TA44 · 6ème Chambre — 11 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 30 août 2023 et le 24 janvier 2024, la société Lafarge Granulats, représentée par Me Moustardier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 28 mars 2023 par laquelle le conseil municipal de la commune de Château-Gontier sur Mayenne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de cette commune, ainsi que la décision du 6 juillet 2023 par laquelle le maire de Château-Gontier sur Mayenne a rejeté son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Château-Gontier sur Mayenne une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales et son signataire n'était pas compétent ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués et informés ; 
 - elle est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays de Château-Gontier ; 
 - elle est incompatible avec le schéma régional des carrières des Pays-de-la-Loire ; 
 - le règlement issu de la révision du plan local d'urbanisme est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ; 
 - elle est entachée d'un détournement de procédure, en l'absence de tout parti d'urbanisme justifiant le classement des parcelles concernées par le projet d'extension de la carrière des Coudrays en zone agricole. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2023, la commune de Château-Gontier sur Mayenne, représentée par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Lafarge Granulats en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par la société Lafarge Granulats ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Beyls, 
 - les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Picavez, substituant Me Moustardier, avocat de la société Lafarge Granulats ; 
 - et les observations de Me Vic, avocat de la commune de Château-Gontier sur Mayenne. 
 Une note en délibéré, enregistrée le 27 mars 2024, a été présentée pour la société Lafarge Granulats. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 28 mai 2019, le conseil municipal de la commune de Château-Gontier sur Mayenne a décidé de poursuivre la procédure de révision du plan local d'urbanisme de cette commune. Par une délibération du 14 juin 2022, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 24 octobre 2022 au 25 novembre 2022. Par une délibération du 28 mars 2023, le conseil municipal de la commune de Château-Gontier sur Mayenne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme, qui classe notamment en zones agricole et naturelle les parcelles cadastrées A9, A10, A20, A21, A22, A23, A24, A25, A26, A27, A28, A29, A30, A31, A32, A33, A34, A35, A36, A37, A38, A39, A40, A43, A44, A45, A46 et A47, concernées par le projet de renouvellement et d'extension de la carrière des Coudrays, autorisé par un arrêté du 23 janvier 2023 du préfet de la Mayenne. Le 26 mai 2023, la société Lafarge Granulats, bénéficiaire de cet arrêté, a formé un recours gracieux contre cette délibération, qui a été rejeté par le maire de Château-Gontier sur Mayenne par une décision du 6 juillet 2023. La société Lafarge Granulats demande au tribunal d'annuler la délibération du 28 mars 2023 et la décision du 6 juillet 2023 rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales : " Les délibérations sont inscrites par ordre de date sur un registre tenu dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. / Elles sont signées par le maire et le ou les secrétaires de séance. ". 
 3. D'une part, la signature du directeur général des services de la commune de Château-Gontier sur Mayenne apposée sur l'extrait de la délibération contesté n'a ni pour objet ni pour effet de désigner ce dernier comme l'auteur de la décision mais a pour seul objet de certifier conformes les mentions y figurant. D'autre part, les dispositions de l'article L. 2121-23 du code général des collectivités territoriales ne sont pas prescrites sous peine de nullité. Par suite, le moyen tiré du défaut de signataire par le maire et par le secrétaire de séance de la délibération du 28 mars 2023 du conseil municipal de la commune de Château-Gontier sur Mayenne ne peut qu'être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ". Aux termes de l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". 
 5. Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 6. D'une part, il résulte des mentions figurant sur le registre des délibérations du conseil municipal de la commune de Château-Gontier sur Mayenne que ses membres ont été convoqués le 20 mars 2023, soit plus de 5 jours francs avant la tenue de la séance, le 28 mars 2023. Cette mention, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, figure également sur l'entête de la convocation elle-même. Par suite et faute de tout élément circonstancié apporté par la société requérante tendant à remettre en cause les mentions factuelles inscrites dans la convocation du 20 mars 2023 et la délibération du 28 mars 2023, la société Lafarge Granulats n'est pas fondée à soutenir que le délai de convocation des conseillers municipaux a été méconnu. 
 7. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le courrier de convocation des conseillers municipaux est accompagné d'une note explicative de synthèse relative aux affaires à l'ordre du jour de cette réunion, et notamment l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme. Cette note détaille le contexte dans lequel intervient cette révision et rappelle les différentes étapes de la procédure et notamment le déroulé de l'enquête publique, l'avis favorable du commissaire-enquêteur avec une recommandation de ce dernier et les avis des personnes publiques associées. Les conseillers municipaux ont également été destinataires d'une annexe précisant les modifications apportées au projet en conséquence de l'enquête publique et des observations des personnes publiques associées. Par suite, le moyen tiré du défaut de convocation et d'information des conseillers municipaux doit être écarté en toutes ses branches. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". 
 9. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 10. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays de Château-Gontier considère que la " préservation et la valorisation des gisements des sous-sols est un enjeu important à long terme pour répondre aux besoins de matériaux de construction ". Il précise que " pour les sites en exploitation, il s'agit de maîtriser les impacts sur l'environnement ", tout en rappelant qu' " une seule carrière en exploitation est recensée " sur le territoire du SCoT, " à cheval sur les communes de Château-Gontier et Marigné ", qui a vocation à évoluer, " à terme au Nord de la zone déjà exploitée ". Il indique que " les gisements de ressources en matériaux de carrières retenus par le schéma départemental, puis le schéma régional en cours d'élaboration, doivent être inscrits dans les documents locaux d'urbanisme et faire l'objet de mesures préventives pour assurer leur exploitabilité à long terme ".  
 11. Par ailleurs, ce même document vise à préserver les " continuités écologiques majeures ", qui " demandent une attention particulière " et où " les exigences de protection et de compensation y sont renforcées ". Il précise que " les haies, boisements, arbres remarquables, zones humides et mares, sont à préserver et une compensation écologique doit être exigée systématiquement dans l'emprise du corridor si leur suppression est nécessaire, en application du principe Eviter-Réduire-Compenser " et que " cette exigence doit être inscrite dans les règlements d'urbanisme ". Il fixe également pour objectif de " favoriser la préservation et le renforcement de la trame verte et bleue ", en préservant " une ceinture écologique à l'ouest du cœur d'agglomération, favorable à la préservation des habitats et des corridors de migration des différentes espèces ". 
 12. Si le SCoT du Pays de Château-Gontier impose aux documents d'urbanisme locaux d'inscrire les gisements de ressources en matériaux de carrières retenus par le schéma départemental, puis par le schéma régional en cours d'élaboration, il ressort des pièces du dossier que ces documents ne retiennent pas la carrière des Coudrays comme un gisement d'intérêt national ou régional. Contrairement à ce que soutient la société requérante, si le SCoT fait état du projet d'extension de la carrière des Coudrays au nord de la zone déjà exploitée et mentionne que les gisements de ressources en matériaux de carrières retenus doivent faire l'objet de mesures préventives pour assurer leur exploitabilité à long terme, aucune mention du SCoT n'indique clairement qu'il entend favoriser le développement de cette carrière. En retenant le classement litigieux des parcelles concernées par le projet d'extension de la carrière, le plan local d'urbanisme de Château-Gontier sur Mayenne n'obère pas les perspectives de valorisation des ressources minérales sur son territoire et ne contrarie pas cet objectif du SCoT. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la carrière des Coudrays se situe en plein centre de la " ceinture écologique " située à l'ouest de l'agglomération de Château-Gontier sur Mayenne, continuité écologique majeure que les auteurs du SCoT ont souhaité préserver. Le classement des parcelles litigieuses en zones naturelle et agricole permet la réalisation de cet objectif imposé par le SCoT. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la révision du plan local d'urbanisme de Château-Gontier sur Mayenne serait incompatible avec le SCoT du Pays de Château-Gontier doit être écarté. 
 13. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-1 du code de l'urbanisme : " Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 sont compatibles avec : / () 12° Les schémas régionaux des carrières prévus à l'article L. 515-3 du code de l'environnement ; () ". Aux termes de l'article L. 131-4 du même code : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 131-6 du même code : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles avec les dispositions mentionnées au 1° et avec les documents énumérés aux 2° à 16° de l'article L. 131-1. () ".  
 14. Il résulte des dispositions précitées que ce n'est qu'en l'absence de schéma de cohérence territoriale qu'un plan local d'urbanisme doit être compatible avec le schéma régional des carrières. Ainsi, en l'espèce, compte tenu de l'existence du SCoT du Pays de Château-Gontier, le moyen tiré de ce que la révision du plan local d'urbanisme de Château-Gontier sur Mayenne serait incompatible avec le schéma régional des carrières des Pays-de-la-Loire est inopérant. 
 15. En cinquième lieu, pour apprécier la cohérence au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durable, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Ainsi, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 16. Le PADD du plan local d'urbanisme de Château-Gontier sur Mayenne indique que les auteurs de ce plan se sont fixés pour objectif de " soutenir et valoriser l'économie agricole et l'exploitation des ressources naturelles ". Pour répondre à cet objectif, le PADD vise notamment à " préserver et valoriser les ressources du sous-sol en prenant en compte le schéma régional des carrières des Pays-de-la-Loire ". Il ressort des pièces du dossier que le secteur de la carrière des Coudrays, dans sa partie en cours d'exploitation, est classé en secteur Nc, correspondant au secteur réservé à l'exploitation du sol pour les carrières. Ce classement par le règlement du plan local d'urbanisme est en adéquation avec l'objectif du PADD de préservation et de valorisation des ressources du sous-sol. Par ailleurs, eu égard aux autres objectifs prévus par le PADD, notamment de préservation du caractère agricole du territoire et la modération de la consommation d'espaces agricoles et naturels, le règlement du plan local d'urbanisme doit être regardé comme étant, à l'échelle du territoire, en cohérence avec le PADD de ce même plan, alors qu'au demeurant, ainsi qu'il a été dit au point 13 du présent jugement, le schéma régional des carrières n'est pas directement opposable à un plan local d'urbanisme. 
 17. En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses, terrain d'assiette du projet de renouvellement et d'extension de la carrière des Coudrays, autorisé par un arrêté du 23 janvier 2023 du préfet de la Mayenne, ne sont pas dépourvues de tout potentiel agronomique ou naturel, alors que les auteurs du plan local d'urbanisme se sont fixés pour objectif de modérer la consommation d'espaces agricoles et naturels. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le classement des parcelles litigieuses en zones agricole et naturelle répond à un parti pris urbanistique et n'est entaché d'aucun détournement de procédure. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Lafarge Granulats doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Château-Gontier sur Mayenne, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Lafarge Granulats au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Lafarge Granulats la somme demandée par la commune de Château-Gontier sur Mayenne au même titre.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Lafarge Granulats est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de Château-Gontier sur Mayenne présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Lafarge Granulats et à la commune de Château-Gontier sur Mayenne. 
 Copie en sera adressée à la préfète de la Mayenne. 
 Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Giraud, président, 
 Mme Beyls, conseillère, 
 M. Huet, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 M. BEYLS 
 Le président, 
 T. GIRAUD 
 Le greffier, 
 G. VIEL 
 La République mande et ordonne à la préfète de la Mayenne en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,