TA34 · 5ème Chambre — 17 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
  
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 6 novembre 2023 et 18 avril 2025, la société Roxim Promotion, représentée par la SELARL Valette-Berthelsen, demande au tribunal :  
1°) d’annuler l’arrêté du 4 mai 2023 par lequel le préfet de l’Hérault a fait opposition à sa déclaration déposée le 25 janvier 2023 au titre de la loi sur l’eau en vue de la création d’un lotissement de 19 lots à bâtir situé lieu-dit chemin Mas Carrière, sur le territoire de la commune de Ganges, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;  
2°) d’enjoindre au préfet de l’Hérault de lui délivrer un récépissé de déclaration ;  
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- sa requête est recevable ; 
- c’est à tort que le préfet a considéré que son dossier de déclaration était incomplet, l’ensemble des pièces complémentaires sollicitées ayant été déposées le 12 avril 2023 ;  
- le préfet a commis une erreur d’appréciation en considérant que le projet est incompatible avec le schéma d’aménagement et de gestion des eaux Hérault en ce qui concerne le risque d’inondation dès lors que, d’une part, l’emprise du lotissement à créer est située en zone blanche non inondable du plan de prévention des risques d’inondation et, d’autre part, le projet prévoit des mesures constructives pour compenser une éventuelle crue exceptionnelle. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 20 mars et 1er avril 2025, le préfet de l’Hérault conclut au rejet de la requête.  
 
Il fait valoir que :  
- à titre principal, la requête est irrecevable pour tardiveté ;  
- à titre subsidiaire, les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
  
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Après avoir entendu au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ; 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique ; 
- et les observations de Me Valette, représentant la société Roxim Promotion.  
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société Roxim Promotion a obtenu le 6 juin 2023 un permis d’aménager un lotissement de 19 lots à bâtir sur les parcelles cadastrées section AC n° 275, 277, 278 et 279, sur le territoire de la commune de Ganges. Parallèlement, le 25 janvier 2023, elle a déposé pour la réalisation de ce projet une déclaration au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement. Par arrêté du 4 mai 2023, le préfet de l’Hérault s’est opposé à cette déclaration. Par courrier du 6 juillet 2023 réceptionné le 10 juillet suivant, la société a formé un recours gracieux contre cette opposition qui a été implicitement rejeté. Par la présente requête, elle demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 4 mai 2023, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux. 
 
Sur l’objet du litige : 
 
2. Aux termes de l’article R. 214-36 du code de l’environnement : « L'opposition est notifiée au déclarant. / Le déclarant qui entend contester une décision d'opposition doit, préalablement à tout recours contentieux, saisir le préfet d'un recours gracieux. Le préfet soumet ce recours à l'avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques et informe le déclarant, au moins huit jours à l'avance, de la date et du lieu de la réunion et de la possibilité qui lui est offerte d'être entendu. / Le silence gardé pendant plus de quatre mois sur le recours gracieux du déclarant vaut décision de rejet ». 
3. Il résulte de ces dispositions que le déclarant qui entend contester une décision d’opposition doit, préalablement à tout recours contentieux, saisir le préfet d’un recours gracieux. La décision implicite de rejet prise par le préfet sur ce recours administratif préalable obligatoire se substitue dès lors à la décision initiale. En l’espèce, il est constant que la société Roxim Promotion a exercé, par un courrier du 6 juillet 2023 réceptionné le 10 juillet suivant, un recours gracieux contre l’arrêté du 5 mai 2023 qui, en raison du silence gardé par le préfet pendant plus de quatre mois, a donné naissance le 10 novembre 2023, postérieurement à l’enregistrement de la requête le 6 novembre 2023 au greffe du tribunal administratif, à une décision implicite de rejet qui s’est substituée à la décision initiale. Il s’ensuit que les conclusions de la requête dirigées contre l’arrêté du 4 mai 2023 doivent être regardées comme dirigées contre cette décision implicite de rejet du recours administratif préalable obligatoire. 
 
Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête : 
 
4. D’une part, aux termes de l’article R. 214-32 du code de l’environnement : « I.- Toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumis à déclaration adresse une déclaration au préfet du département où ils doivent être réalisés en totalité ou pour la plus grande partie de leur emprise s'ils sont situés dans plusieurs départements. Dans ce dernier cas, la déclaration mentionne l'ensemble des autres départements concernés. / II.- Cette déclaration est déposée soit sous la forme dématérialisée d'une téléprocédure, soit en un exemplaire papier et sous forme électronique. (…) ». Aux termes de l’article R. 214-3 du même code : « I.- Dans les quinze jours suivant la réception d'une déclaration, il est adressé au déclarant : / 1° Lorsque la déclaration est incomplète, un accusé de réception qui indique les pièces manquantes et invite le déclarant à les fournir dans un délai fixé par le préfet qui ne peut être supérieur à trois mois. Si le déclarant ne produit pas l'ensemble des pièces ou informations indiquées dans le délai qui lui est imparti, l'opération soumise à déclaration fait l'objet d'une opposition tacite à l'expiration dudit délai ; l'accusé de réception adressé au déclarant lui indiquant de compléter son dossier mentionne cette conséquence ; / 2° Lorsque la déclaration est complète, un récépissé de déclaration qui indique soit la date à laquelle, en l'absence d'opposition, l'opération projetée pourra être entreprise, soit l'absence d'opposition qui permet d'entreprendre cette opération sans délai lorsqu'il n'est pas fait application des dispositions de l'article R. 122-2-1. Le récépissé est assorti, le cas échéant, d'une copie des prescriptions générales applicables. / II.- Pour les dossiers déposés par la voie de la téléprocédure prévue à l'article R. 214-32, le site internet mis à disposition du déclarant donne accès aux prescriptions générales applicables à l'opération, fixées en application de l'article L. 211-3. Le déclarant reconnaît, avant de finaliser le dépôt de son dossier, avoir pris connaissance de l'ensemble des prescriptions générales applicables à l'opération. Le récépissé de déclaration est immédiatement délivré par voie électronique. ». 
 
5. D’autre part, aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 112-15 du code des relations entre le public et l'administration : « Lorsque l'administration doit notifier un document à une personne par lettre recommandée, cette formalité peut être accomplie par l'utilisation (…) d'un procédé électronique permettant de désigner l'expéditeur, de garantir l'identité du destinataire et d'établir si le document a été remis. L'accord exprès de l'intéressé doit être préalablement recueilli ». Aux termes de l’article R. 112-17 du même code : « Lorsqu'une administration souhaite recourir à un procédé électronique, prévu au deuxième alinéa de l'article L. 112-15 et ne relevant pas de l'article L. 100 du code des postes et des communications électroniques, elle informe les personnes intéressées, dont il lui appartient de recueillir l'accord exprès, des caractéristiques du procédé utilisé, conforme aux règles fixées par le référentiel général de sécurité prévu à l'article 9 de l'ordonnance du 8 décembre 2005 précitée, ainsi que des conditions de mise à disposition du document notifié, de garantie de l'identité de son destinataire et de prise de connaissance par ce dernier. Elle leur indique également les modalités de mise à jour des coordonnées et le délai de préavis prévu à l'article R. 112-18 ainsi que le délai, fixé à l'article R. 112-20, au terme duquel, faute de consultation du document par le destinataire, celui-ci est réputé lui avoir été remis ». Aux termes de l’article R. 112-18 de ce code : « Après accord exprès de la personne recueilli par voie électronique, celle-ci choisit, le cas échéant, parmi les moyens que lui propose l'administration, celui par lequel elle désire recevoir les avis de dépôt qui lui sont adressés. Elle maintient à jour, par la même voie, ses coordonnées afin que les avis de dépôt puissent lui parvenir. / Si elle ne souhaite plus bénéficier du procédé électronique, elle en informe l'administration par voie électronique dans un délai de préavis, fixé au préalable par cette dernière, qui ne peut excéder trois mois ». Aux termes de l’article R. 112-19 dudit code : « L'administration adresse à la personne un avis l'informant qu'un document est mis à sa disposition et qu'elle a la possibilité d'en prendre connaissance par le procédé prévu au deuxième alinéa de l'article L. 112-15. / Cet avis mentionne la date de mise à disposition du document, les coordonnées du service expéditeur et le délai prévu à l'article R. 112-20 ». Aux termes de son article R. 112-20 : « Le document notifié est réputé avoir été reçu par son destinataire à la date de sa première consultation. Cette date peut être consignée dans un accusé de réception adressé à l'administration par le procédé prévu au deuxième alinéa de l'article L. 112-15. / A défaut de consultation du document par son destinataire dans un délai de quinze jours, le document est réputé lui avoir été notifié à la date de mise à disposition ». 
 
6. Le préfet de l’Hérault fait valoir en défense que l’arrêté du 4 mai 2023 a été notifié le même jour à la société Roxim Promotion par voie dématérialisée de sorte que le recours gracieux introduit le 10 juillet 2023 à l’encontre de cet arrêté est tardif et n’a dès lors pas pu régulièrement proroger le délai de recours contentieux. Si le préfet produit pour ce faire une copie d’écran du guichet unique numérique de l’environnement faisant état de la mise à disposition de l’arrêté litigieux, il ne ressort toutefois pas de ce seul extrait que ce portail constituerait une téléprocédure au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration permettant notamment d’établir, de manière certaine, la date et l’heure auxquelles les documents ou notifications adressés au demandeur sont consultés. Du reste, si le récépissé de déclaration versé au débat mentionne l’accord du déclarant pour recevoir et transmettre par téléprocédure les documents nécessaires à l’instruction de sa demande et communiquer via l’adresse électronique «c.eischen@cereg.com », il ne comporte toutefois aucun accord exprès portant sur la notification de la décision finale prise à l’issue de cette instruction. En tout état de cause, à supposer même que le procédé utilisé pour la notification de la décision répondait aux exigences du 2ème alinéa de l’article L. 112-15 du code des relations entre le public et l’administration, rien n’indique que la société requérante, qui en vertu de l’article R. 112-20 du code des relations entre le public et l’administration disposait d’un délai de quinze jours pour consulter la décision, en aurait pris connaissance à la date de sa mise à disposition ou postérieurement. Dans ces conditions, le recours gracieux formé le 10 juillet 2023 par la société Roxim Promotion ne saurait être regardé comme ayant été présenté après l’expiration du délai de recours contentieux, de sorte que la requête enregistrée au greffe du tribunal le 6 novembre 2023 n’est pas tardive. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par le préfet de l’Hérault ne peut être accueillie.  
 
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
7. Il appartient au juge du plein contentieux, saisi d’un recours formé contre une décision de l’autorité administrative prise dans le domaine de l’eau, en application des articles L. 214-1 et suivants du code de l’environnement, d’apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande dont l’autorité administrative a été saisie au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de la décision prise par cette autorité. S’agissant des règles de fond, il appartient au juge du plein contentieux non d’apprécier la légalité de l’autorisation prise par l’autorité administrative dans le domaine de l’eau au vu des seuls éléments dont pouvait disposer cette autorité lorsqu’elle a statué sur la demande, mais de se prononcer lui-même sur l’étendue des obligations mises par cette autorité à la charge du bénéficiaire de l’autorisation au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue. 
 
En ce qui concerne l’incomplétude du dossier de déclaration :  
 
8. Pour faire opposition à la déclaration en litige, le préfet a considéré que, suite à la demande de pièces complémentaires formulée par ses services, le déclarant n’a pas fourni l’attestation de capacité de la station de traitement des eaux usées et l’attestation de capacité en ressource en eau, tandis qu’il n’a pas davantage produit de document attestant qu’il dispose du droit de réaliser son projet sur le terrain concerné conformément aux dispositions du II-2 de l’article R. 214-32 du code de l’environnement. Toutefois, il résulte de l’instruction et n’est du reste pas contesté en défense que les deux attestations requises ont été produites au titre des annexes 1 et 2 versées à l’appui du dossier de pièces complémentaires déposé le 12 avril 2023 tandis que la société requérante justifie avoir versé la copie de la promesse de vente consentie le 29 juin 2022 par les propriétaires de l’unité foncière du projet à l’appui de sa demande initiale présentée le 25 janvier 2023. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que c’est à tort que le préfet de l’Hérault a considéré que le dossier de déclaration ne comprenait pas l’intégralité des pièces complémentaires sollicitées.  
 
En ce qui concerne la compatibilité du projet avec le schéma d’aménagement et de gestion des eaux Hérault : 
 
9. D’une part, aux termes de l’article L. 214-1 du code de l’environnement : « Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ». L’article L. 214-2 du même code dispose que : « Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l'article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d'Etat après avis du Comité national de l'eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques. (…) ». Aux termes de l’article L. 214-3 dudit code : « I.- Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. (…) / II.- Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. (…) ». 
 
10. D’autre part, en vertu du XI de l’article L. 212-1 et de l’article L. 212-5-2 du code de l’environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l’eau, dont celles prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et avec le plan d’aménagement et de gestion durable du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l’autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation de l’autorisation au regard de chaque orientation ou objectif particulier. En revanche, les décisions administratives prises au titre de la police de l’eau en application des articles L. 214-1 et suivants sont soumises à une obligation de conformité au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document. 
 
11. Pour faire opposition à la déclaration déposée par la société Roxim Promotion au titre de l’article L. 241-3 du code de l’environnement, le préfet de l’Hérault a estimé que la création de 19 lots à vocation d’habitation en zone inondable serait incompatible avec la disposition C3.1 du plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE Hérault intitulée « Maitriser l’occupation des sols en zone inondable », laquelle indique que : « la stabilisation de la vulnérabilité passe par la maitrise de l’occupation des sols dans une zone inondable. Notamment, l’extension de l’urbanisation dans les zones inondables est à proscrire compte tenu de l’augmentation de la vulnérabilité qu’elle entraine ». 
 
