TA64 · Tribunal Administratif de Pau — 20 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 2 et le 16 mars 2026, la société Les Hortensias, représentée en dernier lieu par Me Cornillier, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 
1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du directeur général de l’agence régionale de la santé Nouvelle-Aquitaine et du président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques en date du 22 janvier 2026 portant cessation totale et définitive d’activité de l’établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Les Hortensias situé à Urt (64240), géré par la société du même nom et, en conséquence, de suspendre la désignation d’un administrateur provisoire chargé de mettre en œuvre cette cessation d’activité ;    
 
2°) de mettre à la charge de l’Agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine et du département des Pyrénées-Atlantiques la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :  
 
 
- si la décision en litige du 22 janvier 2026 a commencé à être exécutée, un administrateur provisoire étant nommé pour une durée de quatre mois, afin notamment d’organiser le transfert des résidents, la décision n’est pas pleinement exécutée dès lors, notamment, que tous les éléments d’exploitation demeurent ;   
 
- la condition d’urgence est satisfaite dès lors que la décision préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public : l’établissement existe depuis 1990, bénéficie d’une renommée auprès du public, permet de garantir une offre de service spécifique dans un bourg rural du pays basque, seul un autre EHPAD situé à Saint-Martin-de-Seignanx (d’une capacité de 22 lits) se situe à proximité (à environ 12 km), tandis que les autres établissements sont plus éloignés pour les familles ; elle préjudicie, en outre, à la situation de la société Les Hortensias dès lors qu’un placement en liquidation judiciaire va en découler, le chiffre d’affaire de la société résultant des seules prestations d’hébergement, et les charges incompressibles s’élèvent à plus de 200 000 euros, tandis que des licenciements vont également devoir être prononcés ; la décision porte, enfin, atteinte aux intérêts que la société gestionnaire défend, à savoir le droit des résidents et de leur famille à choisir leur lieu de vie, conformément aux dispositions de l’article L. 311-3 du code de l’action sociale et des familles, et de l’article 459-2 du code civil, mais aussi les droits des membres du personnel de cet établissement, soignants comme le personnel administratif, à préserver leur emploi dans une zone géographique où le taux de chômage dépasse 7 % ; par ailleurs, les réponses apportées au questionnaire adressé aux résidents et aux familles, quant aux conditions de transfert des résidents, sont positives et élogieuses à l’égard de cet établissement, ce qui souligne que la décision de fermeture n’est absolument pas fondée ;   
 
 
- il existe, en outre, des moyens propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision :  
* la décision a été prise sans mise en demeure préalable et sans caractérisation de l’urgence à fermer cet établissement, en méconnaissance de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles ;  
* la décision méconnaît les dispositions de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles, aucun acte de maltraitance à l’égard des résidents ni aucun fait suffisamment grave n’ayant été commis au vu des injonctions dont l’établissement avait fait l’objet, de sorte que la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ne sont ni menacés ni même compromis ;  
* elle est fondée sur des erreurs grossières de fait et de droit, dans l’application notamment des dispositions de l’article L. 313-16 et l’article L. 313-14-1 du même code,  les différents motifs retenus pour fonder la décision en litige étant soit erronés, dans les  faits, soit ne devaient conduire qu’à une obligation d’y remédier, dans un délai précis, comme notamment l’injonction non réalisée relative au plan d’action « Qualité de vie au travail » (QVT), et pas à une fermeture d’établissement.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 12 mars 2026, l’agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.  
 
Elle fait valoir que :  
 
