TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 25 mai 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 avril et 11 mai 2023, Mme I J et M. Q K, représentants uniques, M. B L, M. H G, M. C M, Madame O E,M. D N et M. P F, représentés par Me de Baynast, demandent au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 9 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de La Roche-sur-Yon a accordé à la société IMPULSE un permis de construire en vue de la construction d'une résidence locative pour séniors comprenant 13 logements et un espace commun, sur la parcelle cadastrée section ZH n°157 ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de La Roche-sur-Yon la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils disposent d'un intérêt à agir dès lors qu'ils sont tous proches riverains du terrain d'assiette du projet, lequel va avoir des conséquences sur les conditions de jouissance et d'occupation de leurs propres lots ; Mme J et M. K sont propriétaires d'une maison d'habitation implantée sur les parcelles cadastrées section ZH nos 185, 188 et 189, lesquelles sont situées à une quarantaine de mètres du projet ; M. L est propriétaire d'une maison d'habitation implantée sur une parcelle cadastrée section ZH n° 62 à environ 100 mètres du terrain d'assiette ; M. G est propriétaire d'une maison d'habitation implantée sur une parcelle cadastrée section ZH n° 200 à environ 90 mètres du projet ; M. M est propriétaire d'une maison d'habitation sise 23 Chemin de la Vrignaie, sur une parcelle ZH n° 210 en amont du terrain d'assiette ; Mme E et M. N sont propriétaires d'une habitation implantée sur une parcelle cadastrée section ZH n° 149 située quasiment en face du projet ; M. F est propriétaire par l'intermédiaire de la SCI " Les Sablons " d'une maison d'habitation, où il habite, située sur la parcelle ZH n° 156 qui jouxte directement la parcelle ZH n° 157 sur laquelle est prévu le projet ; l'implantation d'une résidence service pour personnes âgées sur la parcelle ZH n° 157 aura ainsi pour conséquence de générer une substantielle augmentation du trafic routier sur le Chemin de la Vrignaie qui n'est absolument pas adapté ; elle portera gravement atteinte au cadre naturel du secteur auquel tous les riverains sont très attachés, particulièrement pour M. F dont la maison dispose d'une large vue sur la campagne, en surplomb de la parcelle assiette, ce qui ne sera plus le cas à l'issue des opérations de construction ; la construction d'un ensemble bâti de 13 logements, dans une zone naturelle, aura nécessairement pour effet de bouleverser l'équilibre actuel de la zone et donc d'altérer les conditions d'occupation et de jouissance des différents riverains qui résident tous à proximité immédiate de la parcelle en cause ; 
 - la requête est recevable : leur recours gracieux a été réceptionné par le pétitionnaire qui a signé l'avis de réception ; 
 - la condition d'urgence est présumée satisfaite par application des dispositions du deuxième alinéa de l'article L 600-3 du code de l'urbanisme alors, de surcroît, qu'il apparait que les travaux ont d'ores et déjà commencé ainsi que le témoigne la présence actuelle sur le terrain d'engins de chantier ;  
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * s'agissant du caractère incomplet du dossier de demande de permis : 
 * au regard de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : la notice descriptive frise l'indigence puisque qu'elle ne décrit absolument pas l'état initial du terrain et de ses abords alors qu'il est nécessaire de le décrire avec précision puisqu'il est constitué d'un espace totalement naturel vierge de toute construction et supporte une zone humide ; la notice n'expose pas les partis retenus pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages ; la seule information donnée, à savoir la superficie de la parcelle, est totalement inopérante puisqu'il aurait fallu distinguer les surfaces en fonction de leurs situations respectives en zones Nh1 et A ; il est impossible de vérifier que le coefficient d'emprise au sol de 25% en zone Nh est respecté dès lors que le pétitionnaire se garde bien d'indiquer la surface de parcelle située dans ladite zone ; 
 * le projet litigieux nécessite de créer deux accès sur la voie publique, la parcelle en étant pour l'instant séparée par une haie et un fossé ; la service de la voirie n'a pas été consulté, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 423-53 du code de l'urbanisme ; la création des accès projetés à la voie publique implique notamment de canaliser le fossé et de créer des entrées charretières ce qui nécessite l'obtention d'une permission de voirie, par application des dispositions de l'article L. 113-2 du code de la voirie routière ;  