12. Il résulte de l’instruction que si le terrain d’assiette du projet de lotissement litigieux est pour partie classé en zone rouge « R » et bleue « BN » du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) Haute vallée de l’Hérault approuvé le 19 décembre 2021, le périmètre de constructibilité est néanmoins entièrement situé en dehors de la zone inondable. Si le préfet fait valoir que le futur lotissement sera isolé en cas de crue exceptionnelle dès lors que l’unique voie d’accès traverse la zone rouge, il résulte toutefois du dossier de pièces complémentaires déposé le 12 avril 2023 que l’évacuation du site peut se faire par le chemin d’accès piétonnier situé entre les lots 6 et 7, en bordure de la zone inondable bleue, et qui rejoint la route de Nîmes. Il résulte par ailleurs de l’instruction que l’atlas des zones inondables établi en 2006 par les services de l’Etat, qui même dépourvu de valeur réglementaire peut être pris en compte à titre d’élément d’appréciation du risque d’inondation, classe le terrain d’assiette du projet dans l’enveloppe du lit majeur du Rieutord. Toutefois, cette seule circonstance est insuffisante pour déterminer l’augmentation de la vulnérabilité induite par l’opération projetée alors que l’intensité du risque n’est pas déterminée par ce document qui ne contient aucune indication sur les vitesses d’écoulement ou les hauteurs d’eau attendues dans le secteur. Du reste, il résulte de l’étude de vérification de l’inondabilité du site par débordement produite par la société requérante à l’appui des pièces complémentaires déposées le 12 avril 2023, fondée sur la méthode ExZEco ("Extraction des Zones d'Ecoulement") conçue par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), que la zone du projet est située en dehors d’une zone de concentration des écoulements. En outre, le préfet de l’Hérault ne saurait se borner à évoquer l’existence d’un phénomène général d’érosion généré par le Rieutord susceptible de menacer les habitations, alors qu’il résulte de l’extrait de l’atlas versé au débat que ce phénomène a été constaté sur la rive opposée au projet, dans le lit moyen, ainsi que sur quelques constructions situées en aval au lieu-dit « Le Ponteil ». Enfin, il résulte du dossier de déclaration que la société pétitionnaire a prévu la réalisation d’un mur de soutènement du talus, un dispositif de compensation de l’imperméabilisation des sols de nature à limiter les écoulements tandis que, par précaution, le niveau du premier plancher des constructions à édifier a été fixé à une hauteur de 30 centimètres au-dessus du terrain naturel. Par suite, au regard de l’absence de risque d’inondation identifié par le PPRI et des mesures constructives prévues par la société Roxim Promotion, les travaux projetés n’apparaissent pas, du seul fait de leur localisation dans le lit majeur du Rieutord, comme étant incompatibles avec les dispositions précitées du plan d’aménagement et de gestion durable du SAGE Hérault. 
 
13. Il résulte de tout ce qui précède que la société Roxim Promotion est fondée à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le préfet de l’Hérault a rejeté son recours gracieux. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction :  
 
14. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. (…) ». Aux termes de l’article R. 214-33 du code de l’environnement : « Dans les quinze jours suivant la réception d'une déclaration, il est adressé au déclarant : (…) 2°- Lorsque la déclaration est complète, un récépissé de déclaration qui indique (…) l'absence d'opposition qui permet d'entreprendre cette opération sans délai. Le récépissé est assorti, le cas échéant, d'une copie des prescriptions générales applicables. (…) ». 
  
15. Eu égard au motif d’annulation retenu, l’exécution du présent jugement implique la délivrance à la Roxim Promotion d’un récépissé indiquant l’absence d’opposition au projet, assorti, le cas échéant, d’une copie des prescriptions générales applicables. Il y a lieu, par suite, d’enjoindre au préfet de l’Hérault de procéder à la délivrance de ce récépissé dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
  
Sur les frais liés au litige :  
  
16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions de la société Roxim Promotion présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de l’Etat, qui est la partie perdante, une somme de 1 500 euros sur ce fondement. 
 
 
 
D E C I D E : 
  
Article 1er : La décision implicite de rejet du recours gracieux dirigé contre l’arrêté préfectoral du 4 mai 2023 est annulée.  
 
Article 2 : Il est enjoint au préfet de l’Hérault de délivrer à la société Roxim Promotion un récépissé de déclaration indiquant l’absence d’opposition au projet de lotissement, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. 
  
Article 3 : L’Etat versera à la société Roxim Promotion une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Roxim Promotion et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. 
  
Copie en sera transmise pour information au préfet de l’Hérault. 
 
Délibéré après l'audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Mathieu Lauranson, premier conseiller, 
M. François Goursaud, premier conseiller,  
Mme Fabienne Corneloup, présidente. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
F. Goursaud 
La présidente, 
                                 F. Cornneloup  
 
 
 
La greffière, 
 
 
L. Salsmann 
 
La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 17 novembre 2025, 
La greffière, 
 
 
L. Salsmann