- la condition d’urgence n’est nullement satisfaite dans la mesure où, depuis le 9 mars 2026, plus aucun résident ne se trouve dans l’établissement ; en outre, l’urgence s’apprécie objectivement et globalement et, en l’espèce, la protection de la santé publique, de la salubrité et de la sécurité publique justifie l’action de l’administration ; la société échoue, en tout état de cause, dans la démonstration de l’urgence qu’il y aurait à suspendre cette décision ;  
- aucun des moyens évoqués n’est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : depuis 2016, dix visites de contrôle des autorités de tutelle ont été organisées dans cet établissement, et ont révélé des carences dans la gouvernance, l’organisation, la sécurisation et la continuité des soins, et le placement sous administration provisoire, en 2022, permettait de s’assurer que les missions prévues au V de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles seraient respectées, mais les améliorations n’ont pas été pérennes et, lors des contrôles effectués en 2024 et 2025, la persistance de nombreuses défaillances, contraires aux dispositions légales et règlementaires, faisant courir des risques pour la qualité, la continuité et la sécurité de la prise en charge des résidents, a été constatée ; la fermeture administrative est justifiée par des dysfonctionnements organisationnels et les risques pour la qualité de la prise en charge des résidents, sans que la maltraitance ne soit, en tout état de cause, une condition nécessaire.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 13 mars 2026, le département des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête. 
 
 
Il précise qu’aucune des deux conditions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative n’est satisfaite.  
 
 
Vu :  
 
- la requête enregistrée le 27 février 2026, sous le numéro 2600700, par laquelle la société demande l’annulation de la décision contestée ;  
   
 - les autres pièces du dossier ; 
  
 
Vu :  
le code de la santé publique  ;  
le code de justice administrative. 
  
Le président du tribunal a désigné Mme Perdu, vice-présidente, en qualité de juge des référés.  
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Au cours de l’audience publique tenue le 17 mars 2026, à 10 h, en présence de la greffière d’audience, Mme Perdu a présenté son rapport et entendu les observations de :  
 
 
- Me Meillet et de Me Bessa, pour la société Les Hortensias, en présence de son gérant, M. C..., qui apporte des précisions notamment sur les actions menées pour améliorer le système de sécurité contre l’incendie ; l’ensemble des conclusions et moyens, sont maintenus et il est souligné qu’aucun danger grave n’est relevé contre l’établissement, que les différentes injonctions de l’ARS ont été prises en compte et que des mesures ont été mises en place pour remédier à des dysfonctionnements, qui ne sont pas niées ; les réponses et des justificatifs apportés à la suite de la dernière visite et des dernières injonctions adressées à l’établissement n’ont toutefois nullement été prises en compte par l’ARS, notamment en ce qui concerne le dispositif de désenfumage et la sécurité incendie ; il en est de même des appréciations élogieuses des résidents et de leurs familles, et de l’évaluation de la Haute autorité de Santé (HAS) ; il est de nouveau souligné que d’autres mesures pouvaient être prononcées avant d’en arriver à la fermeture définitive de cet établissement ;  
de Mme A..., M. E..., ainsi que M. B..., administrateur provisoire de cet établissement, pour l’ARS Nouvelle-Aquitaine, qui maintiennent l’ensemble des conclusions présentées en défense, et soulignent l’absence d’urgence et surtout la persistance des dysfonctionnements ayant donné lieu, à l’issue de la dernière visite, à dix neufs injonctions, tandis que les précédentes visites et demandes d’amélioration n’ont pas été suivies d’effets sur le long terme ;   
de Mme D... et M. F..., pour le département des Pyrénées-Atlantiques, qui maintiennent l’ensemble des conclusions et moyens présentés en défense.    
 
 
La clôture a été prononcée à l’issue de l’audience.  
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société Les Hortensias gère à Urt (64240), chemin de Chéour, un établissement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) dénommé « Les Hortensias » depuis 1990, d’une capacité initiale de 55 lits, passée à 69 lits en 2002, puis ramené de nouveau à 55 lits d’hébergement en 2011, tandis qu’enfin, un pôle d’activités et de soins adaptés, de 12 places, était autorisé en 2015. Par un arrêté du directeur général de l’agence régionale de la santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine et du président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques en date du 27 juin 2022, l’établissement a été placé sous administration provisoire, pour une durée de six mois. Par un courrier du 19 décembre 2022, le directeur général de cette agence régionale de la santé et le président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques, après avoir pris connaissance du rapport de l’administrateur provisoire, ont mis fin à cette mesure mais, à la suite de signalements et de plaintes reçus en 2024 et 2025, relatifs à des dysfonctionnements de nature diverse concernant notamment des erreurs de distribution de médicaments, des problèmes récurrents d’absence de personnel et une suspicion d’attouchements sexuels par un salarié sur une résidente, une mission d’inspection inopinée a été diligentée, sur place, par les services de l’ARS et du département des Pyrénées-Atlantiques, et a eu lieu le 29 novembre 2024, suivi d’une nouvelle visite inopinée le 9 avril 2025. Une lettre d’injonction en date du 7 juillet 2025 a été adressée à la société Les Hortensias afin que soit produit un plan d’action précisant « les délais fermes et rapides » pour remédier aux dysfonctionnements constatés, et qu’il soit justifié des mesures coercitives mises en œuvre, dans un délai de quinze jours. Les réponses apportées par la société étant considérées insuffisantes et incomplètes, une mission d’inspection inopinée a été de nouveau diligentée et réalisée le 22 octobre 2025. Par une lettre du 1er décembre 2025, la société a été informée qu’une cessation totale et définitive de l’activité était envisagée, et invitée à présenter ses observations. Par un arrêté du 22 janvier 2026, notifié le 23 janvier, dont la société Les Hortensias demande la suspension de l’exécution, le directeur général de l’ARS Nouvelle-Aquitaine et le président du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques ont prononcé, en application des dispositions de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles, la cessation totale et définitive d’activité de cet établissement, et un administrateur provisoire a été nommé afin d’assurer la mise en œuvre de cette fermeture.    
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ».   
3. Aux termes, par ailleurs, de l’article L. 313‑14 du code de l’action sociale et des familles : « I. - Lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement (…) méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente (…) peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché (…)». Aux termes du I de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles : « Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement (…) ».  
4. Il résulte de l’instruction que la décision contestée du 22 janvier 2026 est fondée sur les différentes visites réalisées sur place en 2016, 2019, 2021, 2022, 2024 et 2025, et les nombreux dysfonctionnements constatés, et elle rappelle que des signalements et plaintes ont été reçus en 2024 et 2025, concernant notamment des défaillances dans la procédure de sécurisation du circuit des médicaments (traçabilité irrégulière du chariot d’urgence, pas de communication d’un contrat de prestataire pour le circuit d’approvisionnement…), des problèmes récurrents de gouvernance, d’absence de personnel, la non-conformité de l’activité aux conditions de l’autorisation (taux d’occupation, fonctionnement du PASA non conforme au cahier des charges national - appel des malades depuis les toilettes non fonctionnel, pas de plans personnalisés d’accompagnement organisés pour des résidents) ainsi que des défaillances liées aux conditions d’hygiène et de sécurité (insuffisante sécurisation des systèmes de sécurité incendie, et mauvais fonctionnement du système de désenfumage) et dans le fonctionnement de la restauration. La décision mentionne également les échanges et réponses apportées par la société gestionnaire de cet EHPAD, dans le cadre de la procédure contradictoire, pour souligner l’absence de communication d’un plan d’action précisant des délais fermes et rapides pouvant permettre de « remédier de façon structurelle et durable aux dysfonctionnements constatés » lors des visites du suivi d’inspection.  
 
5. En l’état de l’instruction, et au vu des précisions apportées en défense, aucun des moyens invoqués par la société Les Hortensias, analysés ci-dessus, ne paraît propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée du 22 janvier 2026.   
 
6. Par suite, une des deux conditions cumulatives prévues à l’article L.521-1 du code de justice administrative n’étant pas remplie, les conclusions aux fins de suspension de l’exécution de cette décision doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
7. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit mis à la charge de l’ARS Nouvelle-Aquitaine et du département des Pyrénées-Atlantiques, qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la société Les Hortensias et non compris dans les dépens.   
 
 
 
ORDONNE : 
 
 
Article 1er : La requête de la société Les Hortensias est rejetée. 
 
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par action simplifiée (SAS) Les Hortensias, à l’Agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine et au département des Pyrénées-Atlantiques.  
 
 
 
 
Fait à Pau, le 20 mars 2026.  
 
 
Le juge des référés                                                    La greffière, 
 
 
 
         S. PERDU                                                   A. STRZALKOWSKA 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui le concerne, ou à tous huissiers de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme, 
La greffière,