CAA75 · Cour administrative d'appel de Paris — 26 juillet 2022

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 M. B C a demandé au tribunal administratif de Melun de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 167 451 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison d'une part, des fautes lourdes commises par le commissaire du gouvernement dans l'exercice de son pouvoir de tutelle sur la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile et d'autre part, de la faute commise par le Premier ministre en procédant à une codification erronée du code de l'aviation civile.  
 Par un jugement n°s 1602147, 1602148, 1602149, 1602220, 1602223, 1602236 du 24 septembre 2021, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 25 novembre 2021 et le 18 avril 2022, M. C, représenté par Me Cavelier, demande à la Cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler cette décision ;  
 3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 167 451 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi en raison d'une part, des fautes lourdes commises par le commissaire du gouvernement dans l'exercice de son pouvoir de tutelle sur la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile et d'autre part, de la faute commise par le Premier ministre en procédant à une codification erronée du code de l'aviation civile, somme assortie des intérêts au taux légal à compter du 15 avril 2015 et de la capitalisation de ces intérêts ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - les services du Premier ministre ont commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat du fait de la présentation irrégulière, sur la version papier de la consolidation du code de l'aviation civile, des sections IV à VI du chapitre VI du titre II du livre IV de la partie règlementaire de ce code ; 
 - cette irrégularité fautive a eu pour effet d'induire en erreur la Cour de cassation qui s'est prononcée, par son arrêt du 17 février 2011, sur l'applicabilité des dispositions du décret du 30 juin 1995 aux pensions déjà liquidées en se fondant sur cette version papier qui, seule, fait foi ;  
 - les commissaires du gouvernement ayant successivement exercé la tutelle de la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile (CRPNPAC) ont commis une faute lourde dans l'exercice de leur fonction en s'abstenant de lui demander d'appliquer aux pensions déjà liquidées le décret n° 95-825 du 30 juin 1995, en lieu et place du décret n° 84-469 du 18 juin 1984, qui prévoit une décote illégale et a été implicitement abrogé par la loi n° 84-834 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public ;  
 - la minoration de la pension par un coefficient de 0,4 prévue par le décret du  
 18 juin 1984 ne pouvait être instituée que par une loi ;  
 - le refus des commissaires du gouvernement successifs de la CRPNPAC d'accorder le bénéfice de l'application des dispositions du décret du 30 juin 1995 aux pensions déjà liquidées méconnaît l'article 14 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ainsi que l'article 1er du protocole additionnel à cette même convention. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 29 mars 2022, la ministre de la transition écologique, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. C la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que :  
 - le recours indemnitaire du requérant s'inscrit dans un vaste contentieux dont l'un des recours a fait l'objet d'une décision de rejet du Conseil d'Etat le 22 juin 2021 ; 
 - l'erreur de codification contestée par le requérant n'a pu faire obstacle à l'intelligibilité du texte dès lors que les intitulés des sections d'une norme sont dépourvus de valeur normative ; en tout état de cause le décret du 30 juin 1995 ne prévoit pas son application rétroactive ;  
 - la loi du 29 décembre 1972 n'a pas vocation à régir les modalités de calcul des pensions ni à interdire l'institution d'une décote ;  
 - la loi n°84-834 du 13 septembre 1984 n'est pas applicable au litige ; 
 - l'institution d'une décote pour la prise en compte des droits à pension relève de la compétence du pouvoir règlementaire ;  
 - la différence de traitement créée par les dispositions du décret du 30 juin 1995 entre les personnels navigants en activité lors de son entrée en vigueur et les personnels déjà retraités ne constitue pas une discrimination dès lors qu'il existe une différence de situation objective ; en tout état de cause il n'existe aucun lien de causalité direct entre la faute invoquée et le préjudice allégué ;  
 - en l'absence de caractère rétroactif du décret du 30 juin1995, le commissaire du gouvernement n'a commis aucune faute en s'abstenant de demander à la CRPNPAC de ne pas faire application du décret du 18 juin 1984. 
