Cour de Cassation · civ2 — 19 janvier 2017

CIV. 2
 
 LG
 
 
 
 COUR DE CASSATION
 ______________________
 
 
 Audience publique du 19 janvier 2017
 
 
 
 
 Rejet non spécialement motivé
 
 
 M. PRÉTOT, conseiller doyen 
 faisant fonction de président
 
 
 
 Décision n° 10060 F
 
 Pourvoi n° U 16-10.615
 
 
 
 
 
 
 
 R É P U B L I Q U E F R A N Ç A I S E 
 
 _________________________
 
 AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
 _________________________
 
 
 LA COUR DE CASSATION, DEUXIÈME CHAMBRE CIVILE, a rendu la décision suivante :
 
 Vu le pourvoi formé par :
 
 1°/ la société Jubil interim Béziers, société à responsabilité limitée, dont le siège est [Adresse 1],
 
 2°/ la société Jubil interim Sète, société à responsabilité limitée, dont le siège est [Adresse 2],
 
 3°/ la société Jubil interim Lunel, société à responsabilité limitée, dont le siège est [Adresse 3],
 
 4°/ la société Jubil interim Montpellier, société à responsabilité limitée, dont le siège est [Adresse 4],
 
 
 contre l'arrêt rendu le 25 novembre 2015 par la cour d'appel de Montpellier (chambre sociale), dans le litige les opposant à l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) Languedoc-Roussillon, dont le siège est [Adresse 5],
 
 défenderesse à la cassation ;
 
 Vu la communication faite au procureur général ;
 
 LA COUR, en l'audience publique du 7 décembre 2016, où étaient présents : M. Prétot, conseiller doyen faisant fonction de président, Mme Le Fischer, conseiller référendaire rapporteur, M. Cadiot, conseiller, Mme Szirek, greffier de chambre ;
 
 Vu les observations écrites de la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat des sociétés Jubil interim de Béziers, de Sète, de Lunel et de Montpellier, de la SCP Gatineau et Fattaccini, avocat de l'URSSAF Languedoc-Roussillon ;
 
 Sur le rapport de Mme Le Fischer, conseiller référendaire, l'avis de Mme Lapasset, avocat général référendaire, et après en avoir délibéré conformément à la loi ;
 
 Vu l'article 1014 du code de procédure civile ;
 
 Attendu que le moyen de cassation annexé, qui est invoqué à l'encontre de la décision attaquée, n'est manifestement pas de nature à entraîner la cassation ;
 
 Qu'il n'y a donc pas lieu de statuer par une décision spécialement motivée ;
 
 REJETTE le pourvoi ;
 
 Condamne les sociétés Jubil interim de Béziers, de [Localité 1], de [Localité 2] et de [Localité 3] aux dépens ;
 
 Vu l'article 700 du code de procédure civile, rejette les demandes des sociétés Jubil interim de Béziers, de [Localité 1], de [Localité 2] et de [Localité 3] et les condamne à payer à l'URSSAF Languedoc-Roussillon la somme globale de 3 000 euros ; 
 
 Ainsi décidé par la Cour de cassation, deuxième chambre civile, et prononcé par le président en son audience publique du dix-neuf janvier deux mille dix-sept.
 MOYEN ANNEXE à la présente décision
 
 Moyen produit par la SCP Boré et Salve de Bruneton, avocat aux Conseils, pour les sociétés Jubil Interim de Béziers, de Sète, de Lunel et de Montpellier
 
 
 Il est fait grief à l'arrêt infirmatif attaqué d'AVOIR débouté les sociétés Jubil Interim Béziers, Jubil Interim Lunel, Jubil Interim Montpellier et Jubil Interim Sète de leurs demandes tendant à voir condamner l'Urssaf Languedoc Roussillon à leur verser diverses somme à titre de dommages et intérêts, ainsi que les intérêts de retard sur ces sommes à compter du jour du paiement des cotisations et de les AVOIR condamnées à verser à l'Urssaf Languedoc Roussillon la somme de 2 000 € au titre de l'article 700 du Code de procédure civile ;
 
