TA76 · Tribunal Administratif de Rouen — 12 septembre 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 19 avril 2024, 10 octobre 2024, 24 janvier 2025, 17 février 2025 et 15 avril 2025, Mme C B, représentée par Me Michel, demande au juge des référés dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision du 26 février 2024 par laquelle le maire de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo a rejeté sa demande indemnitaire préalable ; 
 2°) de condamner la commune de Prunelli-di-Fiumorbo à lui verser une provision d'un montant de 116 994,10 euros en application de l'article R. 541-1 du code de justice administrative ;  
 3°) d'enjoindre à la commune de procéder au versement de la provision dans un délai de deux mois à compter de la notification de l'ordonnance à venir, assorti d'une astreinte journalière de 50 euros.  
 Elle soutient que : 
 - le tribunal administratif de Rouen est compétent dès lors qu'elle était, à la date de l'introduction de sa requête, en poste auprès de la Direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Rouen ; 
 - l'indemnisation au titre de la protection fonctionnelle auprès de l'employeur est cumulable avec l'action en responsabilité pour faute de la collectivité ; 
 - la jurisprudence du Conseil d'Etat distingue la demande de subrogation de la demande à l'administration d'assurer la juste réparation du préjudice subi du fait des attaques dirigées contre l'agent, objet de la demande indemnitaire du 26 décembre 2023, que par suite, sa requête en référé provision n'est ni prescrite ni tardive ; 
 - l'autorité de chose jugée conférée par le caractère définitif de l'arrêt intervenu sur le volet " action publique " fait aujourd'hui obstacle à ce que la question de l'existence du harcèlement moral soit de nouveau discutée devant le juge administratif, en application de la décision du Conseil d'Etat du 14 avril 1995, n° 116278, Centre Hospitalier de Tourcoing ; 
 - en l'espèce, le maire de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo a été reconnu coupable de harcèlement moral par le juge pénal par un jugement définitif, qu'en outre la protection fonctionnelle lui a été accordée par un arrêté du 16 juin 2022, ce qui rend son droit à réparation du préjudice incontestable ;  
 - les faits de harcèlement moral qu'elle a subis par la personne du maire ont eu d'importantes répercussions sur son état de santé, elle a notamment été placée en congé maladie de longue durée, les différents certificats médicaux produits démontrant l'impact délétère de ces agissements sur sa santé ; qu'en outre plusieurs hospitalisations sont intervenues entre 2018 et 2021 en raison d'un trouble anxieux dépressif, évoluant sous la forme d'un syndrome dépressif récurent ; qu'enfin elle a bénéficié d'une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé par la maison départemental des personnes handicapées de la Collectivité de Corse, ainsi que d'une carte mobilité inclusion, en conséquence des agissements de harcèlement moral dont elle a été victime ; qu'une indemnisation à hauteur de 15 000 euros apparaît donc comme non sérieusement contestable au titre du préjudice moral ; 
 - en réponse à l'argumentation en défense, il n'est pas à exclure que la situation de stress liée au harcèlement soit à l'origine de l'apparition de son cancer, qui ne saurait donc en aucun cas être regardé comme un facteur de nature à exonérer ou diminuer la responsabilité de la commune ; qu'en outre, son congé en raison de son cancer a été précédé et suivi de congés de maladie pour dépression ; 
 - elle a été contrainte de quitter son logement de fonctions à la suite du harcèlement qu'elle a subi, lui faisant perdre le bénéfice de la mise à disposition du logement pour une redevance correspondant à 50% de la valeur locative, qu'elle est en droit de demander la réparation des préjudices résultant du prix des loyers dont elle a dû s'acquitter ainsi que le prix de location du garde-meubles, à hauteur de 32 915,23 euros ; qu'en outre plusieurs incidents ont été constatés au cours de cette cohabitation, notamment du détournement de courrier ou des intrusions à son domicile en son absence ; 
 - si elle démontre avoir réussi l'examen professionnel d'accès au grade d'attaché principal territorial, les comportements du maire au regard de sa potentielle nomination d'attachée principale ont constitué une perte de chance réelle et sérieuse, dès lors qu'il n'a pas transmis son évaluation annuelle à la CAP et qu'il a émis un avis négatif à sa demande d'avancement ; qu'en outre le harcèlement subi a entraîné une diminution de sa capacité de travail, l'atteinte à la perspective d'évolution de la requérante étant donc sérieuse et incontestable ; qu'enfin, elle s'est vue proposer un poste comportant des responsabilités bien en deçà de celles qui étaient les siennes en qualité de secrétaire générale ; que le préjudice de carrière peut être évalué, pour l'ensemble des années restantes, à la somme de 30 000 euros ;  