 * elle méconnaît les dispositions des articles N1 et N2 du règlement du plan local d'urbanisme : 
 *  le projet litigieux s'accorde très mal avec la protection stricte de la zone naturelle dans laquelle il s'implante puisque le terrain d'assiette du projet est constitué d'une vaste parcelle naturelle qui s'inscrit totalement dans un site préservé et l'implantation d'une résidence-service pour personnes âgées comportant quatre bâtiments portera nécessairement atteinte au site et aux paysages ; 
 *  tout aménagement est impossible, compte tenu de la présence d'une zone humide sur le terrain d'assiette du projet ; le projet litigieux porte gravement atteinte à la zone humide répertoriée et protégée par le PLU ; le pétitionnaire admet la présence de cette zone humide sur le terrain assiette du projet ; les règles du PLU sont opposables à l'ensemble des zones humides, y compris celles inventoriées dans le plan de zonage " périmètres particuliers " annexé au PLU ; le plan d'eau est nécessairement une zone humide qui aurait dû figurer dans l'inventaire annexé au PLU, lequel paraît ainsi incomplet ; 
 *  il est incontestable que le règlement du PLU entend classer les " résidences services " dans la catégorie " structure hôtelière " laquelle entre dans la destination " commerce et activités de services ", par application des articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme, distincte de la destination " habitation " qui est la seule expressément autorisée par les dispositions du règlement applicables au secteur Nh1 ; au surplus, le "bâtiment A", qualifié dans la notice architecturale de " bâtiment commun comprenant une salle d'activité, une buanderie, chaufferie et sanitaires " ne comporte pas le moindre logement ; compte tenu de son volume et de son importance, il ne peut être considéré comme étant une "construction secondaire" constituant une annexe au sens du règlement du PLU ; s 
 *  le projet ne respecte pas les règles relatives aux conditions de desserte posées à l'article N3 du règlement du PLU ; il est manifeste que l'accès au projet s'effectuera par le Chemin de la Vrignaie dont la largeur n'est par endroit que de 3,40 m alors qu'il s'agit d'un chemin de campagne étroit où il est difficile de se croiser et qui se termine en impasse de sorte que la totalité du flux de véhicule s'effectuera vers l'est en direction de La Guibretière ; l'élargissement du chemin n'est ni prévu ni envisageable ; les conditions de desserte du terrain d'assiette sont ainsi notoirement insuffisantes ; 
 * elle méconnaît les dispositions de l'article N11 du règlement du plan local d'urbanisme dès lors que la construction de clôtures grillagées est parfaitement interdite en zones N alors que la pétitionnaire projette l'édification d'un grillage doublé d'une haie végétale, le long du Chemin de la Vrignaie ;  
 * elle méconnaît les dispositions des articles A1 et A2 du règlement du PLU dès lors que le projet litigieux prévoit la réalisation de cinq jardins privatifs clôturés dans la partie de parcelle située en zone A, ce type d'aménagement y étant interdit ; le maire ne pouvait se borner à imposer à l'article 3 de l'arrêté contestée que " les prescriptions formulées par les services consultés susvisés dans leur avis () devront être strictement respectées ", dès lors que l'implantation des jardins en zone Nh1 nécessiterait une révision totale de la composition du projet et partant de là, le dépôt d'une nouvelle demande de permis ;  
 * elle méconnaît les dispositions de l'article L. 350-3 du code de l'environnement dès lors que la parcelle ZH 157 est bordée le long du Chemin de la Vrignaie d'un alignement d'arbre conséquent ; le projet litigieux ne prévoit pas la conservation de ces arbres, seuls ceux situés en bordure ouest, le long du cours d'eau communal étant censés être conservés en totalité ; à supposer que les services préfectoraux soient compétents pour autoriser l'abattage de ces arbres, il n'est pas établi qu'une telle autorisation ait été sollicitée et justifiée auprès du service instructeur ; le projet pouvait, en tout état de cause, être rejeté, particulièrement, sur le fondement de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2023, la commune de La Roche-sur-Yon, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants, la somme de 3 000 euros au titre des frais d'instance. 
