TA31 · 6ème Chambre — 29 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 novembre 2023 et le 9 juin 2025, M. D... A... B..., représenté par Me Cobourg-Gozé, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Roques a approuvé la cinquième révision du plan local d'urbanisme de cette commune ; 
  
2°) de mettre à la charge de la commune de Roques une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le rapport de présentation valant évaluation environnementale est incomplet et insuffisant en méconnaissance des articles R. 104-11 et R. 151-3 du code de l’urbanisme ;  
- la délibération attaquée méconnaît l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme dès lors que le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ne comporte aucun objectif chiffré de consommation des espaces naturels et agricoles ; 
- elle méconnaît les articles R. 151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme ; 
- elle méconnaît l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle est incompatible avec les objectifs de densification du schéma de cohérence territoriale (SCoT) ; 
- le classement des parcelles cadastrées AS numéros 207, 310, 311, 471, 478 et 675 en zone naturelle est entaché d’erreur de fait et d’erreur manifeste d'appréciation ; ce classement est incohérent avec le PADD ; 
- le classement d’une partie de la parcelle cadastrée AS n°440 est entaché d’erreur manifeste d'appréciation ; ce classement est incohérent avec le PADD. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 7 février 2025 et le 26 juin 2025, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la commune de Roques, représentée par Me Izembard, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du requérant une somme de 3 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle fait valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé. 
 
 
Par ordonnance du 10 juin 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 juillet suivant. 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique :  
- le rapport de Mme Camorali ; 
- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ; 
- les observations de Me Cobourg-Gozé, avocat de M. A... B... ; 
- et les observations de Me Martinez, substituant Me Izembard, avocat de la commune de Roques. 
  
Une note en délibéré présentée pour M. A... B... a été enregistrée le 8 avril 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par délibération du 26 septembre 2019, le conseil municipal de Roques (Haute-Garonne) a décidé de prescrire la cinquième révision de son plan local d’urbanisme (PLU). Par délibération du 28 septembre 2023, cette même autorité a approuvé cette révision. Par sa requête, M. A... B... demande l’annulation de cette délibération. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En premier lieu, et d’une part, pour soutenir que le rapport de présentation valant étude environnementale est incomplet, le requérant ne saurait utilement se prévaloir des dispositions de l’article R. 104-11 du code de l’urbanisme, lesquelles sont relatives à la détermination des cas dans lesquels une évaluation environnementale doit être réalisée.  
 
 D’autre part, aux termes de l’article R. 151-1 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 151-4. ». Aux termes de l’article R. 151-3 du même code : « Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : / 1° Décrit l'articulation du plan avec les autres documents d'urbanisme et les plans ou programmes mentionnés aux articles L. 131-4 à L. 131-6, L. 131-8 et L. 131-9 avec lesquels il doit être compatible ou qu'il doit prendre en compte ; / 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; / 3° Analyse les incidences notables probables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement, notamment, s'il y a lieu, sur la santé humaine, la population, la diversité biologique, la faune, la flore, les sols, les eaux, l'air, le bruit, le climat, le patrimoine culturel architectural et archéologique et les paysages et les interactions entre ces facteurs, et expose les problèmes posés par l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement ; / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement ; / 6° Définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour l'analyse des résultats de l'application du plan mentionnée à l'article L. 153-27 et, le cas échéant, pour le bilan de l'application des dispositions relatives à l'habitat prévu à l'article L.153-29. Ils doivent permettre notamment de suivre les effets du plan sur l'environnement afin d'identifier, le cas échéant, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées ; / 7° Comprend un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. (…) ». 
 
Si la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers et la mission régionale d’autorité environnementale ont pu, dans leurs avis respectifs des 16 mars et 20 avril 2023, émettre des réserves sur la complétude du rapport de présentation valant étude environnementale s’agissant du diagnostic agricole, des capacités de densification et de la consommation d’espaces naturels et forestiers, il ressort toutefois des pièces du dossier que ledit rapport a été modifié pour tenir compte de ces avis. En se bornant à se prévaloir de ces avis, le requérant ne remet pas sérieusement en cause la circonstance que le rapport de présentation tel que modifié comporte les éléments suffisants relatifs au diagnostic agricole, aux capacités de densification et à la consommation d’espaces naturels et forestiers, respectivement aux pages 37 et suivantes du rapport, à la page 290 du rapport, et à la page 292 du rapport de présentation. 
 
En ce qui concerne les choix opérés par les auteurs de la révision du PLU de la commune de Roques, le rapport de présentation comporte, en ses pages 227 et suivantes, une partie C relative aux choix retenus et qui expose les raisons de ces choix ainsi que leur lien avec les objectifs de protection de l’environnement. De même, contrairement à ce que fait valoir le requérant, le rapport de présentation contient une partie D qui expose, en pages 317 et suivantes, les éventuelles mesures d’évitement, de réduction et de compensation (ERC) pour chaque choix retenu par les auteurs de la révision attaquée.  
 
Enfin, si l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a relevé un nombre de 334 logements créés entre 2021 et 2022, la seule circonstance que le PLU prévoit l’objectif de créer 600 logements en 2033 ne saurait révéler une incohérence, la révision attaquée témoignant de la volonté des auteurs du PLU de modérer la consommation d’espaces non encore artificialisés, compte tenu également du nombre de logements déjà créé par rapport à l’objectif posé en 2018 de réaliser 1 300 logements. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’insuffisance du rapport de présentation doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme : « (…) Pour la réalisation des objectifs de réduction d'artificialisation des sols mentionnés aux articles L. 141-3 et L. 141-8 ou, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, en prenant en compte les objectifs mentionnés à la seconde phrase du deuxième alinéa de l'article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales, ou en étant compatible avec les objectifs mentionnés au quatrième alinéa du I de l'article L. 4424-9 du même code, à la seconde phrase du troisième alinéa de l'article L. 4433-7 dudit code ou au dernier alinéa de l'article L. 123-1 du présent code, et en cohérence avec le diagnostic établi en application de l'article L. 151-4, le projet d'aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain (…) ». 
 
Il ressort des pièces du dossier que le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) du PLU révisé fixe un objectif de consommation de l’espace à moins de 10 hectares. Si le rapport de présentation valant évaluation environnementale fixe une consommation de 9 hectares d’extension de l’urbanisation, dont 7,4 hectares de consommation effective, l’objectif de consommation fixé par le PADD n’est pas incohérent avec le contenu de ce rapport de présentation. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
En troisième lieu, et d’une part, aux termes de l’article L. 562-1 du code de l’environnement : « I.- L’État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain (...). / II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque encouru, d’y interdire tout type de construction, d’ouvrage, d’aménagement ou d’exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / (...). / (...) / VII.- Des décrets en Conseil d’Etat définissent en tant que de besoin les modalités de qualification des aléas et des risques, les règles générales d’interdiction, de limitation et d’encadrement des constructions, de prescription de travaux de réduction de la vulnérabilité, ainsi que d’information des populations, dans les zones exposées aux risques définies par les plans de prévention des risques naturels prévisibles. / (...). ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 562-4 de ce code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan local d’urbanisme, conformément à l’article L. 153-60 du code de l’urbanisme. » Aux termes de l’article L. 151-43 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d’urbanisme comportent en annexe les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d’Etat. ».  
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Aux termes de l’article R. 151-31 de ce code : « Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : / (...) / 2° Les secteurs où (...) l’existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols. ». Aux termes de l’article R. 151-34 de ce code : « Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : / 1° Les secteurs où (...) l’existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ; (...). ». 
 
Il résulte de ces dispositions que les autorités compétentes en matière d’urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du PLU les servitudes environnementales résultant de plans de prévention des risques naturels prévisibles. Il leur est, par ailleurs, loisible, sur le fondement de la législation d’urbanisme et des prérogatives que leur confèrent les articles L. 101-2, R. 151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme, de prévoir dans le plan local d’urbanisme leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu’elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la commune de Roques est concernée par le plan de prévention des risques naturels (PPRN) liés au phénomène de retrait-gonflement des sols argileux approuvé le 22 décembre 2008. Si le règlement graphique du PLU révisé de cette commune ne fait pas apparaître les zones dudit PPRN, il ressort toutefois du règlement de ce PLU que le PPRN en cause y est annexé. Dans ces conditions, alors qu’il résulte des principes rappelés au point précédent qu’un tel report du zonage du PPRN sur le règlement graphique n’a qu’une portée informative superfétatoire, le moyen tiré de la méconnaissance des articles R. 151-31 et R. 151-34 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme : « Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; (…) ». 
 
Pour apprécier la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 
Alors qu’il résulte des principes rappelés au point précédent que la compatibilité du PLU avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) doit s’apprécier à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par ce schéma, le seul classement en zone naturelle de parcelles situées dans le secteur des lacs de la commune de Roques, ne saurait révéler, en l’absence de circonstances particulières, une incompatibilité avec les objectifs quantitatifs fixés en termes de création de logements par le SCoT Grande agglomération toulousaine. Au demeurant, si une partie des parcelles situées dans ce secteur de la commune ont été classées, au terme de la révision attaquée, en zone naturelle, il ressort des pièces du dossier que d’autres secteurs de la commune, représentant 4,2 hectares, ont été ouverts à l’urbanisation pour permettre la réalisation de ces objectifs de création de logements. Par suite, le moyen tiré de l’incompatibilité entre le PLU révisé de la commune de Roques et le SCoT Grande agglomération toulousaine doit être écarté. 
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-24 du même code : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ». 
 
Il appartient aux auteurs d’un PLU de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer, en conséquence, le zonage et les possibilités de construction. L’appréciation à laquelle se livrent les auteurs du plan ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
Il ressort des pièces du dossier que, alors que les parcelles cadastrées AS numéros 207 et 311 étaient classés, pour partie, en zone urbanisée et, pour l’autre partie, en zone naturelle, la révision litigeuse du PLU de la commune de Roques a eu pour effet de déplacer la limite de ces deux zones vers le sud. Alors que le classement en zone N a pour objectif la protection de secteurs en raison de la qualité du site, de leur caractère d’espaces naturels, ou encore de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles, non construites, sont situées à proximité immédiate d’un étang, qui constitue un espace naturel classé en site Natura 2000, et qu’une partie de ces parcelles, longeant l’étang, fait partie intégrante de cette zone Natura 2000. Ainsi, seule la partie de ces parcelles située en continuité de l’urbanisation existante a été classée en zone urbanisée. Dans ces conditions, le déplacement de la limite de la zone naturelle vers le sud répond aux objectifs du PADD de protection des réservoirs de biodiversité du territoire, de respect de son fonctionnement écologique et de limitation de l’urbanisation dans les secteurs éloignés du centre-bourg de la commune.  Par suite, M. A... B... n’est pas fondé à soutenir que la modification de la limite de la zone N sur les parcelles cadastrées AS numéros 207 et 311 procèderait d’une erreur manifeste d’appréciation ou serait incohérente au regard du PADD.  
 
En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AS n°440, initialement classée, pour partie, en zone Nce et, pour l’autre partie, en zone N, a, par l’effet de la révision litigieuse, été intégralement classée en zone N. Si M. A... B... a pu bénéficier, en 2003, d’une autorisation pour aménager cette parcelle, celle-ci, ni construite ni aménagée, est composée d’un étang et d’un espace boisé, et est intégralement incluse dans un site protégé Natura 2000. Ainsi qu’il a été dit au point précédent, un tel classement répond à la vocation du classement en zone N ainsi qu’à l’objectif du PADD de protection des réservoirs de biodiversité du territoire et de respect de son fonctionnement écologique. Enfin, la seule circonstance que la parcelle est située à proximité d’un espace que la commune entend aménager afin de renforcer le lien social n’est pas de nature à démontrer la contrariété de ce classement avec les objectifs du PADD. Dans ces conditions, M. A... B... n’est pas plus fondé à soutenir que le classement de cette parcelle en zone N est entaché d’erreur manifeste d'appréciation ni qu’il est incohérent avec le PADD. 
 
En septième et dernier lieu, si le requérant soutient que le classement des parcelles cadastrées AS n° 310, 471, 478 et 675 est entaché d’erreur manifeste d'appréciation, il n’assortit toutefois ce moyen d’aucune précision permettant d’en apprécier le bien-fondé. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. A... B... n’est pas fondé à demander l’annulation de la délibération du 28 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Roques a approuvé la révision du PLU de cette commune. 
 
Sur les frais de l’instance : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Roques, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le requérant demande au titre des frais non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. A... B... une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Roques et non compris dans les dépens. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... B... est rejetée. 
 
Article 2 : M. A... B... versera une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) à la commune de Roques au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D... A... B... et à la commune de Roques. 
 
 
Délibéré après l’audience du 8 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Meunier-Garner, présidente, 
Mme Lestarquit, première conseillère, 
Mme Camorali, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 avril 2026. 
 
 
La rapporteure, 
  
  
  
J. CAMORALI 
  
  
  
La présidente, 
  
  
  
M.-O. MEUNIER-GARNER 
 
  
La greffière, 
  
  
  
M. C... 
  
 
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef,