TA93 · Tribunal Administratif de Montreuil — 17 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, des mémoires et des pièces enregistrés les 20 et 21 novembre et 8 décembre 2025, l’association EM Santé, représentée par Me Akhzam, demande au juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
1°) de suspendre l’exécution de la décision du 17 novembre 2025 par laquelle le directeur général de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de la Seine-Saint-Denis a prononcé à l’encontre du centre de santé EFFISANTE qu’elle exploite dans la commune de Saint-Ouen-sur-Seine (93400), la sanction conventionnelle de suspension, pour une durée de cinq ans, d’une part, du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte, d’autre part, de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel ; 
 
2°) d’enjoindre à la CPAM de la Seine-Saint-Denis de lui verser sans délai les rémunérations sur objectifs de santé publique (ROSP) d’un montant total de 80 000 euros au titre de l’année 2024, à compter de l’ordonnance du tribunal, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- l’urgence est caractérisée, la décision en litige entrainant des préjudices graves et irréversibles dès lors que la suspension de la possibilité d’exercer dans la cadre conventionnel, qui conduit à l’absence ou à la réduction de la prise en charge financière par l’assurance maladie des actes réalisés par le centre de santé EFFISANTE a des conséquences directes et immédiates en conduisant à une perte de la patientèle, à une privation de chiffre d’affaires et à la mise en péril de quinze emplois ; 
 
 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, celle-ci étant entachée de vices de procédure dès lors qu’elle n’a pas été précédée d’une mise en demeure, en méconnaissance de l’article 74 de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses nationales d'assurance maladie, de sorte qu’elle n’a pas bénéficié d’un délai de trois mois pour lui permettre de modifier ses pratiques, que la commission paritaire départementale s’est prononcée en méconnaissance de la règle de parité résultant de l’article 70, paragraphe 1, et de l’article 5 de l’annexe 12 du même accord, que la procédure conventionnelle a été engagée en vue de faire échec au contrôle du juge judiciaire sur la réalité des manquements reprochés, ce qui constitue une atteinte au principe de l’égalité des armes et plus généralement, aux principes de sécurité juridique et de protection des droits de la défense, qu’elle est entachée d’erreurs de fait en ce que les manquements sur lesquels cette décision est fondée ne sont pas caractérisés par les documents produits par la CPAM, qui, eu égard à leur imprécision ne permettent pas de démontrer la matérialité des anomalies relevées et que la sanction prononcée est disproportionnée. 
 
Par un mémoire en défense et des pièces enregistrés les 5 et 9 décembre 2025, la CPAM de la Seine-Saint-Denis, représentée par Me Tassel, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’association EM Santé la somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que la condition de doute sérieux sur la légalité de la décision contestée n’est pas remplie. 
 
Les parties ont été informées à l’audience que la décision du tribunal était susceptible d’être fondée sur le moyen relevé d’office tiré de l’irrecevabilité des conclusions sollicitant la condamnation de la CPAM de la Seine-Saint-Denis à verser à l’association EM Santé une somme de 80 000 euros, dès lors que de telles conclusions ne tendent pas au prononcé d’une mesure provisoire. 
 
Vu : 
- la requête n° 2520833, enregistrée le 20 novembre 2025, tendant à l’annulation de la décision en litige ;  
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de la sécurité sociale ; 
- l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d'assurance maladie, conclu le 8 juillet 2015, modifié ;  
- le code de justice administrative. 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Charageat, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement convoquées à l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 9 décembre 2025 à 14 h 30, en présence de M. El Mamouni, greffier d’audience : 
- le rapport de M. Charageat, juge des référés ; 
- les observations de Me Akhzam, représentant l’association EM Santé, qui soutient notamment que l’urgence est établie dès lors que la sanction en litige a entraîné la fermeture du centre de santé qui en fait l’objet, qu’une mise en demeure était obligatoire eu égard aux manquement reprochés, qu’elle démontre par de nombreuses pièces et notamment par des attestations de patients que les prestations médicales facturées ont été effectivement réalisées et sont justifiées, que la CPAM a méconnu l’obligation d’accompagnement lui incombant en vertu de l’article 51 de l'accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses nationales d'assurance maladie et n’a pas répondu aux demandes d’audition de l’association requérante, que le court délai pouvant exister entre la date des soins réalisés et la date de leur facturation n’est pas susceptible de révéler une anomalie et que si quelques erreurs, au demeurant reconnues, ont pu être commises par le centre de santé dans des opérations de facturation, celles-ci, qui ne portent que sur de faibles montants, sont insusceptibles de justifier légalement la sanction appliquée ;    
- les observations de Me Tassel, représentant la CPAM de la Seine-Saint-Denis, qui soutient notamment que la décision en litige, qui est prise en application de l’accord conventionnel de 2015 modifié, est distincte de la procédure de contestation d’un trop-perçu formée par l’association EM Santé devant le tribunal judiciaire, que l’activité du centre EFFISANTE suscite des interrogations compte tenu du faible effectif de praticiens employés rapporté au nombre important d’actes médicaux et au montant du chiffre d’affaires réalisés, que le moyen tiré de l’absence de procédure contradictoire est infondé dès lors que l’association requérante n’a pas présenté de demande d’audition dans le cadre de la procédure de sanction, que c’est en raison de la situation de pandémie de covid-19, au cours de l’année 2020, que cette association n’a pas pu bénéficier d’un accompagnement durant la période des six premiers mois de conventionnement et que le litige se rapporte uniquement aux modalités de facturation d’actes ayant eu pour objet de majorer les montants des remboursements légalement dus par la CPAM, de sorte que l’association ne peut utilement invoquer le bien-fondé des soins dispensés par le centre de santé ; 
- et les observations de Mme Margaux Chelle, présidente de l’association EM Santé.   
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Sur la recevabilité :  
 
