TA77 · 5ème chambre — 27 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires complémentaires, enregistrés le 2 juin 2023, le 12 décembre 2023 et le 19 avril 2024, la préfète du Val-de-Marne demande au tribunal, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, d'annuler la délibération 22-12 de la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses en tant que les articles A.1.2 et C.2 " cadre général du CIA " prévoient des dispositions relatives aux critères d'octroi du complément indemnitaire annuel qui contreviennent aux dispositions légales et réglementaires en vigueur, ainsi qu'à la jurisprudence administrative et en tant que l'article B " Périmètre des bénéficiaires " prévoit l'exclusion de certains contractuels du bénéfice du RIFSEEP, en méconnaissance du principe de l'égalité de traitement. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération attaquée est irrégulière car elle soumet l'éligibilité au complément indemnitaire annuel à la " survenance d'un évènement ponctuel affectant substantiellement la charge de travail et/ou les conditions d'exercice des missions ", cet " élément générateur " étant apprécié lors de l'entretien professionnel annuel, et précise limitativement les situations devant être entendues comme " évènement ponctuel ", sans considération de la manière de servir globale de l'agent indépendamment de la survenance de ces évènements ; 
 - la mise en œuvre de ces critères revient à contourner l'obligation imposée aux collectivités de définir le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel en deux parts distinctes, à savoir l'indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise et le complément indemnitaire annuel, dès lors que la délibération attaquée prévoit un versement du complément indemnitaire annuel à compter de 2024 tandis que le versement de l'indemnité de fonctions, de sujétion et d'expertise aurait débuté en 2023 ; 
 - en privant les agents qui auraient été absents plus de sept journées au cours de l'année évaluée du complément indemnitaire annuel, la délibération attaquée méconnaît les dispositions de l'article L. 714-6 du code général de la fonction publique dont les dispositions font obstacle à ce que les agents placés en congés liés à leurs responsabilités parentales voient une diminution de leur régime indemnitaire, sous réserve d'une modulation liée à leur engagement professionnel ;  
 - ce critère est disproportionné dès lors que le nombre moyen de jours d'absence pour raison de santé était en 2021 de 12,5 jours en moyenne pour les agents de la fonction publique et de 11,5 jours pour les salariés du secteur privé ; 
 - elle prévoit que seuls les agents contractuels recrutés sur le fondement de l'article L. 332-8 du code général de la fonction publique bénéficient du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, ce qui en exclut les agents contractuels recrutés sur d'autres fondements en méconnaissance du principe d'égalité de traitement. 
 Par un mémoire en défense et un mémoire complémentaire, présentés par Me Magnaval et enregistrés le 13 novembre 2023 et le 27 février 2024, la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses, représentée par son président en exercice, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la requête n'est fondé et que l'annulation de la délibération attaquée emporterait des conséquences excessives pour la caisse des écoles. 
 Par ordonnance du 29 avril 2024, la clôture immédiate de l'instruction a été prononcée, en application des dispositions des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ; 
 - le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; 
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 ;  
 - le décret n° 2016-1916 du 27 décembre 2016 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Issard, 
 - les conclusions de M. Gauthier-Ameil, rapporteur public, 
 - les observations de Mme A et Mme B, dûment mandatées, représentant la préfète du Val-de-Marne, 
 - et les observations de Me Potterie, représentant la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses a adopté le 6 décembre 2022 la délibération 2022-12 relative à la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel pour ses agents, transmise le 13 décembre 2022 en préfecture. La préfète du Val-de-Marne a formé un recours gracieux à l'encontre de cette délibération le 27 janvier 2023 rejeté par un courrier réceptionné le 12 avril 2023. Suite à ce recours, un projet de délibération rectificative a été transmis au service de contrôle de légalité de la préfecture le 2 mai 2023. Par la présente requête, la préfète du Val-de-Marne demande l'annulation de la délibération 2022-12 prise par la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. 
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. " 
 Sur les conclusions à fin d'annulation des articles A.1.2. et C.2. de la délibération attaquée : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires de leurs agents, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". Aux termes de l'article L. 714-5 du même code :  " Les régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions, de l'engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat ". Aux termes de l'article 1er du décret du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale: " I.- Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration de leurs établissements publics pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes. () " et l'article 2 du même décret précise : " L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret. Pour la détermination du montant des indemnités sont seuls pris en compte les emplois inscrits au budget de la collectivité ou de l'établissement effectivement pourvus. L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ". Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. () ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Le complément indemnitaire fait l'objet d'un versement annuel, en une ou deux fractions, non reconductible automatiquement d'une année sur l'autre ". 
 4. Il résulte de ces dispositions qu'il revient à l'organe délibérant de chaque collectivité territoriale ou établissement public local de fixer lui-même la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités bénéficiant aux fonctionnaires de la collectivité ou de l'établissement public, sans que le régime ainsi institué puisse être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat d'un grade et d'un corps équivalents au grade et au cadre d'emplois de ces fonctionnaires territoriaux et sans que la collectivité ou l'établissement public soit tenue de faire bénéficier ses fonctionnaires de régimes indemnitaires identiques à ceux des fonctionnaires de l'Etat. 
 5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'article A.1.2. de la délibération attaquée prévoit que " le CIA pourra être attribué à tout agent dès lors qu'il sera constaté au cours de l'année écoulée la "survenance d'un évènement ponctuel affectant substantiellement la charge de travail et/ou les conditions d'exercice des missions " ", ces dispositions étant complétées à l'article C.2 qui indique que " les critères retenus pour prétendre au versement du CIA correspondent aux situations suivantes : / - Surcharge de travail exceptionnelle liée au remplacement d'un poste de travail non pourvu sur une durée supérieure ou égale à 6 mois (absence d'un agent ou intérim) / - Réorganisation du service et/ou de la direction induisant des changements notables des pratiques et de la charge du travail et/ou une évolution des métiers ou des missions, / - Accroissement de la charge de travail lié à la survenance d'un évènement exogène à la collectivité, et entrainant une adaptation des missions de l'agent (ex : pandémie), / - Pilotage de projets complexes et simultanés affectant la charge de travail de l'agent ou du service / de la direction ". Contrairement à ce que fait valoir la caisse des écoles dans ses écritures, les conditions ainsi posées feraient obstacle à ce que bénéficie du complément indemnitaire annuel un agent ayant fait preuve d'engagement professionnel et dont la manière de servir aurait apporté entière satisfaction à sa hiérarchie mais qui, pour des raisons indépendantes de l'exercice de ses fonctions, n'aurait pas eu à faire face à une charge de travail inhabituellement élevée en raison de l'absence d'un collègue, de la survenue d'un évènement extérieur ou de la réorganisation de son service ou à qui n'aurait pas été confié le pilotage de projets complexes et simultanés. Il en résulte qu'ainsi que le soutient la préfète, les dispositions citées méconnaissent celles de l'article 4 du décret du 20 mai 2014 précité.  
 6. En second lieu, la préfète du Val-de-Marne soutient que les dispositions de la délibération attaquée prévoyant que " seuls seront éligibles au versement du CIA les agents exempts de toute sanction disciplinaire et d'un nombre de jours d'absence pour maladie ou arrêts de travail sur l'année inférieur ou égal à 7 jours " fixent un critère disproportionné dès lors qu'il exclurait du mécanisme indemnitaire une part trop importante des agents de la caisse des écoles. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'extrait de l'édition 2023 du rapport annuel sur l'état de la fonction publique que la préfète verse au dossier, qu'au cours de l'année 2021, les agents de la fonction publique territoriale ont en moyenne été absents pour raison de santé 14,9 jours, soit plus du double du nombre de jours fixé par la délibération. Par ailleurs, ainsi que le fait valoir la préfète, un agent ayant été absent 7 jours par an aurait travaillé 222 jours, ce qui représente une période suffisante pour que sa hiérarchie soit en mesure de l'évaluer. En l'absence de la production par la caisse des écoles d'éléments circonstanciés ou de statistiques propres à son organisation permettant de déterminer l'impact de l'instauration d'un tel critère sur le versement du CIA à ses agents ou sa proportionnalité vis-à-vis de la poursuite d'un objectif de renforcement de l'assiduité au sein de ses effectifs, il y a lieu d'accueillir le moyen.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'article B de la délibération attaquée : 
 7. En troisième lieu, aux termes d'une part de l'article L. 332-13 du code général de la fonction publique : " Par dérogation au principe énoncé à l'article L. 311-1, pour répondre à des besoins temporaires, des agents contractuels territoriaux peuvent occuper des emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article L. 4 pour assurer le remplacement d'agents publics territoriaux : 1° Autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ; 2° Indisponibles en raison : a) D'un détachement de courte durée, d'une disponibilité de courte durée prononcée d'office, de droit ou sur demande pour raisons familiales, d'un détachement pour l'accomplissement d'un stage ou d'une période de scolarité préalable à la titularisation dans un corps ou un cadre d'emplois de fonctionnaires ou pour suivre un cycle de préparation à un concours donnant accès à un corps ou un cadre d'emplois ; b) D'un congé régulièrement accordé en application du présent code ou de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels territoriaux. Le contrat est conclu pour une durée déterminée. Il peut prendre effet avant le départ de l'agent faisant l'objet du remplacement. Le contrat peut être renouvelé par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence de l'agent public territorial à remplacer ". Aux termes de l'article L. 332-14 du même code : " Par dérogation à la règle énoncée à l'article L. 311-1, pour des besoins de continuité du service, des agents contractuels territoriaux peuvent être recrutés pour occuper des emplois permanents des collectivités et établissements afin de faire face à une vacance temporaire d'emploi dans l'attente du recrutement d'un fonctionnaire territorial, sous réserve que cette vacance ait donné lieu aux formalités prévues à l'article L. 313-4. Le contrat de ces agents est conclu pour une durée déterminée dans la limite d'un an. Le contrat peut être prolongé dans la limite d'une durée totale de deux ans si, au terme de la durée mentionnée au deuxième alinéa, la procédure de recrutement pour pourvoir l'emploi concerné par un fonctionnaire n'a pu aboutir ". Aux termes de l'article L. 332-8 du même code : " " Par dérogation au principe énoncé à l'article L. 311-1 et sous réserve que cette vacance ait donné lieu aux formalités prévues à l'article L. 313-1, des emplois permanents peuvent être également occupés de manière permanente par des agents contractuels territoriaux dans les cas suivants : 1° Il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires territoriaux susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; () ". Aux termes de l'article L. 332-9 du même code : " Les agents contractuels recrutés en application de l'article L. 332-8 sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Le contrat est renouvelable dans la limite maximale de six ans. Au terme de cette durée, la reconduction ne peut avoir lieu que par décision expresse et pour une durée indéterminée ". 
 8. Aux termes d'autre part de l'article 1-3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 susvisé : " I. - Les agents recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée indéterminée ou par contrat à durée déterminée d'une durée supérieure à un an y compris les agents recrutés par un contrat de projet bénéficient chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à un compte rendu. Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct. La date de cet entretien est fixée par le supérieur hiérarchique direct en fonction, notamment, du calendrier de la commission consultative paritaire dont relève l'agent évalué. () ". 
 9. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier. 
 10. Les agents contractuels recrutés sur les fondements précités sont exposés à des sujétions comparables à celles des personnels titulaires exerçant les mêmes fonctions. Les circonstances tenant à la durée de leur période d'engagement ne sont pas de nature, eu égard à l'objet de l'indemnité instituée par l'article L. 714-5 du code général de la fonction publique, à justifier de les exclure du bénéfice de l'indemnité en cause. La préfète du Val-de-Marne est dès lors fondée à soutenir que l'exclusion du périmètre des bénéficiaires du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel des agents contractuels recrutés sur les fondements précités méconnait le principe d'égalité.  
 11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, qu'il y a lieu d'annuler les articles A.1.2., B et C.2 de la délibération attaquée en tant qu'ils prévoient des dispositions relatives aux critères d'octroi du complément indemnitaire annuel qui contreviennent aux dispositions légales et réglementaires en vigueur, ainsi que l'exclusion de certains contractuels du bénéfice du RIFSEEP, en méconnaissance du principe de l'égalité de traitement. 
 Sur les conclusions présentées par la caisse des écoles et tendant à l'annulation rétroactive des articles A.1.2., B et C.2 de la délibération attaquée : 
 12. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 13. Eu égard à l'incidence de l'annulation des articles litigieux de la délibération attaquée, s'agissant notamment du nombre d'agents dont elle régit la situation, de la circonstance que le versement de l'indemnité et du complément indemnitaire annuel selon les conditions qu'elle instaure est déjà intervenu à de nombreuses reprises et du temps nécessaire à la collectivité afin de procéder au vote d'une nouvelle délibération, il y a lieu de prononcer leur annulation à compter du 1er janvier 2025. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la préfète du Val-de-Marne qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la caisse des écoles de L'Haÿ-les-Roses demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les articles A.1.2., B et C.2 de la délibération attaquée sont annulés en tant qu'ils prévoient des dispositions relatives aux critères d'octroi du complément indemnitaire annuel qui contreviennent aux dispositions légales et réglementaires en vigueur ainsi que l'exclusion de certains contractuels du bénéfice du RIFSEEP, en méconnaissance du principe de l'égalité de traitement. Cette annulation prendra effet à compter du 1er janvier 2025. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3: Le présent jugement sera notifié à la préfète du Val-de-Marne et à la caisse des écoles de la commune de L'Haÿ-les-Roses. 
 Délibéré après l'audience du 6 juin 2024 , à laquelle siégeaient : 
 Mme Billandon, présidente, 
 Mme Massengo, conseillère, 
 Mme Issard, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 C. ISSARD 
 La présidente, 
 I. BILLANDON La greffière, 
 V. TAROT 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,