 AUX MOTIFS QUE "(…) la réduction de cotisations patronales de sécurité sociale dénommée « réduction Fillon » a été instituée par la loi 2003-47 du 17 janvier 2003 et codifiée à l'article L 241-13 du Code de la sécurité sociale ; que le décret 2003-487 du 11 juin 2003, inséré à l'article D 241-7, précisait que le coefficient du calcul de cette réduction résultait d'un paramètre à savoir le « nombre d'heures rémunérées » ce qui correspondait selon ce même décret à une rémunération mensuelle brute ; que selon une lettre circulaire de 2004 émanant de l'Agence Centrale des Organismes de sécurité sociales, ou ACOSS, il convenait d'entendre comme heures rémunérées les seules heures constituant un temps de travail effectif ; qu'invoquant alors une modification par l'ACOSS de la base de calcul de cette réduction de nombreux litiges survenaient entre employeurs cotisants et URSSAF qui avaient opéré des redressements ;
 
 QU'au cours du mois d'octobre 2005 et lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, un article 13 était débattu ; qu'il était ainsi rédigé : "Art. L. 241-15. - Pour la mise en oeuvre des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations de sécurité sociale prévues par le présent code ou par toute autre disposition législative ou réglementaire, les heures rémunérées s'entendent des heures de travail effectif accomplies au sens de l'article L. 212-4 du code du travail (…).
 
 III. - Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date du 12 octobre 2005, les dispositions du I du présent article sont applicables aux cotisations dues au titre des gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 2003" ;
 
 QU'au motif qu'il était inconcevable d'appliquer les exonérations à des heures de pause ou de restauration, en subventionnant des heures de non-travail, et qu'il fallait mettre fin à des solutions divergentes en clarifiant la situation, le ministre délégué à la sécurité sociale précisait au Sénat que "les dispositions retenues pour corriger ces errements dans l'interprétation des textes ne sont pas rétroactives : elles ne disposent que pour l'avenir, afin de ne pas créer davantage d'insécurité juridique" ; que de même il s'opposait à l'adoption d'un amendement en ces termes : "Le Gouvernement souhaite également le retrait de l'amendement n° 2, mais pour d'autres motifs. Il est tout à fait décidé à prendre de telles dispositions, mais celles-ci relèvent d'une instruction ministérielle, qui sera donnée sans attendre au service de recouvrement des cotisations" ; qu'ainsi était promulgué l'article 14 de la loi 2005-1579 du 19 décembre 2005 dont la rédaction, pour ce qui concerne le litige actuel, était la suivante :
 "Art. L. 241-15 : "Pour la mise en oeuvre des mesures d'exonération ou de réduction de cotisations de sécurité sociale prévues par le présent code ou par toute autre disposition législative ou réglementaire, l'assiette de calcul s'entend des heures rémunérées quelle qu'en soit la nature" (…)
 III. Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date de publication de la présente loi, les dispositions du I sont applicables aux cotisations dues au titre des gains et rémunérations versés à compter du 1er janvier 2006.(…) ;
 
 QUE lors de sa saisine le Conseil constitutionnel n'a pas examiné, faute d'une saisine expresse, la conformité de cet article dans sa décision n° 2005-528 DC du 15 décembre 2005 ;
 
 QU'il résulte de ce qui précède que la loi de 2005 a ratifié la position de l'ACOSS pour la période antérieure, sauf décisions de justice passées en force de chose jugée et des instances en cours à la date de publication de la loi ; qu'elle a modifié l'assiette des heures rémunérées mais uniquement pour l'avenir ; qu'enfin le législateur a réservé, implicitement, la possibilité pour le ministre de la sécurité sociale de prendre des instructions pour régler certaines situations ; qu'en conséquence l'URSSAF appelante ne peut être considérée comme ayant commis une quelconque faute, avant la promulgation de la loi de 2005, en ayant exécuté les instructions générales de 2004 émanant de l'ACOSS et auxquelles d'ailleurs elle ne pouvait déroger s'agissant d'une coordination nationale des organismes de recouvrement ; que de plus, n'ayant exercé aucun recours, en temps et en heure, les sociétés Jubil Interim ne peuvent prétendre recouvrer, de quelque manière que ce soit, des cotisations patronales versées, sans aucune réclamation, de 2003 et 2005 ;
 
 QUE sur la portée de l'instruction du 18 avril 2006 et des circulaires émanant de l'ACOSS des 7 juillet 2006 et 13 mars 2008 : l'instruction ministérielle du 18 avril 2006, adressée au directeur de l'ACOSS, tirant les conséquences de la promulgation de la loi prescrivait :
 "Pour tenir compte de la volonté exprimée par le législateur à l'occasion du vote de cette loi et afin de sécuriser toutes les situations existantes, je vous demande de bien vouloir prendre les dispositions nécessaires afin qu'il soit mis fin à toutes les procédures de redressement, en cours ou envisagées, à l'encontre des employeurs qui ont déterminé le montant de la réduction générale sur la base de la totalité des heures rémunérées pour les cotisations afférentes aux rémunérations versées avant le 1er janvier 2006. Je vous demande également de transmettre les instructions nécessaires afin que les organismes de recouvrement impliqués dans un contentieux engagé sur ce motif s'en désistent" ;
 
 QU'en ce qui concerne la circulaire du 7 juillet 2006, son introduction était ainsi libellée :
 "La lettre ministérielle en date du 18 avril 2006 a demandé aux URSSAF de bien vouloir mettre fin à toutes procédures de redressement en cours ou envisagées et de se désister dans les contentieux en cours sur la détermination des heures rémunérées pour le calcul des allègements Fillon. Je vous prie de trouver ci-joint les conséquences à tirer de cette instruction ministérielle y compris les demandes de remboursement et de crédit (…). Cette instruction ministérielle statue en opportunité, et non en droit. En conséquence, elle ne sera pas publiée" ;
 
 QUE dès sa diffusion aux URSSAF, l'Agence centrale a relevé que cette instruction réglait un certain nombre de questions, mais qu'elle ne répondait pas à toutes les difficultés posées :
 "Nous avons considéré qu'il fallait ainsi conserver une position d'attente sur la question des demandes de remboursement, portées par des cotisants ayant appliqué correctement la loi jusqu'alors ou par des cotisants ayant été redressés sans avoir contesté les redressements.
 Croyez bien que nous avons longuement discuté de ces questions avec la Direction de la Sécurité Sociale afin de tenter d'obtenir un arbitrage entre, d'une part, la nécessité d'éviter un coût financier trop important pour la sécurité sociale et, d'autre part, l'application équitable de cette instruction.
 Je suis conscient des difficultés posées par la gestion de ces dossiers dans la mesure où seules les situations de redressement et contentieuses ont été explicitement visées par la lettre ministérielle. Cependant, compte tenu des missions confiées à la branche recouvrement, il est impossible pour les URSSAF de donner droit à l'ensemble des demandes des entreprises sans s'assurer d'un certain nombre de conditions.
 Je vous précise que la Direction de la Sécurité sociale adresse des instructions aux Directions Régionales d'Affaires Sanitaires et Sociales cohérentes avec celles de l'ACOSS.
 Je vous rappelle que les conséquences financières de cette tolérance ne sont pas intégrées aux projections retenues par la loi de financement 2006 et affectent donc l'équilibre financier prévisionnel du régime général. Il sera donc nécessaire de faire remonter à la DIRRES un bilan avant 1er septembre 2006, puis au 1er octobre 2006, faisant apparaître les éléments suivants (ci-joint tableaux) : montant des redressements et contentieux abandonnés, quel que soit le stade de l'abandon : montant des demandes de crédit et remboursement formulées par les entreprises.
 Les organismes de recouvrement sont invités à informer la DIRES des difficultés et litiges qui résulteraient d l'application de la lettre ministérielle du 18 avril 2006 et des présentes instructions" ;
 