 A titre principal, elle oppose des fins de non-recevoir à la requête, tirées, d'une part, du défaut d'intérêt à agir des requérants, et, d'autre part, de sa tardiveté : 
 - aucun des requérants ne peut prétendre être un voisin immédiat du projet et bénéficier ainsi d'une présomption d'intérêt à agir ; les intéressés se situent tous à une certaine distance du projet ; la seule parcelle riveraine est détenue par la SCI LES SABLONS, dont M. F est membre sans que cela suffise à lui conférer un intérêt à agir en son nom propre ; de plus, le projet n'aura pas pour effet de priver M. F d'une vue sur le terrain d'assiette du projet, compte tenu de la haie existante et de l'absence d'ouverture donnant sur le terrain en cause ; de surcroît, seuls des jardins clôturés feront face à la propriété de la SCI LES SABLONS ; le bâtiment D, distant de 10 mètres de la limite séparative est constitué uniquement de pièces en rez-de-chaussée, les ouvertures ne dépassant pas 2,15 mètres de haut, ce qui n'est pas de nature à porter atteinte aux conditions d'occupation et de jouissance de M. F ; les atteintes invoquées par les requérants ne sont pas établies ; l'augmentation du trafic n'est étayée par aucune démonstration, aucun élément chiffré, alors que 19 places de stationnement sont prévues par le projet, qui concerne une population sénior, plus sédentaire et dont les horaires de déplacement seront en décalage avec la population active avoisinante, ce qui n'est pas de nature à augmenter substantiellement le trafic routier sur le chemin de la Vrignaie ;  
 - le recours gracieux n'a pas permis de proroger le délai de recours contentieux à l'encontre du permis de construire litigieux, dès lors que l'accusé de réception du recours gracieux signé par la commune est illisible. 
 A titre subsidiaire, la commune fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par les requérants n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * la notice architecturale est suffisante au regard des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : les requérants ne précisent pas les informations dont n'aurait pas disposer le service instructeur pour contrôler le respect des dispositions d'urbanisme applicables ; les pièces PC 7 et PC 8 permettent d'avoir une vision très complète et très claire de l'état du terrain dans son état initial ainsi que de ses abords ; l'étude hydraulique et le plan topographiques complètent les informations utiles relatives au terrain ; la notice architecturale n'avait pas à préciser la répartition de la superficie du terrain selon la zone du PLU, information disponible pour le service instructeur au moyen du logiciel SIG, qui permet de vérifier que le coefficient d'emprise au sol est respecté ; la notice, complétée par la pièce PC 6, comprend une présentation très complète du projet avec ses caractéristiques, détaillant les partis retenus, les aménagements prévus et les matériaux employés, pour assurer l'insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages ;  
 * les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code l'urbanisme et L. 113-2 du code de la voirie routière sont inopérants, le chemin de la Vrignaie étant une voie communale et le pétitionnaire n'envisageant pas de privatiser le domaine public mais uniquement d'y raccorder son projet, alors que l'écoulement des eaux pluviales est maintenu à l'identique ; 
 * les requérants ne sauraient utilement invoquer la méconnaissance des dispositions du préambule de la zone N ; 
 * le projet est conforme aux dispositions de l'article N.2.2 qui autorisent les constructions à usage d'habitation, conformément aux dispositions de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme ; 
 * l'interdiction de construction et d'asséchement fixée par les dispositions générales relatives aux zones humides ne s'applique pas au projet dès lors que le plan d'eau figurant sur la carte des périmètres particuliers annexée au PLU n'est pas identifié comme une zone humide, ce plan d'eau ne figurant pas dans l'inventaire des zones humides annexé au rapport de présentation du PLU ; 
 * conformément aux dispositions des articles R. 151-27, R. 151-28 du code de l'urbanisme, et de l'arrêté du 10 novembre 2016, les résidences service relèvent de la sous-destination hébergement, laquelle fait partie de la destination générale " construction d'habitation ", autorisée par l'article N.2.2 du règlement du PLU ; 
 * les dispositions de l'article N3 du règlement du PLU ne sont pas applicables aux voies de desserte ; 
 * le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article N11 du règlement du PLU, les clôtures envisagées étant végétalisées ; 
 * les jardins d'agréments peuvent être régulièrement créés en zone A, dès lors qu'ils ne sont pas interdits, ni ne font l'objet de condition particulière ; 
 * la légalité du permis de construire litigieux ne saurait être appréciée au regard des dispositions de l'article L. 350-3 du code de l'environnement ; l'autorisation de coupe ou d'abattage d'arbres doit faire l'objet d'une autorisation distincte, conformément aux dispositions de l'article L. 315-3 du code de l'environnement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mai 2023, la société IMPULSE, représentée par Me Collart conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants, la somme de 5 000 euros au titre des frais d'instance. 