1. Aux termes de l’article L. 511-1 du code de justice administrative : « Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. (…) ». 
 
2. Les conclusions susvisées par lesquelles l’association EM Santé demande que la CPAM de la Seine-Saint-Denis soit condamnée à lui verser à une somme de 80 000 euros ne tendent pas à prononcer une mesure provisoire. Par suite, ces conclusions sont manifestement irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées.    
 
Sur le surplus des conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 
3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».  
 
En ce qui concerne l’urgence :  
 
4. En premier lieu, l’urgence justifie la suspension de l’exécution d’un acte administratif lorsque celui-ci porte atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’affaire. 
 
5. La décision contestée, qui s’est appliquée à compter du 25 novembre 2025, a pour effet immédiat d’empêcher la poursuite de l’activité du centre de santé EFFISANTE, exploité par l’association EM Santé et dans ces conditions d’entraîner pour cette dernière de graves difficultés financières ainsi que de conduire à brève échéance au licenciement de ses salariés. L’association requérante justifie ainsi d’une atteinte grave et immédiate à sa situation et à celle des personnes qu’elle emploie. Par suite, l’urgence prévue à l’article L. 521-1 du code de justice administrative, qui n’est au demeurant pas contestée par la CPAM de la Seine-Saint-Denis, doit être regardée comme établie.   
 
En ce qui concerne l’existence d’un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 
6. Il résulte de l’instruction que pour prononcer la sanction en litige la CPAM de la Seine-Saint-Denis s’est fondée sur l’existence de manquements commis par le centre de santé EFFISANTE au cours de la période du 1er octobre 2022 au 4 octobre 2024, qu’elle a identifiés comme étant constitutifs, les premiers, de fraude au sens de l’article R. 147-11 du code de la sécurité sociale, les deuxièmes, de facturation d’actes non réalisés et, les troisièmes, de méconnaissance réitérée des règles de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) ainsi que de la classification commune des actes médicaux (CCAM), pour des montants respectifs de 5 355,54 euros, de 43 756,06 euros et de 78 350,54 euros, au préjudice de l’assurance maladie. En outre, il résulte des précisions apportées par la CPAM de la Seine-Saint-Denis à l’audience que les anomalies constatées figurent dans un document intitulé « tableau récapitulatif des prestations versées à tort du 01/10/2022 au 04/10/2024 ».  
 
7. En l’état de l’instruction, à défaut pour le seul tableau récapitulatif mentionné au point 6 de permettre de déterminer, faute de précision suffisante, la nature et l’ampleur des manquements imputés au centre de santé EFFISANTE et en l’absence de tout autre élément de nature à en apporter la démonstration, telle qu’une extrapolation de résultats obtenus sur un échantillon d’actes représentatif permettant d’identifier un nombre significatif d’anomalies récurrentes de facturation, le moyen tiré de l’erreur de fait soulevé par l’association requérante est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.  
 
8. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de suspendre l’exécution de la décision du 17 novembre 2025 par laquelle le directeur général de la CPAM de la Seine-Saint-Denis a prononcé à l’encontre du centre de santé EFFISANTE, la suspension, pour une durée de cinq ans, d’une part, du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte, d’autre part, de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
9. L’Etat n’étant pas partie à l’instance, les conclusions présentées par l’association EM Santé sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. Les dispositions de ce même texte font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’association EM Santé, qui n’est pas la partie perdante. 
 
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
 
Article 1er : L’exécution de la décision du 17 novembre 2025 par laquelle le directeur général de la caisse primaire d’assurance maladie de la Seine-Saint-Denis a prononcé à l’encontre du centre de santé EFFISANTE, pour une durée de cinq ans, la suspension, d’une part, du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte, d’autre part, de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, est suspendue jusqu’à ce qu’il soit statué sur la requête tendant à l’annulation de cette décision. 
 
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 
Article 3 : Les conclusions de la caisse primaire d’assurance maladie de la Seine-Saint-Denis tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association EM Santé et à la caisse primaire d’assurance maladie de la Seine-Saint-Denis. 
 
 
Fait à Montreuil, le 17 décembre 2025.  
 
 
Le juge des référés, 
 
 
 
 
D. Charageat 
 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.