TA59 · Tribunal Administratif de Lille — 6 novembre 2023

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête, enregistrée le 25 septembre 2023, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés : 
 1°) de suspendre, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, l'exécution de la décision du 9 mai 2023 par laquelle le maire de Sailly-Labourse s'est opposé à la déclaration préalable n° DP 062 735 23 00021 déposée le 2 mars 2023 en vue de l'implantation d'un équipement de radiotéléphonie mobile ;  
 2°) d'enjoindre, à titre principal, au maire de la commune de Sailly-Labourse de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois courant à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de réexaminer cette déclaration préalable en prenant une décision dans le délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Sailly-Labourse le versement d'une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est remplie dès lors qu'il existe un intérêt public à ce que le territoire national soit couvert par le réseau de téléphonie mobile de tous les opérateurs et que le territoire de la commune de Sailly-Labourse n'est à cet égard que partiellement couvert par le réseau Free Mobile, et notamment la partie du territoire sur laquelle la station relais en cause doit être implantée n'est pas couverte par ses réseaux, et alors que la société a pris des engagements envers l'État en termes de couverture et de qualité de service et se trouve de ce fait dans l'obligation de mettre en œuvre une gestion prévisionnelle à court ou très moyen terme de l'implantation de ses équipements, s'agissant notamment des réseaux 4G, THD et surtout 5G ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que : 
 * la décision en litige constitue une décision de retrait édictée en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 * le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est erroné ; 
 * le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est entaché d'erreur de droit et d'une erreur d'appréciation ; 
 * le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est erroné. 
 La requête a été communiquée à la commune de Sailly-Labourse qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 Vu : 
 - la copie de la requête à fin d'annulation de la décision attaquée ; 
 - les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative.  
 Le président du tribunal a désigné Mme Bergerat, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.  
 Au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 9 octobre 2023 à 14h30, en présence de M. Potet, greffier, Mme Bergerat, juge des référés, a lu son rapport et entendu : 
 - Me Candelier, substituant Me Martin, représentant la société Free Mobile, qui reprend les conclusions et moyens de la requête ; 
 - la commune de Sailly-Labourse n'est ni présente, ni représentée.  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Free Mobile a déposé le 2 mars 2023 un dossier de déclaration préalable, enregistré sous le n° DP 062 735 23 00021, ayant pour objet l'installation d'une station de relais de téléphonie mobile sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Sailly-Labourse. Le 30 mars 2023, des pièces complémentaires ont été demandées par la commune de Sailly-Labourse. Le 11 avril 2023, la société Free Mobile a complété le dossier. Le 9 mai 2023, le maire de Sailly-Labourse s'est opposé à cette déclaration préalable. La société Free Mobile demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cet arrêté jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :  
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne l'urgence :  
 3. Il appartient au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative d'une demande tendant à la suspension d'une décision administrative, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de cette décision sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence, qui doit être appréciée objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce, justifie la suspension de l'exécution d'un acte administratif lorsque celle-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. L'office du juge des référés, saisi de conclusions à fin de suspension, le conduit à porter sur l'urgence une appréciation objective, concrète et globale, au vu de l'ensemble des intérêts en présence, afin de déterminer si, dans les circonstances particulières de chaque affaire, il y a lieu d'ordonner une mesure conservatoire à effet provisoire dans l'attente du jugement au fond de la requête à fin d'annulation de la décision contestée. 
 4. La société requérante établit, par la production de cartes de couverture du réseau de téléphonie mobile de Free Mobile, que le secteur en cause du territoire de la commune de Sailly-Labourse n'est que partiellement couvert par les réseaux 3G et 4G de téléphonie mobile propres à cet opérateur hors itinérance. La société requérante démontre ainsi que la station relais en litige permettra de couvrir des zones actuellement non prises en charge de manière satisfaisante par les antennes relais déjà implantées, ce que ne conteste pas la commune de Sailly-Labourse qui n'a pas produit d'observations en défense. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, ainsi qu'aux intérêts propres de la société Free Mobile, en raison des engagements pris vis-à-vis de l'État quant à la couverture du territoire métropolitain et de la population par le réseau de l'opérateur, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité de la décision en litige :  
 5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 424-1 de ce code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut () Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Selon l'article R. 424-10 du même code : " La décision accordant ou refusant le permis ou s'opposant au projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est notifiée au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception postal. () ". 
 6. Il ressort des pièces versées dans l'instance que la société Free mobile a déposé le dossier de déclaration préalable à la mairie de Sailly-Labourse le 2 mars 2023, complété le 11 avril 2023. En vertu des dispositions précitées de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme, ce dépôt complet a déclenché le délai d'instruction du dossier qui, par application de l'article R. 423-23, était d'un mois et expirait donc le 11 mai 2023. Si le maire de Sailly-Labourse a pris, le 9 mai 2023, un arrêté d'opposition à la déclaration préalable, cet arrêté n'a été notifié à la société Free mobile que le 12 mai 2023 ainsi qu'il ressort du timbre humide appliqué sur la décision litigieuse par le service courrier de la société requérante et sans que cela ne soit contesté par la commune de Sailly-Labourse. Ainsi, à défaut de s'être vu notifier une décision d'opposition dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-23 précité, la société Free mobile est devenue bénéficiaire d'une décision tacite de non-opposition aux travaux décrits dans sa déclaration préalable. Par suite, l'arrêté litigieux du 9 mai 2023 ne peut s'analyser que comme une décision de retrait de cette décision tacite de non-opposition. 
 7. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 du même code ; " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix () ". 
 8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 9. Les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration, opposables aux décisions mentionnées à l'article L. 211-2 de ce code, parmi lesquelles figurent notamment les décisions qui retirent une décision créatrice de droits au nombre desquelles se rangent les décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable, imposent le respect d'une procédure contradictoire à laquelle la commune de Sailly-Labourse devait obligatoirement se conformer. 
 10. En l'espèce, la commune ne démontre pas avoir respecté cette formalité. Par suite, le moyen soulevé par la société requérante tiré de ce que l'arrêté du 9 mai 2023 du maire de Sailly-Labourse a été pris au terme d'une procédure irrégulière l'ayant privée d'une garantie apparaît propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 11. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies. () ". 
 12. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis de construire doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et, d'autre part, lorsque l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation. 
 13. En outre, aux termes de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme : " Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d'équipements publics exceptionnels. () ". 
 14. Pour s'opposer à la déclaration déposée, le maire de Sailly-Labourse s'est fondé sur un premier motif tiré de ce que le terrain n'est pas desservi par le réseau public d'électricité. Il ressort des pièces du dossier et notamment de l'avis établi le 20 avril 2023 par Enedis que les travaux en cause nécessitent une extension du réseau électrique de 110 mètres en dehors du terrain d'assiette pour un coût de 8 442,60 euros hors taxe à la charge de la collectivité. En outre, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, que l'extension du réseau électrique pour l'implantation d'une antenne-relais doit être regardée comme ayant le caractère d'un équipement public exceptionnel, d'une part, dans la mesure où une antenne-relais constitue une installation à caractère industriel relative aux communications électroniques et, d'autre part, eu égard à sa nature, qui répond à une mission de service public confiée notamment aux opérateurs de communications électroniques. Enfin, il ressort également de la déclaration préalable déposée par la société requérante qu'elle s'engage à prendre en charge les frais afférents à cette extension sur le fondement de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 15. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus d'autorisation d'urbanisme ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article. 
 16. Il ressort des pièces du dossier que, pour édicter la décision litigieuse, le maire de Sailly-Labourse s'est fondé sur un deuxième motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme dès lors que le projet ne s'intègrerait pas dans le paysage et aurait un impact négatif sur le paysage environnant et la biodiversité locale. Toutefois, le site d'implantation du projet en cause est composé de manière hétérogène de parcelles agricoles et construites et ne présente pas de caractère particulier. En outre, il ressort des photomontages joints au dossier de déclaration préalable que l'implantation du pylône en cause est prévue de manière à s'insérer en continuité d'ouvrages de superstructures présents dans l'environnement. Dans ces conditions, la société Free Mobile est fondée à soutenir que le motif tiré de ce que le projet litigieux méconnaît les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté litigieux. 
 17. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". 
 18. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le maire de Sailly-Labourse s'est fondé sur un troisième motif tiré de ce que le projet est implanté à une distance de 60 mètres environ des habitations existantes et d'un futur lotissement exposant ainsi les riverains à un risque pour leur santé. En l'état de l'instruction, il n'est apporté aucune précision sur la probabilité de réalisation des risques encourues pour les riverains, ni sur la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation commise par le maire de Sailly-Labourse au regard du risque potentiel pour la santé des habitants est de nature à créer un doute sérieux quant à légalité des décisions attaquées. 
 19. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est, en l'état de l'instruction, susceptible de créer un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 20. Il résulte de tout ce qui précède que les conditions d'application de l'article  
 L. 521-1 du code de justice administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l'exécution de l'arrêté du 9 mai 2023 du maire de la commune de Sailly-Labourse jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa légalité au fond. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 21. Lorsque le juge suspend un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision ainsi suspendue interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de l'ordonnance y fait obstacle. La décision de l'administration prise en exécution de cette injonction ne revêt toutefois qu'un caractère provisoire dans l'attente du jugement à intervenir sur la requête tendant à l'annulation de l'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable en cause. 
 22. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision suspendue interdiraient que la demande puisse être accueillie pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date de la présente ordonnance y ferait obstacle. Par suite, il doit être enjoint au maire de la commune de Sailly-Labourse, par une décision qui revêtira un caractère provisoire jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la requête en annulation de la décision attaquée, de prendre une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dans un délai d'un mois suivant la notification de la présente ordonnance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce d'assortir cette injonction d'une astreinte. 
 Sur les frais du litige : 
 23.  Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Sailly-Labourse une somme de 800 euros au titre des frais exposés par la société Free Mobile et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 9 mai 2023 du maire de la commune de Sailly-Labourse est suspendu jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Sailly-Labourse de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 3 : La commune de Sailly-Labourse versera à la société Free Mobile une somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free Mobile et à la commune de Sailly-Labourse. 
 Fait à Lille, le 6 novembre 2023. 
 La juge des référés, 
 signé 
 S. BERGERAT 
 La République mande et ordonne au préfet du Pas-de-Calais en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,