 QUE dans ce document les instructions données sont donc relatives à un nouveau mode de décompte, à l'entrée en vigueur et au champ d'application du nouveau dispositif, aux diverses situations pouvant se présenter pour les différentes phases de contrôles et de contentieux, aux demandes de remboursement et de crédit, et aux demandes d'intérêts moratoires ;
 
 QUE la lettre du 13 mars 2008, qui n'est pas en la forme une circulaire, … émane du ministère et a été adressée au directeur de l'ACOSS ; qu'elle a pour objet : « la réduction Fillon "conversion en heures rémunérées d'indemnités forfaitaires rémunérant des temps et d'indemnités compensatrices de congés payés versées avant le 1er janvier 2006 " ;
 
 QUE ces divers textes sont destinés à assurer une uniformité de traitement dans les différentes phases des contentieux, ou d'appréhender l'exécution matérielle des réclamations, comme celles pour un remboursement des cotisations, ceci afin de respecter la volonté ministérielle de mettre fin à tous les litiges en cours, ce que le législateur n'avait pas prévu ;
 
 QUE dans ces conditions il apparait que ces textes découlent de cette seule volonté de mettre fin à l'ensemble des contentieux en cours même pour les litiges où les URSSAF étaient demandeurs ou appelants, et même pour les contrôles en cours ou seulement envisagés ;
 
 QU'aucun fondement juridique n'était invoqué à l'appui de cette volonté en sorte que ces instructions caractérisent des circulaires administratives dépourvues de valeur réglementaire, qui organisent l'appréciation des diverses circonstances ceci par simple tolérance de l'administration ;
 
 QUE s'agissant des dispositions invoquées de la loi 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, ou celles de l'article 5-1 de l'ordonnance 2004-164 du 20 février 2004 relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs, ces dispositions ne peuvent s'appliquer en l'absence de publicité ce qui est le cas de l'espèce ;
 
 QUE sur le manquement à l'obligation d'information : s'agissant de circulaires dépourvues de valeur réglementaire découlant d'une simple tolérance de l'administration, l'auteur de tels actes disposait de la possibilité de restreindre librement toute diffusion ; qu'en effet les conditions d'application de ces textes relèvent de l'appréciation exclusive de l'organisme de recouvrement ;
 
 QU'en outre s'agissant de possibles conséquences financières pouvant être dispendieuses et le législateur ayant laissé toute latitude à l'administration à cet égard, les sociétés ne peuvent invoquer une faute pour une absence d'information par l'absence d'une publicité collective et générale ;
 
 QUE s'agissant d'une obligation d'information individuelle il est de jurisprudence établie que le devoir d'information découlant de l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale ne fait pas peser sur les unions de recouvrement l'obligation d'aviser individuellement tous les employeurs susceptibles de remplir les conditions d'obtention d'un allégement de cotisations sociales (Cass civ 2ème 11 octobre 2006 n° 05-11768 Diffusé et en dernier lieu Cass civ 2ème 20 janvier 2012 n° 10-26 092 Publié) ; que dans ces conditions le jugement doit donc être infirmé et les demandes rejetées ; qu'il parait équitable que les quatre sociétés intimées participent ensemble à concurrence de 2.000 euros aux frais exposés en cause d'appel par l'URSSAF en application de l'article 700 du Code de procédure civile" ;
 
 1°) ALORS QUE n'édicte pas une "tolérance administrative" mais une règle de droit qui doit être publiée, et dont doivent être informés les administrés, l'autorité administrative qui, pour tenir compte de la volonté du législateur, étend la règle légale qu'elle interprète au-delà de ses dispositions expresses ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué qu'au-delà de la volonté alors exprimée par les auteurs de la loi du 19 décembre 2005, qui n'avaient réservé que "les décisions de justice passées en force de chose jugée et les instances en cours à la date de publication de la présente loi", la lettre ministérielle du 18 avril 2006 a prescrit "…pour tenir compte de la volonté exprimée par le législateur... de prendre toutes les dispositions nécessaires afin qu'il soit mis fin à toutes les procédures de redressement en cours ou envisagées à l'encontre des employeurs qui ont déterminé le montant de la réduction générale sur la base de la totalité des heures rémunérées pour les cotisations afférentes aux rémunérations versées avant le 1er janvier 2005 (…)" ; qu'en retenant, à l'appui de sa décision, que les Urssaf n'étaient pas tenues d'assurer l'information des usagers au regard de la règle nouvelle ainsi édictée la Cour d'appel, qui n'a pas déduit les conséquences légales de ses propres constatations, a violé l'article 2 de la loi n° 2000-321 du 2 avril 2000, ensemble l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 2°) ALORS encore QUE constitue une "description des procédures administratives" sujette à publication et information des assurés l'instruction de l'Autorité administrative compétente prescrivant aux organismes de recouvrement, pour respecter la volonté du ministre de tutelle, d'opposer systématiquement, dans un premier temps, une décision de refus aux demandes de répétition de cotisations indûment versées et de les accueillir tout aussi systématiquement dans un second temps, si le cotisant exerce son recours gracieux devant l'instance administrative qui lui est intégrée ; qu'en l'espèce, l'instruction du 7 juillet 2006, confirmée par la lettre ministérielle du 13 mars 2008, a demandé aux Urssaf "… de procéder à la notification du refus de la demande en indiquant les voies de recours puis, si le cotisant saisit la commission de recours amiable, de procéder à l'examen de sa demande dans un sens favorable de manière à aboutir à faire droit à la requête (…)" ; que ce document instituait une procédure administrative spécifique de traitement des demandes de remboursement de cotisations indûment versées au titre de la réduction Fillon et, partant, devait être publié et porté à la connaissance des assurés sociaux ; qu'en décidant le contraire la Cour d'appel a violé les articles 1 et 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, ensemble l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 3°) ALORS QUE constitue une "description des procédures administratives" sujette à publication et information l'instruction de l'Autorité administrative compétente édictant des modalités spécifiques au règlement des contentieux en cours ou à venir, ou "simplement envisagés" ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de la Cour d'appel que la circulaire Acoss du 7 juillet 2006, confirmée par la lettre ministérielle du 13 mars 2008, prescrivait diverses mesures "… destinées à assurer une uniformité de traitement dans les différentes phases des contentieux, ou d'appréhender l'exécution matérielle des réclamations, … afin de respecter la volonté ministérielle de mettre fin à tous les litiges en cours, …même pour les litiges où les URSSAF étaient demandeurs ou appelants, et même pour les contrôles en cours ou seulement envisagés (…)" ; que ces documents instituaient une procédure administrative spécifique de traitement des demandes de remboursement de cotisations indûment versées au titre de la réduction Fillon et, partant, devaient être publiés et portés à la connaissance des assurés sociaux par les organismes de recouvrement ;
 
 qu'en décidant le contraire la Cour d'appel a violé derechef les articles 1 et 7 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 4°) ALORS en toute hypothèse QU'une circulaire affectant les droits des administrés doit être portée à leur connaissance, peu important qu'elle édicte, ou non, une "tolérance administrative" ; qu'en statuant comme elle l'a fait, la Cour d'appel a violé derechef les textes susvisés ;
 