 - s'ajoute une perte financière liée à la suppression d'une partie de son régime indemnitaire, comprenant la nouvelle bonification indiciaire (NBI), l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (ISE) et le complément indemnitaire annuel (CIA), pour un montant total de 8 013,06 euros ;  
 -  au titre de la protection fonctionnelle accordée, elle doit bénéficier de la prise en charge de l'intégralité des frais de justice engagés s'ils ne sont pas manifestement disproportionnés, à hauteur de 4 320 euros TTC ; 
 - l'argument de la commune en défense relatif à la faute du maire détachable du service est inopérant dès lors que la question de l'auteur du dommage est indifférente lors de l'application des règles de la protection fonctionnelle ; cet argument est en outre erroné en droit puisque l'existence d'une faute personnelle détachable des fonctions ne produit d'effet que dans la relation entre la commune et le responsable du dommage, dans le cadre d'une future action récursoire.  
 Par cinq mémoires en défense, enregistrés les 18 juillet 2024, 2 août 2024, 9 août 2024, 6 janvier 2025, 8 mars 2025 et 27 mai 2025, la commune de Prunelli-di-Fiumorbo, représentée par Me Lelièvre, conclut, dans le dernier état de ses conclusions, à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce que le montant du préjudice moral soit ramené à de plus justes proportions, et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - les conclusions à fins d'annulation dirigées contre la décision du 26 février 2024 sont irrecevables ; 
 - le bénéfice de la protection fonctionnelle n'institue pas un régime de responsabilité de la collectivité à l'égard de ses agents ; 
 - les faits allégués par la requérante relèvent d'un comportement anormal de la part d'un supérieur hiérarchique, lesquels sont susceptibles de caractériser une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions de maire, en procédant d'un comportement incomptable avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice des fonctions publiques ; qu'en cas de faute personnelle de l'élu détachable de ses fonctions, seule la responsabilité de l'élu peut être recherchée et la demande d'indemnités doit être présentée devant le juge judiciaire qui est seul compétent ; 
 - le fait de savoir si la faute de l'élu n'est pas dépourvue de tout lien avec le service pose une question de droit sérieuse qui échappe à la compétence du juge du référé provision ; 
 - si Mme B soutient qu'elle a été mise en arrêt maladie en raison du harcèlement moral qu'elle a subi, elle a en réalité été arrêtée sur la période du 4 septembre 2019 au 3 septembre 2021 au titre d'une pathologie cancéreuse ; qu'en outre le tribunal administratif n'est pas lié par les sommes arrêtées par le juge pénal ; que pour ces raisons, il appartient au juge de ramener à de plus justes proportions la réparation du préjudice moral ; 
 - la requérante n'est pas fondée à demander la réparation du préjudice économique tiré de son déménagement dès lors qu'elle a déménagé de son propre chef, et qu'en outre, ses soins ayant commencé au 13 mai 2021, elle ne peut soutenir qu'il a été rendu nécessaire pour faciliter son suivi alors qu'elle a déménagé courant 2019 ; qu'au demeurant, la décision d'attribuer à un fonctionnaire un logement de fonction est par nature précaire et révocable et n'est pas créatrice de droits ;  
 - la requérante n'est pas fondée à demander réparation du préjudice de carrière, dès lors que l'avancement n'est pas un droit pour les agents mais une possibilité d'évolution soumise à l'appréciation de l'autorité territoriale, et qu'il n'existe aucune certitude que Mme B aurait bénéficié d'un tel avancement au cas d'espèce ;  
 - la créance alléguée tirée du préjudice financier est sérieusement contestable, dès lors que la requérante a été placée en congé maladie à compter du 4 septembre 2019 au 3 septembre 2021 pour une pathologie cancéreuse, la privant en tout état de cause de NBI pendant cette période ;  
 - la créance alléguée tirée du remboursement des frais de justice est sérieusement contestable dans la mesure où elle a accepté de prendre en charge les frais d'avocats de la requérante en formalisant cet accord par la signature d'une convention d'honoraires tripartite ;  
 - Mme B ne peut être regardée comme justifiant du quantum de ses préjudices ;  
 - les nouvelles demandes indemnitaires de Mme B qui dépassent le cadre de sa demande indemnitaire préalable sont irrecevables.  
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code général de la fonction publique ;  
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 ; 
 - le code de justice administrative.  
 Le président du tribunal a désigné Mme Van Muylder pour statuer sur les demandes de référé, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme B, attachée territoriale, qui exerçait depuis le 1er juillet 2016 les fonctions de secrétaire générale de mairie au sein de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo, a sollicité de son administration, le 15 novembre 2019, l'octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle en raison d'agissements de harcèlement moral émanant de l'ancien maire de la commune. A la suite du refus du maire de la commune, le tribunal administratif de Bastia a, par un jugement n° 2000533 du 11 mai 2022, annulé la décision implicite de rejet de la demande de protection fonctionnelle de Mme B à raison des faits de harcèlement moral dont elle s'estimait victime du fait des agissements de M. A D E, alors maire de la commune de Prunelli-di-Fiumorbo, et enjoint au maire de la commune d'accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle à Mme B. En exécution de ce jugement, le maire de la commune a accordé la protection fonctionnelle à la requérante par arrêté du 16 juin 2022. Mme B a formé une réclamation indemnitaire par courrier du 26 décembre 2023 au titre de la protection fonctionnelle, que la commune a rejeté par une décision du 26 février 2024. Mme B demande au tribunal, d'une part, d'annuler la décision de rejet de sa réclamation indemnitaire par la commune, d'autre part, de condamner la commune de Prunelli-di-Fiumorbo à lui verser une provision de 116 994,10 euros.  
 2. Aux termes de l'article R. 541-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, même en l'absence d'une demande au fond, accorder une provision au créancier qui l'a saisi lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable. Il peut, même d'office, subordonner le versement de la provision à la constitution d'une garantie. " 
 3. Il résulte des dispositions précitées de l'article R. 541-1 du code de justice administrative que pour regarder une obligation comme non sérieusement contestable, il appartient au juge des référés de s'assurer que les éléments qui lui sont soumis par les parties sont de nature à en établir l'existence avec un degré suffisant de certitude. Dans ce cas, le montant de la provision que peut allouer le juge des référés n'a d'autre limite que celle résultant du caractère non sérieusement contestable de l'obligation dont les parties font état. Dans l'hypothèse où l'évaluation du montant de la provision résultant de cette obligation est incertaine, le juge des référés ne doit allouer de provision, le cas échéant assortie d'une garantie, que pour la fraction de ce montant qui lui parait revêtir un caractère de certitude suffisant.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. Il ressort des écritures de Mme B que celle-ci sollicite l'annulation de la décision de rejet de sa demande indemnitaire du 26 février 2024. De telles conclusions en annulation échappent à la compétence du juge des référés statuant sur une demande de provision en application des dispositions de l'article R. 541-1 du code de justice administrative et doivent, par voie de conséquence, être rejetées comme irrecevables.  
 Sur la responsabilité de la commune : 
 5. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la formation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; () ". Aux termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre () les agissements constitutifs de harcèlement () sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté ". 
 6. D'une part, lorsqu'un agent est victime, dans l'exercice de ses fonctions, d'agissements répétés de harcèlement moral visés à l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 précité, il peut demander à être indemnisé par l'administration de la totalité du préjudice subi, alors même que ces agissements ne résulteraient pas d'une faute qui serait imputable à celle-ci. Dans ce cas, si ces agissements sont imputables en tout ou partie à une faute personnelle d'un autre ou d'autres agents publics, le juge administratif, saisi en ce sens par l'administration, détermine la contribution de cet agent ou de ces agents à la charge de la réparation.  
 7. D'autre part, il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.  
 8. Mme B soutient avoir été victime, à compter du mois d'octobre 2016, d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part du maire de la commune, se traduisant par un comportement inapproprié de ce dernier à son égard tenant notamment à des modifications de ses conditions de travail, une attitude dénigrante, une mise à l'écart et une agression verbale le 11 mai 2017, événement reconnu imputable au service.  
 9. Il ressort des termes de l'arrêt de la cour d'appel de Bastia du 19 janvier 2022, que rapidement après son arrivée au poste de directrice générale des services, Mme B n'a plus disposé de l'accès au bureau du maire mais également à ceux de la comptabilité et des ressources humaines, qu'une réorganisation des services est intervenue sans qu'elle soit consultée ni avisée au cours d'un arrêt maladie. En outre, il ressort également de l'arrêt que le maire l'a sollicitée durant la période de son arrêt maladie plusieurs fois pour lui exprimer des reproches. Il en ressort également que le maire a retiré progressivement une partie de ses missions puis ses outils de travail, entravant le travail de la directrice générale des services et participant à la déconsidération de l'intéressée vis-à-vis des agents administratifs et techniques. Des témoins ont pu également confirmer les mesures vexatoires intervenues à l'encontre de Mme B, notamment des reproches, l'interdiction aux agents d'aller visiter Mme B à la suite d'un accident de travail, la circulation d'une rumeur dénigrante à son égard, des propos inadaptés relatifs à ses qualités professionnelles tenus devant ses subordonnés, ainsi que la mention de son incompétence, de ses incompatibilités d'humeur avec les autres agents ainsi que le dressage d'un portrait d'un " tyran ". Enfin, il ressort de l'arrêt de la cour d'appel de Bastia que des mesures de rétorsion ont pu être mises en place à l'égard de Mme B, notamment le blocage de son dernier arrêt maladie, ou encore la tardiveté de la transmission de sa fiche d'évaluation professionnelle nécessaire à son intégration au tableau d'avancement.  
 10. La requérante fait valoir que l'ensemble des faits qu'elle mentionne ont eu d'importantes répercussions sur son état de santé, qui donnera lieu à plusieurs arrêts maladie entre 2017 et 2019, ainsi qu'une hospitalisation entre le 18 juin 2018 et le 12 aout 2018. Si la commune fait valoir que la pathologie cancéreuse de Mme B est la raison de ses divers arrêts maladie, et que celle-ci a pu avoir des conséquences également sur sa santé mentale, il ressort toutefois des nombreux documents, notamment des certificats médicaux des 27 avril 2018, 17 avril 2019, 15 septembre 2019, 21 janvier 2021 et 24 juin 2021, que Mme B s'est plainte d'une situation de souffrance au travail en lien avec le comportement du maire et a présenté un trouble dépressif et anxieux chronicisé pour lequel elle a été régulièrement suivie et qui a nécessité plusieurs hospitalisations en psychiatrie.  
 11. L'ensemble des faits mentionnés aux points 8 et 9 sont de nature à établir une présomption de harcèlement moral à l'encontre de Mme B de la part de l'ancien maire de la commune. La commune n'apporte aucun élément utile de nature à renverser cette présomption. Si elle fait valoir n'avoir commis aucune faute de nature à engager sa responsabilité, cette circonstance est sans incidence sur l'engagement de sa responsabilité du fait d'agissements de harcèlement moral commis par un de ses agents sur son lieu de travail, pendant ses heures de travail, et qui ne sont pas dépourvus de tout lien avec le service.  
 12. Enfin, si la victime d'un préjudice causé par l'agent d'une administration peut, dès lors que le comportement de cet agent n'est pas dépourvu de tout lien avec le service, demander au juge administratif de condamner cette administration à réparer intégralement ce préjudice, quand bien même aucune faute ne pourrait être imputée au service et le préjudice serait-il entièrement imputable à la faute personnelle commise par l'agent, l'administration, ainsi condamnée à assumer les conséquences de cette faute personnelle, est en droit d'engager une action récursoire à l'encontre de son agent. Dès lors, la commune n'est pas fondée à faire valoir qu'aucune responsabilité ne peut lui être imputable en invoquant la faute personnelle de l'ancien maire.  
 13. Par suite, alors que cette situation a eu des conséquences, en particulier sur sa santé mentale, Mme B est fondée à faire valoir l'existence d'une obligation non sérieusement contestable, dès lors que la responsabilité de la commune est engagée du fait des agissements répétés de harcèlement moral ainsi commis à son encontre. 
 En ce qui concerne les préjudices :  
 14. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la situation de harcèlement moral subie par Mme B lui a causé un préjudice moral dont il sera fait une juste appréciation, compte tenu de la nécessité dans laquelle elle s'est trouvée de recourir à des soins psychiatriques, de la durée de la situation et du retentissement sur ses conditions d'existence, en l'évaluant à la somme de 10 000 euros.  
 15. En deuxième lieu, si la requérante sollicite la réparation de ses préjudices matériels au titre des frais de déménagement, du préjudice de carrière et de la perte de son régime indemnitaire, il ne résulte pas de l'instruction que ces préjudices soient directement liés à la situation de harcèlement moral subi par Mme B. Par suite, ces demandes doivent être rejetées.  
 16. En troisième lieu, En vertu du quatrième alinéa de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " La collectivité publique est tenue d'accorder sa protection au fonctionnaire ou à l'ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle () ". Aux termes de l'article 2 du décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 : " La demande de prise en charge des frais exposés dans le cadre d'une instance civile ou pénale au titre de la protection fonctionnelle est formulée par écrit auprès de la collectivité publique qui emploie l'agent à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. () ". Aux termes de l'article 5 de ce décret : " () la collectivité publique peut conclure une convention avec l'avocat désigné ou accepté par le demandeur et, le cas échéant, avec le demandeur. / La convention détermine le montant des honoraires pris en charge selon un tarif horaire ou un forfait () ". 
 17. Mme B sollicite la réparation de son préjudice tiré des frais de justice, en indiquant notamment qu'une convention d'honoraire a été signée avec son conseil. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'une convention d'honoraire a été signée le 27 octobre 2023 entre la requérante et son conseil, et qu'une nouvelle convention tripartite a été rédigée le 25 juin 2024 et signée par la commune de Prunelli-di-Fiumorbo dans le but de déterminer la prise en charge de la collectivité sur ses frais exposés dans le cadre de ces instances. Si Mme B soutient qu'elle n'a jamais reçu de versement des frais exposés dans le cadre des instances visées par les conventions, il résulte de l'instruction que la commune défenderesse lui a versé la somme de 25 500 euros correspondant à deux factures réglées auprès de son avocat, ainsi que les frais de justice de l'instance n° 2000533 devant le tribunal administratif de Bastia. Par suite, Mme B n'est pas fondée à demander à ce que la commune soit condamnée à lui verser une somme au titre du préjudice lié aux frais engagés et acquittés pour la défense de ses intérêts.  
 18. Il résulte de ce qui précède qu'il y a seulement lieu de condamner la commune de Prunelli-di-Fiumorbo à verser à Mme B une provision d'un montant de 10 000 euros, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir tirée de l'irrecevabilité des nouvelles demandes en cours d'instance. 
 Sur les frais de l'instance : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante, la somme exposée par la commune de Prunelli-di-Fiumorbo et non compris dans les dépens.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : La commune de Prunelli-di-Fiumorbo est condamnée à verser à Mme B une provision de 10 000 euros.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme C B et à la commune de Prunelli-di-Fiumorbo. 
   
 Fait à Rouen, le 12 septembre 2025. 
             La juge des référés 
                 Signé :       
               C. VAN MUYLDER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Corse, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
                Pour expédition conforme, 
                Le greffier, 
                 
                 
                 
                J.-B. MIALON