 Elle fait valoir que : 
 - la condition d'urgence n'est pas satisfaite : la réalisation du projet, qui vise à offrir des solutions de logement aux seniors, s'inscrit dans les objectifs développés dans le cadre du plan départemental de l'habitat et de l'hébergement de la Vendée pour la période 2022-2027, dont l'une des orientations est de favoriser le développement de formes d'habitat alternatives, dans le département où résident 11% de personnes âgées, contre 9,3% à l'échelle nationale ; l'intérêt public poursuivi par le projet est de nature à renverser la présomption d'urgence ; 
 - aucun des moyens soulevés par les requérants n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 * la notice architecturale est suffisante au regard des dispositions de l'article R. 431-8 du code de l'urbanisme : les requérants ne précisent pas les informations dont n'aurait pas disposer le service instructeur pour contrôler le respect des dispositions d'urbanisme applicables ; les pièces PC 7, PC 8 et l'étude hydraulique permettent d'avoir une vision très complète et très claire de l'état du terrain dans son état initial ainsi que de ses abords ; les informations sont suffisantes pour s'assurer de l'insertion du projet dans l'environnement ; 
 * les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code l'urbanisme et L. 113-2 du code de la voirie routière sont inopérants, le chemin de la Vrignaie étant une voie communale et le pétitionnaire n'envisageant pas de privatiser le domaine public mais uniquement d'y raccorder son projet, alors que l'écoulement des eaux pluviales est maintenu à l'identique ; 
 * le projet est conforme aux dispositions du règlement du PLU relatives à la zone naturelle, dès lors que la zone Nh1 autorise les constructions à usage d'habitation et que sa réalisation s'inscrit dans le caractère naturel de la zone ; 
 * le plan d'eau dont se prévalent les requérants ne saurait être assimilé à une zone humide au sens du plan local d'urbanisme ; ainsi, en l'absence de zone humide, les travaux et constructions autorisés ne sont pas interdits ; si elle a découvert l'existence d'une zone humide, au sens des dispositions des articles L. 211-1 et suivants et L. 214-1 et suivants du code de l'environnement, sur le terrain d'assiette du projet, mentionnée au point 6 de la notice architecturale, la direction départementale des territoires et de la mer ne s'est pas opposée à la déclaration de travaux ; en tout état de cause, l'autorisation d'urbanisme n'a pas vocation à s'assurer de la conformité du projet à la législation environnementale ;  
 * le lexique du PLU n'a, ni pour effet, ni pour objet, de modifier la destination des constructions telle que fixée par les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l'urbanisme et définies par l'arrêté du 10 novembre 2016, modifié par l'arrêté du 22 mars 2023 ; les résidences service relèvent de la sous-destination hébergement, laquelle fait partie de la destination générale " construction d'habitation ", autorisées par l'article N.2.2 du règlement du PLU ; par ailleurs, le bâtiment A abritant les services mutualisés, constitue nécessairement l'accessoire des constructions principales, que sont les maisons individuelles, et, en cette qualité, est réputé avoir la même destination que ces bâtiments, conformément au lexique national de l'urbanisme ; 
 * les dispositions de l'article N3 du règlement du PLU ne sont pas applicables aux voies de desserte ; le projet ne méconnaît donc pas ces dispositions ; 
 * le projet ne méconnaît pas les dispositions de l'article N11 du règlement du PLU, les clôtures envisagées étant végétalisées et s'insérant parfaitement dans leur environnement ; les terrains voisins sont également clos par des clôtures métalliques ; 
 * le permis de construire litigieux, en ce qu'il comporte une prescription relative aux jardins d'agrément qui devront être situés en zone Nh1 est conforme aux dispositions du PLU ; 
 *aucun abattage d'arbre n'est prévu par le projet. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 21 avril 2023 sous le numéro 2305677 par laquelle Mme J demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de la voirie routière ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné Mme Robert-Nutte, première conseillère, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 mai 2023 à 9 heures 30 :  