 La requête a été communiquée au Premier ministre qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code de l'aviation civile ; 
 - la loi n° 72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit des salariés et anciens salariés ;  
 - la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public ; 
 - le décret n° 67-334 du 30 mars 1967 portant codification des textes réglementaires applicables à l'aviation civile (2° partie : règlements d'administration publique et décrets en Conseil d'Etat) ; 
 - le décret n° 84-469 du 18 juin 1984 abrogeant et modifiant diverses dispositions du code de l'aviation civile relatives au régime d'assurance et au régime de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile ;  
 - le décret n° 95-825 du 30 juin 1995 relatif au régime de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile et modifiant le code de l'aviation civile ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B C, retraité de l'aviation civile et affilié à la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile, relève appel du jugement du 24 septembre 2021 par lequel le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 3 167 4541 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi à raison des fautes lourdes commises par les commissaires du gouvernement ayant successivement exercé la tutelle de la CRPNPAC, en s'abstenant de demander à celle-ci d'appliquer aux pensions déjà liquidées le décret n° 95-825 du 30 juin 1995, et de la faute commise par le Premier ministre en procédant à une codification erronée du code de l'aviation civile. 
 2. En vertu des dispositions du 6° de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, les présidents des formations de jugement des cours peuvent statuer par ordonnance sur les requêtes relevant d'une série qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification des faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable. 
 3. Par un arrêt n° 20PA00880 du 24 septembre 2021 la Cour administrative d'appel de Paris a tranché des questions identiques à celles dont elle est saisie par la requête de M. C. Cet arrêt est devenu irrévocable à la suite de la décision du Conseil d'Etat n°458765 du 13 avril 2022 de non admission du pourvoi en cassation introduit par l'intéressé.  
 Sur la responsabilité de l'Etat du fait de l'exercice par le commissaire du Gouvernement de son pouvoir de tutelle sur la Caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile : 
 4. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 426-16-1 du code de l'aviation civile, dans sa version résultant du décret du 30 juin 1995 relatif au régime de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile et modifiant le code de l'aviation civile : " La pension est déterminée sur la base du salaire moyen indexé de carrière défini au c de l'article R. 426-5 ou, le cas échéant, sur la base du salaire moyen indexé majoré défini au d de l'article R. 426-5 () ". Ce décret a modifié les dispositions antérieures, issues du décret du 18 juin 1984 relatif au régime d'assurance et au régime de retraite complémentaire du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile, qui instituaient une décote au-delà des vingt-cinq meilleures années prises en compte pour le calcul de la pension. 
 5. En premier lieu, la loi du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public n'est pas applicable au personnel navigant de l'aviation civile. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que cette loi aurait implicitement abrogé le décret susvisé n° 84-469 du 18 juin 1984, en ce que ce dernier prévoit une décote, énoncée à l'article R. 426-5 d) du code de l'aviation civile, concernant la prise en compte des périodes supplémentaires lorsque l'affilié réunit plus de vingt-cinq annuités à titre onéreux et, par voie de conséquence, le décret également susvisé n° 95-825 du 30 juin 1995, en tant qu'il modifie ce décret du 18 juin 1984.   
 6. En second lieu, l'institution d'une décote pour la prise en compte des droits à pension relève de la compétence du pouvoir réglementaire. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que le décret précité du 18 juin 1984 serait illégal en ce que le pourcentage de minoration de la pension des affiliés à la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile qu'il prévoit, dans les conditions mentionnées au point 1, relèverait du domaine de la loi aux termes de l'article 34 de la Constitution.     
 7. En troisième lieu, M. C invoque les dispositions de la loi n° 72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit des salariés et anciens salariés, précisant que cette loi, dont les dispositions ont été abrogées mais reprises à l'article L. 921-3 du code de la sécurité sociale, dispose que toutes les périodes travaillées sont validées, qu'elles soient cotisées ou non et qu'en conséquence, la minoration par un coefficient de 0,4, telle que prévue par le décret précité du 18 juin 1984, est illégale. Toutefois, ni cette loi du 29 décembre 1972 dans sa rédaction antérieure à son abrogation, ni les articles L. 921-1 et suivants du code de la sécurité sociale ne traitent de la validation de périodes travaillées. Ils n'ont également ni vocation à régir les modalités de calcul des pensions ni à interdire l'institution d'une décote. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que le décret précité du  
 18 juin 1984 serait illégal au regard de ces dispositions en ce qu'il prévoit une décote.    
 8. Il résulte de ce qui a été dit aux points 4 à 6 qu'en s'abstenant de demander à la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile d'appliquer aux pensions déjà liquidées le décret n° 95-825 du 30 juin 1995, en lieu et place du décret n° 84-469 du 18 juin 1984, les commissaires du gouvernement successifs auprès de cette caisse n'ont pas commis de faute lourde dans l'exercice de leurs pouvoirs de tutelle de nature à engager la responsabilité de l'Etat. 
 9. Enfin, si M. C soutient que le refus des commissaires du gouvernement successifs de la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile d'accorder le bénéfice de l'application des dispositions du décret du 30 juin 1995 aux pensions déjà liquidées constitue une discrimination prohibée par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et une privation des biens protégés par l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention, il est constant que ces  dispositions ne prévoyaient pas expressément une application rétroactive. Or, ce seul motif suffisant à justifier légalement le refus opposé par les commissaires du gouvernement, ces derniers n'ont ainsi pas commis la faute qui leur est reprochée. En outre, à supposer que le moyen soulevé par la requérante soit dirigé contre le décret lui-même, il y a lieu de l'écarter dès lors qu'il existe, en tout état de cause, une différence objective de situation entre les personnels navigants selon qu'ils ont demandé la liquidation de leur pension avant ou après l'entrée en vigueur de ce décret. 
 Sur la responsabilité de l'Etat du fait de la codification du code de l'aviation civile : 
 10. Il résulte de l'instruction qu'alors que le décret n° 67-334 du 30 mars 1967 portant codification des textes règlementaires applicables à l'aviation civile a organisé un découpage du chapitre VI intitulé " retraites " du titre II du livre IV de la partie règlementaire du code de l'aviation civile en sept sections comportant les articles R. 426-5 à R. 426-31, l'article 9 du décret n° 84-469 du 18 juin 1984 a introduit une nouvelle rédaction des articles R. 426-13 à R. 426-25, lesquels étaient positionnés au sein des sections IV, V et VI du code, sans toutefois reprendre expressément le découpage retenu dans le code. Il résulte également de l'instruction qu'à compter de 1987, l'édition papier du code de l'aviation civile publiée par la direction des journaux officiels ne comportait plus, dans le corps du texte, les sections IV à VII du chapitre VI du titre II du livre IV de la partie règlementaire. Ainsi, même si le découpage en sept sections demeurait mentionné dans la table analytique de ce code, l'ensemble des dispositions des articles R. 426-11 à R. 426-28 s'est trouvé positionné dans la section III relative à la constitution du droit à pension, notamment l'article R. 426-16-1 qui était antérieurement placé dans la section IV intitulée " calcul de la pension ". A compter de l'édition papier de l'année 2005, ce même découpage ne figurait plus ni dans le corps du texte ni dans la table analytique. Ces sections ont toutefois été rétablies sur le site internet Légifrance à compter de février 2010. 
 11. M. C soutient que la discordance entre le découpage initial en sections du chapitre VI du titre II du livre IV de la partie règlementaire du code de l'aviation civile issu du décret du 30 mars 1967 et les éditions sur papier consolidées successives de ce code, puis les éditions électroniques, aurait induit en erreur la Cour de cassation dans son interprétation des dispositions de l'article R. 426-16-1 de ce code, issues du décret précité du 30 juin 1995, en la conduisant à les juger dépourvues de portée rétroactive sur les pensions déjà liquidées. Il résulte toutefois des dispositions du décret du 30 juin 1995 qu'elles ne prévoient pas leur application aux pensions déjà liquidées. Cette circonstance de droit suffit à justifier légalement l'absence d'application rétroactive de ces dispositions. Par suite, l'anomalie constituée par la discordance de présentation, au regard du décret initial du 30 mars 1967, des dispositions réglementaires du chapitre VI susévoqué relatif aux retraites figurant dans la version papier du code de l'aviation civile est en tout état de cause sans incidence sur l'interprétation juridique de ces dispositions, alors au demeurant que si les intitulés des parties, livres, chapitres, sections, sous-sections ou paragraphes d'un code sont destinés à faciliter la consultation et l'intelligibilité du texte, ils n'ont pas d'incidence sur la numérotation des articles ni portée normative.   
 12. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Melun a rejeté sa demande.  
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. C le versement à l'Etat de la somme que ce dernier demande sur le fondement des mêmes dispositions.  
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Le requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la ministre de la transition écologique présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B C, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au Premier ministre et à la caisse de retraite du personnel navigant professionnel de l'aéronautique civile. 
 Fait à Paris, le 26 juillet 2022. 
 La présidente de la 4ème chambre,  
 M. A 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.