - ces dispositions sont applicables au litige ;  
 - cette question est nouvelle et présente un caractère sérieux ;  
 - ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant la loi tel que garanti par les articles 1er et 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;  
 - ces dispositions portent atteinte au droit de propriété tel que protégé par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - ces dispositions portent atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif et au principe de sécurité juridique tels que garantis par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;  
 - en ne prévoyant pas de garanties légales contre l'atteinte à la propriété privée que constitue la mise en fourrière d'un animal et en ne permettant pas d'assurer l'effectivité d'un droit à un recours effectif ou du droit à l'information des propriétaires d'animaux errants, le législateur a entaché ces dispositions d'incompétence négative ;  
 - ces dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant le service public et le principe de libre administration des collectivités territoriales tels que garantis par l'article 72 de la Constitution ;  
 - ces dispositions méconnaissent les principes généraux de la commande publique et le principe de bonne gestion des deniers publics tels que garantis par l'article L. 3 du code de la commande publique et l'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - ces dispositions portent atteinte aux exigences constitutionnelles relatives à la protection du vivant, à la dignité animale et à la préservation de l'environnement telles que garanties par les articles 1er et 6 de la Charte de l'environnement ;  
 - ces dispositions sont contraires aux dispositions des article L. 214-1 à L. 214-3 du code rural et de la pêche maritime, lesquelles se fondent sur des principes à valeur constitutionnelle et notamment le principe de dignité de la personne humaine et de tout être sensible, le respect de l'environnement et de la biodiversité, et le droit à un recours effectif contre les atteintes aux biens privés ;  
 - les dispositions en litige méconnaissent l'objectif de clarté et d'intelligibilité de la loi dès lors qu'elles ne définissent pas de critères de répartition des compétences entre les différents intervenants exerçant une activité de fourrière ou de refuge ; 
 - les normes contestées méconnaissent le principe de sécurité juridique et l'objectif à valeur constitutionnelle de clarté et d'intelligibilité de la loi dès lors qu'aucune norme règlementaire ne précise les modalités de délivrance d'agréments aux associations assurant ces missions ;  
 - elles méconnaissent ces principes dès lors qu'elles ne fixent pas les modalités de contrôle périodique des obligations liées aux agréments délivrés, ni les éventuelles sanctions aux manquements constatés ;  
 - ces dispositions méconnaissent le principe de sécurité juridique dès lors qu'elles ne prévoient pas d'obligations en matière de suivi et de traçabilité des animaux recueillis ; elles portent atteinte aux droits de propriété des propriétaires d'animaux errants ainsi qu'aux garanties encadrant la privation de liberté ;  
 - le renvoi opéré par ces dispositions à l'article L. 212-13 du code rural et de la pêche maritime instaure un régime juridique inadapté aux enjeux de la protection animale qui imposent le bénéfice de garanties spécifiques.   
 Le mémoire portant question prioritaire de constitutionnalité a été communiqué à la commune de Courcy qui n'a pas produit d'observations en défense.  
 Vu les autres pièces du dossier 
 Vu : 
 - la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 61-1 ; 
 - la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; 
 - la Charte de l'environnement du 1er mars 2005 ;  
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code civil ; 
 - le code de la commande publique ; 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code de justice administrative.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 17 octobre 2022, le conseil municipal de la commune de Courcy a décidé de créer un chenil destiné à l'accueil et à la garde des chiens errants sur le territoire de la commune. L'association requérante demande au tribunal de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité des dispositions des deux premiers alinéas de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime avec les droits et libertés que la Constitution garantit.   
 2. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d'un moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu'elle n'ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux. En vertu des dispositions de l'article R. 771-7 du code de justice administrative, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité. 
 3. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime, tel que modifié par la loi n° 2021-1539 du 30 novembre 2021 : " Chaque commune ou, lorsqu'il exerce cette compétence en lieu et place de ladite commune, chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dispose d'une fourrière apte à l'accueil et à la garde, dans des conditions permettant de veiller à leur bien-être et à leur santé, des chiens et chats trouvés errants ou en état de divagation, jusqu'au terme des délais fixés aux articles L. 211-25 et L. 211-26. Cette fourrière peut être mutualisée avec un autre établissement public de coopération intercommunale ou avec un syndicat mixte fermé. La commune compétente peut mettre en place une fourrière communale sur son territoire ou disposer du service d'une fourrière établie sur le territoire d'une autre commune, avec l'accord de cette commune. Lorsqu'elle ne l'exerce pas en régie, la commune peut confier le service public de la fourrière à des fondations ou associations de protection des animaux disposant d'un refuge, sous forme de délégation de service public et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. / La fourrière a une capacité adaptée aux besoins de chacune des communes pour lesquelles elle assure le service d'accueil des animaux en application du présent code. Cette capacité est constatée par arrêté du maire de la commune où elle est installée. () ".  
 Sur la condition tenant à l'applicabilité des dispositions législatives au litige : 
 4. Il résulte de l'instruction que la délibération du 17 octobre 2022, à l'origine du présent litige, a été adoptée par l'autorité communale en vue de créer un chenil permettant d'assurer le placement en fourrière des chiens errants sur le territoire de la commune dans l'attente d'être récupérés par leurs propriétaires. Même si la délibération en litige se borne à mentionner le pouvoir de police dont dispose le maire concernant les animaux errants, celui-ci a nécessairement mis en œuvre les dispositions législatives précitées qui imposent aux communes ou à leur établissement public de coopération intercommunale d'assurer l'accueil et la garde des animaux errants dans des lieux prévus à cet effet sur le territoire de la commune ou, en cas d'accord, sur le territoire d'une autre commune. Par suite, les dispositions contestées doivent être regardées comme étant applicables au litige au sens et pour l'application des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. 
 Sur la condition tenant à l'absence de déclaration de conformité des dispositions législatives à la Constitution :  
 5. Les dispositions précitées de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime litigieuses n'ont pas fait l'objet d'une déclaration de conformité à la Constitution dans les motifs ou le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel au sens des dispositions de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958.  
 Sur la condition tenant au caractère sérieux de la question :  
 6. En premier lieu, aux termes de l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi " doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. 
 7. L'association requérante soutient que les dispositions législatives contestées placent les personnes publiques concernées, les propriétaires d'animaux et les associations de protection des animaux dans des situations différentes sans que cela ne soit justifié par l'objet de la loi. Toutefois, les dispositions en litige se bornent à mettre à la charge des communes une obligation d'assurer, sur leur territoire, un service public de fourrière animale, à définir l'étendue de cette obligation, à préciser les différents cas où les communes peuvent déléguer cette compétence et, le cas échéant, les modes de délégation de cette compétence. Ainsi, le législateur a entendu régler de façon différente des situations différentes. Dès lors, cette différence de traitement étant en lien avec l'objet des dispositions contestées, les moyens tirés d'une atteinte au principe d'égalité devant la loi et d'une atteinte au principe d'égalité devant le service public, ne peuvent qu'être écartés.  
 8. En deuxième lieu, aux termes de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ". En l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 de cette déclaration que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.  
 9. Les dispositions précitées de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime ne portent pas sur le statut juridique de l'animal placé en fourrière ni sur les modalités de sa restitution auprès de ses propriétaires. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en ne précisant pas les conditions et garanties attachées à la capture et à la restitution des animaux capturés, les dispositions en litige porteraient atteinte au droit de propriété tel que protégé par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 10. En troisième lieu, aux termes de l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Sont garantis par cette disposition le droit des personnes intéressées d'exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable, ainsi que les droits de la défense lorsqu'est en cause une sanction ayant le caractère d'une punition.  
 11. L'association requérante soutient que dans la mesure où les décisions relatives à la capture, la détention, la restitution, l'euthanasie ou la cession des animaux errants ne sont entourées d'aucune garantie légale relative à leur formalisme ou aux délais et voies de recours pour les contester, les dispositions contestées sont entachées d'une incompétence négative et portent ainsi atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif et au principe de sécurité juridique tels que protégés par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Elle fait en outre valoir qu'en raison des imprécisions entourant le régime mis en place par ces dispositions, celles-ci méconnaissent l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. 
 12. Toutefois, les dispositions précitées de l'article L. 211-24 du code rural et de la pêche maritime n'ont pas pour objet d'organiser la procédure relative à la capture, la restitution, la cession ou l'euthanasie des animaux errants placés en fourrière. Dès lors, le moyen tiré de ce que ces dispositions seraient entachées d'une incompétence négative et porteraient atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif et au principe de sécurité juridique ne peut qu'être écarté.  
 13. Par ailleurs, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité. Si l'association requérante soutient que cet objectif est méconnu en l'absence d'adoption d'un décret précisant les modalités de délégation de ce service public aux associations et fondations de protection animale, une telle carence du pouvoir règlementaire, à la supposer avérée, ne saurait s'analyser comme entraînant une atteinte par des dispositions législatives aux droits et libertés garanties par le Constitution. Par suite, le moyen doit être écarté.  
 14. En quatrième lieu, la méconnaissance par le législateur de sa propre compétence, telle que découlant notamment de l'article 34 de la Constitution, ne peut être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité que dans le cas où cette méconnaissance affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit. 
 15. L'association requérante estime qu'en ne définissant pas de manière précise les notions de fourrière et de refuge animal et en ne déterminant pas les différentes obligations légales pesant sur les collectivités locales et les acteurs associatifs, les dispositions en litige sont entachées d'une incompétence négative et portent atteinte au droit à un recours juridictionnelle effectif. Or, les dispositions du II de l'article L. 214-6 du code rural et de la pêche maritime définissent les termes de fourrière et de refuge pour animaux. Les dispositions contestées instaurent une obligation de service public de fourrière animale à la charge des communes et précisent les conditions minimales auxquelles doit satisfaire ce service ainsi que les modes de délégation de ce service public. Par suite, le moyen ne saurait être accueilli.  
 16. Par ailleurs, si l'association requérante soutient qu'en opérant un renvoi aux dispositions de l'article L. 212-3 du même code, les dispositions contestées sont dépourvues de clarté et d'accessibilité et portent atteinte à l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, les dispositions législatives contestées n'opèrent pas un tel renvoi. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.   
 17. En cinquième lieu, il résulte du troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution que si les collectivités territoriales " s'administrent librement par des conseils élus ", chacune d'elles le fait " dans les conditions prévues par la loi ". L'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources. Les règles fixées par la loi sur le fondement de ces dispositions ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources des collectivités territoriales ou d'accroître les obligations mises à leur charge au point d'entraver leur libre administration. 
 18. L'association soutient qu'en instituant un service public obligatoire à la charge des communes sans accompagner cette charge des ressources matérielles et financières nécessaires à son exécution, les dispositions contestées portent atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution. Toutefois, les dispositions contestées prévoient que le service public de fourrière animale peut faire, le cas échéant, l'objet d'une mise en commun des services avec une autre commune possédant déjà une fourrière ou bien être déléguée à une association ou une fondation de protection animalière. En outre, il résulte de ces dispositions que la capacité d'accueil de ce service public est arrêtée par le maire de la commune d'implantation et adapté aux besoins des communes desservies par la fourrière animale. Par suite, les dispositions contestées n'ont pas pour effet d'accroître les obligations mises à la charge des communes au point d'entraver leur libre administration. Dès lors, ce moyen doit être écarté.  
 19. En sixième lieu, l'association requérante se prévaut de l'objectif de valeur constitutionnelle de bon usage des deniers publics garanti par les articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Or, cet objectif ne peut, en lui-même, être invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.  
 20. En septième lieu, l'association requérante soutient que les dispositions contestées portent atteinte aux principes à valeur constitutionnelle de la commande publique, lesquels seraient retranscrits à l'article L. 3 du code de la commande publique. Toutefois, et alors que l'association requérante ne précise pas le fondement constitutionnel en vertu duquel les dispositions qu'elle invoque auraient été adoptées, la méconnaissance de ces dispositions ne saurait être regardée comme portant atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Au surplus, par les dispositions contestées, le législateur a entendu laisser le choix aux communes d'assurer le service public de fourrière animale par mutualisation, en régie directe ou par le biais d'une délégation de service public. Par suite, le moyen tiré d'une atteinte aux principes constitutionnels d'égal accès et de transparence de la commande publique doit être écarté.  
 21. En huitième lieu, l'association soutient qu'en mettant ce service public à la charge des communes et non à la charge des établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres, le législateur a méconnu un principe de valeur constitutionnelle de " non-régression juridique " tel que retranscrit par les dispositions de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Toutefois, l'association requérante, qui ne rattache ce principe à aucun des droits ou libertés garantis par la Constitution, invoque une méconnaissance de dispositions législatives, qui ne relève pas d'une question prioritaire de constitutionnalité. Dès lors, ce moyen ne peut qu'être écarté. 
 22. En neuvième lieu, aux termes de l'article 1er de la Charte de l'environnement : " Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ". Il résulte de ces dispositions qu'il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés, les modalités de leur mise en œuvre. Les limitations apportées par le législateur à l'exercice de ce droit doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi.  
 23. L'association requérante soutient qu'en mettant ce service public à la charge des communes, alors qu'elles sont dépourvues des moyens techniques et matériels nécessaires à son exécution, les dispositions législatives contestées portent atteinte aux exigences constitutionnelles de protection du vivant, de dignité animale et de préservation de l'environnement garanties, notamment, par les article 1er et 6 de la Charte de l'environnement.  
 24. Toutefois, l'article 6 de la Charte de l'environnement n'institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit au sens de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Ainsi, sa méconnaissance ne saurait, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité.  
 25. En outre, les dispositions législatives contestées se bornant à mettre à la charge des communes une mission de service public obligatoire de fourrière animale, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elles porteraient atteinte au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. Au demeurant, les dispositions contestées poursuivent un but de sécurité et de salubrité publique et imposent aux communes de disposer d'une fourrière animale d'une capacité suffisante permettant l'accueil de chiens errants ou en état de divagation dans des conditions permettant de veiller à leur bien-être et à leur santé. Par suite, et en tout état de cause, les dispositions contestées, qui poursuivent un but d'intérêt général, ne sont pas susceptibles de porter une atteinte disproportionnée aux droits protégés par l'article 1er de la Charte de l'environnement. Dès lors, ce moyen doit être écarté.  
 26. En dernier lieu, l'association soutient que les dispositions législatives en litige méconnaissent un principe constitutionnel de " protection animale ". Elle doit ainsi être regardée comme soutenant que les dispositions des article 515-14 du code civil et L. 214-1 à L. 214-3 du code rural et de la pêche maritime, qui instaurent un régime juridique spécifique à destination des animaux, relèvent d'exigences constitutionnelles auxquelles contreviendraient les dispositions litigieuses. Or, ainsi que l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024-1121 QPC du 14 février 2025, aucun droit ou liberté garanti par la Constitution ne reconnaît l'existence d'un principe de dignité des êtres vivants doués de sensibilité. Par suite, ce moyen sera écarté.  
 27. Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Animalia - Refuge et Sanctuaire est dépourvue de caractère sérieux. Il n'y a donc pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l'association Animalia - Refuge et Sanctuaire. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Animalia - Refuge et Sanctuaire et à la commune de Courcy. 
 Le président de la 1ère chambre, 
 Signé 
 F. CHEYLAN 
 La République mande et ordonne au préfet de la Manche, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 E. Legrand