CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 23 mai 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Mme A B a demandé au tribunal administratif de Versailles d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2019 du maire de la commune de Saint-Germain-de-la-Grange portant opposition à une déclaration préalable de travaux sur une construction existante, permettant la création d'un logement et la modification de menuiseries, ainsi qu'une clôture, et de mettre à la charge de la commune de Saint-Germain-de-la-Grange une somme de 8 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 1904944 du 5 janvier 2021, le tribunal administratif de Versailles a annulé la décision du 22 janvier 2019 par laquelle le maire de la commune de                              Saint-Germain-de-la-Grange s'est opposé à la déclaration préalable de Mme B, a mis à la charge de la commune une somme de 1 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions. 
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et un mémoire enregistrée le 2 mars 2021 et le 2 novembre 2021, la commune de Saint-Germain-de-la-Grange prise en la personne de son maire en exercice et représentée par Me Marques, avocate, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement et de faire droit à sa demande de première instance ; 
 2°) de mettre à la charge de Mme B une somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune soutient que : 
 S'agissant de la régularité du jugement : 
 - le jugement attaqué est insuffisamment motivé en tant que les premiers juges ne se sont pas prononcés sur les éléments de légalité interne du dossier de déclaration préalable ;  
 S'agissant du fond du litige : 
 - Mme B n'était pas détentrice d'une décision tacite de non-opposition à l'expiration du délai d'instruction ; 
 - les travaux prévus auront pour effet d'aggraver la méconnaissance du plan local d'urbanisme s'agissant des retraits de limites séparatives ;  
 - le projet faisant l'objet de la déclaration préalable de travaux méconnaissait l'article UB7-UBb du plan local d'urbanisme ; elle propose une substitution de motifs conformément à la décision du Conseil d'Etat du 9 juin 2004 M. C n° 222069 en A, en faisant valoir que le projet faisant l'objet de la déclaration préalable de travaux méconnaissait l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme ; 
 Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2021, Mme A B, représentée par Me Coll, avocate, demande à la cour de rejeter la requête de la commune de Saint-Germain-de-la-Grange et de mettre à la charge de la commune une somme de 3 500 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 25 janvier 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 30 avril 2022 à 12 h 00. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement () des cours peuvent, par ordonnance : / () rejeter (), après l'expiration du délai de recours () les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. ()" ; 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. Aux termes de l'article L. 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés. " 
 3. Il ressort des pièces du dossier que le tribunal administratif de Versailles a pris en considération l'ensemble des éléments soumis à son appréciation et a répondu par un jugement qui est suffisamment motivé à l'ensemble des moyens soulevés dans la demande de première instance. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé doit être écarté.  
 4. Si la commune de Saint-Germain-de-la-Grange soutient que le jugement attaqué serait insuffisamment motivé en tant que le tribunal administratif de Versailles ne se serait pas prononcé sur les éléments de légalité interne du dossier de déclaration préalable, un tel constat ne ressort pas, toutefois, de l'examen des termes de ce jugement, et en particulier de ses points 7 à 9 qu'il est suffisamment motivé et répond, au demeurant, à l'ensemble des moyens soulevés devant lui par Mme B. Le moyen doit ainsi être écarté.   
 Sur le fond du litige : 
 En ce qui concerne l'irrégularité de la procédure : 
 S'agissant de la délivrance d'une autorisation tacite sur le fondement de l'article   R. 424-1 du code de l'urbanisme : 
 5. Selon le a) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme " Le délai d'instruction de droit commun est d'un mois pour les déclarations préalables ". L'article R. 423-38 du même code dispose : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " L'article           R. 423-39 du même code prévoit : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : () / Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie. ". Aux termes de l'article R. 424-1 dudit code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé () le silence gardé par l'autorité compétente vaut (): / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () " et enfin, selon l'article L. 424-8 du même code, la décision de non-opposition à une déclaration préalable est exécutoire à compter de la date à laquelle elle est acquise. 
 6. Mme B a déposé le 26 octobre 2018 une déclaration préalable pour les travaux en cause sur une propriété sise 11 rue Voltaire sur le territoire de la commune de                  Saint-Germain-de-la-Grange, portant sur une construction existante et permettant la création d'un logement et la modification de menuiseries, ainsi qu'une clôture. Par courrier du 23 novembre 2018, la commune lui a demandé de produire des pièces complémentaires, qui ont été envoyées le 17 décembre 2018 et réceptionnées en mairie le 24 décembre 2018, date à partir de laquelle il est constant que le délai d'instruction réglementaire d'un mois prévu à l'article R. 423-23 précité du code de l'urbanisme a commencé à courir, pour expirer le 24 janvier 2019 à minuit. A compter de cette date, Mme B bénéficiait, du fait du silence gardé par la mairie, d'une décision tacite de non-opposition à ladite déclaration préalable de travaux.  
 7. En appel, la commune n'établit pas davantage que devant les premiers juges que, comme elle le soutient, Mme B aurait réceptionné avant le 24 janvier 2019 l'arrêté portant opposition à la déclaration préalable. En effet si cet arrêté porte la date du 22 janvier 2019, la commune n'apporte aucun élément de nature à établir qu'il aurait été notifié à l'intéressée avant la date du 28 janvier 2019, ainsi que le soutient Mme B. Dans ces conditions, l'arrêté en litige portant opposition à déclaration préalable de travaux, en tant qu'il a été notifié à la défenderesse postérieurement à la date du 24 janvier 2019, s'analyse comme une décision de retrait de la décision tacite de non-opposition dont elle était alors bénéficiaire, qui est une décision d'autorisation d'urbanisme créatrice de droits.  
 S'agissant de la violation des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : 
 8. Selon l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Selon l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques () ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () " 
 9. L'arrêté du 22 janvier 2019, notifié le 28 janvier 2019, qui ne statue pas sur une demande, mais s'analyse ainsi qu'il vient d'être dit, comme un retrait de décision tacite de      non-opposition à déclaration préalable, devait être précédé de la procédure contradictoire prescrite à l'article L. 121-1 précité du code des relations entre le public et l'administration. Il est constant qu'une telle procédure n'a pas été mise en œuvre. Dès lors, cet arrêté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en violation des articles L. 121-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui l'entache d'illégalité.  
 En ce qui concerne le fond du litige : 
 S'agissant des prescriptions du plan local d'urbanisme de la commune : 
 10. La commune reprend en appel, à l'identique et sans élément nouveau, le moyen déjà soulevé en première instance et tiré de ce que le projet faisant l'objet de la déclaration préalable de travaux méconnaissait l'article UB7-UBb du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, la commune n'apporte aucun élément susceptible de remettre en cause l'appréciation motivée des premiers juges, qui ont notamment retenu que les travaux n'ont pas d'incidence sur les distances vis-à-vis des limites séparatives, ne modifient ni l'implantation ni la hauteur de la dépendance en cause et n'en projettent pas davantage d'extension. Dès lors, le moyen susanalysé doit être écarté par adoption des motifs retenus aux points 7. et 8. du jugement attaqué. 
 S'agissant de la substitution de motif proposée par la commune :  
 11. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué, le juge peut procéder à la substitution demandée.  
 12. La commune de Saint-Germain-de-la-Grange propose une substitution de motifs en faisant valoir que le projet faisant l'objet de la déclaration préalable de travaux méconnaissait l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, aux termes duquel Mme B aurait dû formuler cumulativement deux déclarations préalables, la première étant relative à un changement d'affectation d'un garage en local d'habitation, et la seconde concernant la transformation de plus de 5 mètres carrés de surface close et couverte, non comprise dans la surface de plancher de la construction, en un local constituant de la surface de plancher. Il est toutefois constant que cette substitution de motifs prive la défenderesse d'une garantie procédurale, eu égard aux spécificités même de sa mise en œuvre. Il n'y a dès lors pas lieu de faire droit à la demande de substitution de motifs sollicitée par la commune. 
 13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête d'appel de la commune de            Saint-Germain-de-la-Grange est manifestement dépourvue de fondement. Dès lors, ses conclusions présentées à fin d'annulation doivent être rejetées, en application du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, précité. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Saint-Germain-de-la-Grange une somme de 1 500 euros à verser à Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DECIDE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Saint-Germain-de-la-Grange est rejetée. 
 Article 2 : La commune de Saint-Germain-de-la-Grange versera une somme de 1 500 euros à Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par Mme B est rejeté. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Saint-Germain-de-la-Grange et à Mme A B. 
 Fait à Versailles, le 23 mai 2022. 
 Le président de la 6ème chambre  
 P.-L. ALBERTINI       
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
           Pour expédition conforme, 
           La greffière,