 5°) ALORS encore QUE les organismes de recouvrement sont personnellement débiteurs de l'obligation, mise à leur charge par l'article R.112-2 du Code de la sécurité sociale, de "prendre toute mesure utile afin d'assurer l'information générale des assurés sociaux" ; que manque fautivement à cette obligation, ainsi qu'à son obligation de loyauté, l'organisme de recouvrement qui s'abstient sciemment de porter à la connaissance des cotisants un document émané du ministre de la sécurité sociale reconnaissant le caractère indu de cotisations sociales versées, et prescrivant en conséquence l'abandon des redressements, et une instruction de son autorité de tutelle prescrivant l'accueil, au stade du recours gracieux, les demandes de remboursement de ces cotisations ; que ce manquement à une obligation lui incombant personnellement, commis par l'organisme de recouvrement, qui a dissimulé volontairement aux cotisants l'existence et les modalités d'une possibilité de remboursement présentant pour eux un intérêt patrimonial majeur, est générateur d'une responsabilité dont ne saurait l'exonérer la violation éventuelle par l'autorité de tutelle de ses propres obligations ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué que l'Urssaf Languedoc Roussillon s'est abstenue de porter à la connaissance des cotisants les circulaires et instructions du Ministre et de la Diress, dont résultaient leur droit au remboursement de cotisations versées et les modalités pour l'obtenir, lesquelles n'avaient pas été publiées ; qu'en agissant de la sorte, l'organisme de recouvrement, qui s'est abstenu volontairement d'éclairer les cotisants sur leurs droits, a méconnu l'obligation d'information lui incombant personnellement, sans que puisse l'en exonérer l'éventuelle faute de l'Acoss qui s'est elle-même abstenue de procéder à cette publication ; qu'en décidant que ce comportement n'était ni déloyal ni fautif, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil, R.112-2 du Code de la sécurité sociale ;
 
 6°) ALORS QUE le manquement intentionnel d'un organisme de recouvrement à son obligation de porter à la connaissance des cotisants les instructions ministérielles nouvelles dont résultent leur droit au remboursement de cotisations versées et ses modalités d'exercice, faisant suite à la publication antérieure de documents imposant une solution opposée, provoque une différence de traitement illégitime entre les cotisants qui ont respecté l'interprétation administrative antérieure et ceux qui ont refusé de s'y soumettre, et rompt ainsi l'égalité devant les charges sociales au détriment de cotisants de bonne foi ; qu'en l'espèce, il ressort des propres constatations de l'arrêt attaqué qu'après publication de circulaires et instructions des 10 septembre et 8 octobre 2004 retenant de l'article D.241-7 du Code de la sécurité sociale une interprétation réduisant de fait le nombre d'heures rémunérées retenues pour le calcul de la réduction Fillon, et intervention d'une loi nouvelle condamnant cette interprétation, l'Urssaf Languedoc Roussillon s'est abstenue de porter à la connaissance des cotisants les circulaires et instructions du Ministre et de la Diress, dont résultaient leur droit au remboursement des cotisations versées et la procédure à suivre ; qu'en agissant de la sorte, l'organisme de recouvrement, qui s'est abstenu volontairement d'éclairer les cotisants sur l'existence de leurs droits, a rompu l'égalité devant la loi et les charges publiques au détriment de ceux ayant réglé leurs cotisations sur la base de son interprétation antérieure ; qu'en décidant que ce comportement n'était ni déloyal ni fautif, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil, R.112-2 du Code de la sécurité sociale, ensemble le principe constitutionnel susvisé ;
 
 7°) ALORS enfin QUE chacun a droit au respect de ses biens ; que constitue un bien l'octroi d'une exonération de cotisations sociales ou "l'espérance légitime" d'en bénéficier ; qu'en déboutant les sociétés Jubil Interim Béziers, Jubil Interim Lunel, Jubil Interim Montpellier et Jubil Interim Sète de leur action en responsabilité engagée contre l'Urssaf Languedoc Roussillon qui, en les privant de facto, par la dissimulation des instructions permettant le remboursement des cotisations versées pour la période antérieure au 1er janvier 2006, et décrivant la procédure pour y parvenir, de la possibilité d'obtenir ce remboursement, avait porté une atteinte illégitime à leurs biens, la Cour d'appel a violé les articles 1382 du Code civil et 1er du Protocole n° 1 additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.