 - le rapport de Mme Robert-Nutte, juge des référés, 
 - les observations de Me de Baynast, représentant Mme J et M. K et autres, qui reprend ses écritures à la barre et soutient que la société pétitionnaire ne saurait se prévaloir d'un intérêt public attaché au projet dès lors que celui-ci est purement privé ; que le bâtiment A, qui révèle la problématique et l'impossibilité de construire des résidences service en zone Nh, ne saurait être regardé comme une annexe ni un accessoire de la construction, compte tenu de son importance ; qu'en l'absence de jurisprudence sur l'articulation des pouvoirs du préfet et ceux du maire quant à l'abattage d'arbres nécessité par un projet de construction, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 350-3 du code de l'environnement est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée ; Me de Baynast indique renoncer aux moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-8 du code l'urbanisme et L. 113-2 du code de la voirie routière et soulève le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, dès lors que les caractéristiques du chemin de la Vrignaie ne sont pas suffisantes pour assurer la sécurité des usagers ; 
 - les observations de Me Dubos, substituant Me Caradeux, représentant la commune de La Roche-sur-Yon, qui reprend ses écritures à la barre et insiste sur le défaut d'intérêt à agir des requérants, sur le fait que l'assiette du projet n'étant pas répertoriée comme une zone humide au regard du droit de l'urbanisme, celle-ci est constructible, et fait valoir que le chemin de la Vrignaie ne présentant aucun problème de visibilité et d'étroitesse, le projet est conforme aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ; 
 - et les observations de Me Collart, représentant la société IMPULSE qui reprend ses écritures à la barre et insiste sur la nature de la construction projetée qui est une construction d'habitation, destination applicable également au bâtiment A, qui ne représente que 250 m2 et constitue l'accessoire des bâtiments principaux. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Les requérants demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de l'arrêté du 9 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de La Roche- sur-Yon a accordé à la société IMPULSE un permis de construire en vue de la construction d'une résidence locative pour séniors comprenant 13 logements et un espace commun. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ". 
 3. Aucun des moyens invoqués par les requérants, tels qu'énoncés dans les visas de cette ordonnance, ne paraît, en l'état de l'instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 9 novembre 2022 par lequel le maire de la commune de La Roche-sur-Yon a accordé à la société IMPULSE un permis de construire en vue de la construction d'une résidence locative pour séniors comprenant 13 logements et un espace commun, sur la parcelle cadastrée section ZH n°157. 
 4. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, ni d'apprécier la condition d'urgence, les conclusions de la requête à fin de suspension doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 5. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la commune de La-Roche-sur-Yon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par les requérants sur ce fondement. 
 6. D'autre part, il n'apparaît pas inéquitable, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de la commune de La Roche-sur-Yon et de la société IMPULSE, les frais exposés par celles-ci à l'occasion de l'instance et non compris dans les dépens. 
 7. Par suite, les conclusions des parties présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de Mme J, M. K et autres est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la commune de La Roche-sur-Yon présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Les conclusions de la société IMPULSE présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme I J, M. Q K, M. B L, M. H G, M. C M, Madame O E, M. D N, M. P F, à la commune de La Roche-sur-Yon et à la société IMPULSE. 
 Fait à Nantes, le 25 mai 2023. 
 La juge des référés, 
 O. Robert-Nutte 
 La greffière, 
 M. ALa République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier,