TA21 · 2ème chambre — 3 juillet 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 L'association syndicale libre (ASL) du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or a demandé au tribunal administratif de Dijon de prononcer la décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon.  
 Par un jugement n° 2102047 du 14 juin 2022, le tribunal, dans son article 1er, a déchargé l'ASL du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or de la cotisation primitive de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie dans les rôles de la commune de Dijon au titre de l'année 2020 et a rejeté, dans ses articles 2 et 3, le surplus des conclusions présentées par les parties. 
 Par une décision n° 466461 du 18 septembre 2023, le Conseil d'Etat a annulé l'article 1er du jugement n° 2102047 du 14 juin 2022 et, dans la mesure de la cassation prononcée, a renvoyé l'affaire à ce tribunal.  
 Procédure devant le tribunal :  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2023, la directrice régionale des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d'Or, conclut au rejet de la requête. 
 La directrice soutient que l'ensemble des éléments à prendre en compte pour déterminer le montant exact de l'équilibre financier du budget prévisionnel du traitement des ordures ménagères au titre de l'année 2020 est à tirer de la comptabilité de Dijon Métropole.  
 Par un mémoire, enregistré le 28 novembre 2024, Dijon Métropole, représentée par la SELARL Parme Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l'ASL du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Dijon Métropole soutient que la délibération du 19 décembre 2019 n'étant pas entachée de disproportion, le moyen invoqué par l'association requérante, par la voie de l'exception, tiré de l'illégalité de cette délibération n'est pas fondé. 
 Par une lettre du 15 avril 2025, les parties ont été informées que l'affaire était susceptible, à compter du 14 mai 2025, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 28 mai 2025 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ; 
 - le décret n° 2014-1746 du 29 décembre 2014 fixant les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux métropoles ; 
 - l'arrêté du 29 décembre 2014 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ; 
 - l'arrêté du 20 décembre 2018 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ; 
 - l'arrêté du 23 décembre 2019 relatif à l'instruction budgétaire et comptable M. 57 applicable aux collectivités territoriales uniques, aux métropoles et à leurs établissements publics administratifs ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Hamza Cherief, 
 - les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Gibert, représentant Dijon Métropole. 
 Le 13 juin 2025, Dijon métropole a présenté une note en délibéré.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. L'association syndicale libre (ASL) du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or, qui est propriétaire de locaux commerciaux situés sur le territoire de la commune de Dijon, a été assujettie à la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, à raison de ces locaux, au titre de l'année 2020, qui a été mise en recouvrement, le 31 août 2020, pour un montant, en droits et frais de gestion, de 21 492 euros. La réclamation présentée par le contribuable le 24 décembre 2020 a été implicitement rejetée par le service.  
 2. Par un jugement n° 2102047 du 14 juin 2022, le tribunal administratif de Dijon, dans son article 1er, a déchargé l'ASL du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or de cette cotisation primitive de taxe d'enlèvement des ordures ménagères et, dans ses articles 2 et 3, a rejeté le surplus des conclusions présentées par les parties. Par une décision n° 466461 du 18 septembre 2023, le Conseil d'Etat a annulé l'article 1er de ce jugement et, dans la mesure de la cassation ainsi prononcée, a renvoyé l'affaire à ce tribunal. 
 Sur les conclusions à fin de décharge : 
 En ce qui concerne le cadre juridique : 
 3. Aux termes des cinq premiers alinéas du I de l'article 1520 du code général des impôts, dans leur version applicable à l'année 2020 : " Les communes qui assurent au moins la collecte des déchets des ménages peuvent instituer une taxe destinée à pourvoir aux dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales ainsi qu'aux dépenses directement liées à la définition et aux évaluations du programme local de prévention des déchets ménagers et assimilés mentionné à l'article L. 541-15-1 du code de l'environnement, dans la mesure où celles-ci ne sont pas couvertes par des recettes ordinaires n'ayant pas le caractère fiscal. / Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets mentionnées au premier alinéa du présent I comprennent : / 1° Les dépenses réelles de fonctionnement ; / 2° Les dépenses d'ordre de fonctionnement au titre des dotations aux amortissements des immobilisations lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses réelles d'investissement correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ; / 3° Les dépenses réelles d'investissement lorsque, pour un investissement, la taxe n'a pas pourvu aux dépenses d'ordre de fonctionnement constituées des dotations aux amortissements des immobilisations correspondantes, au titre de la même année ou d'une année antérieure ". 
 4. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères susceptible d'être instituée sur le fondement des dispositions citées au point 3 n'a pas le caractère d'un prélèvement opéré sur les contribuables en vue de pourvoir à l'ensemble des dépenses budgétaires mais a exclusivement pour objet de couvrir les dépenses exposées par la commune ou l'établissement de coopération intercommunale compétent pour assurer l'enlèvement et le traitement des ordures ménagères et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales et non couvertes par des recettes non fiscales affectées à ces opérations. Il s'ensuit que le produit de cette taxe et, par voie de conséquence, son taux, ne doivent pas être manifestement disproportionnés par rapport au montant des dépenses exposées pour la collecte et le traitement des déchets ménagers comme des déchets non ménagers, déduction faite, le cas échéant, du montant des recettes non fiscales de la section de fonctionnement, telles qu'elles sont définies par les articles L. 2331-2 et L. 2331-4 du même code, relatives à ces opérations. 
 5. Les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales sont constituées de la somme de toutes les dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et non ménagers, des dotations aux amortissements des immobilisations qui lui sont affectées, dès lors que ces immobilisations n'ont elles-mêmes pas été financées par le produit de la taxe, et des dépenses réelles d'investissement n'ayant pas donné lieu à amortissements financés par le produit de la taxe.  
 En ce qui concerne le moyen, soulevé par la voie de l'exception, tiré de l'illégalité de la délibération du 19 décembre 2019 : 
 6. L'association requérante soutient, par la voie de l'exception, que la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Dijon Métropole a fixé à 6,40 % le taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2020 est illégale dès lors que les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ont été déterminées en méconnaissance des dispositions du I de l'article 1520 du code général des impôts et que le taux ainsi voté est manifestement disproportionné. 
 S'agissant de la détermination des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets : 
 7. Dans le dernier état de ses écritures, Dijon Métropole fait valoir que le montant total des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets s'élève à 33 896 785 euros et correspond, d'une part, à des dépenses de fonctionnement réelles exposées pour le service public de collecte et de traitement des déchets ménagers et non ménagers, d'un montant de 30 200 926,20 euros, incluant une provision pour risque de 4 000 000 d'euros et des dépenses associées aux déchets ménagers au titre des corbeilles de rue et des déchets jetés sur la voie publique de 2 952 625,20 euros et, d'autre part, à des dotations aux amortissements d'un montant de 3 695 859,30 euros, déduction faite d'une somme de 317 943,70 euros. 
 8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux métropoles par l'article L. 5217-10 du même code : " Les dépenses obligatoires comprennent notamment : () 29° Les dotations aux provisions, notamment pour risques liés à la souscription de produits financiers, dont les modalités de constitution, d'ajustement et d'emploi sont déterminées par décret en Conseil d'Etat () ". Aux termes des deux premiers alinéas de l'article D. 5217-22 de ce code : " La constitution de provisions pour risques et charges est obligatoire dès lors qu'il y a apparition du risque. La constatation de dépréciations est obligatoire en cas de perte de valeur d'un actif. / La métropole constate la dépréciation ou constitue la provision à hauteur de la perte de valeur constatée ou à hauteur du risque. La dépréciation ou la provision est ajustée annuellement en fonction de l'évolution de la perte de valeur ou de l'évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu'elle est devenue sans objet, c'est-à-dire en cas de disparition de la perte de valeur ou de réalisation du risque ou lorsque ce risque n'est plus susceptible de se réaliser. Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster et reprendre la dépréciation ou la provision ". 
 9. Dijon Métropole soutient qu'une provision pour risques et charges, inscrite au budget primitif pour un montant de 4 000 000 d'euros, entre dans le champ d'application des dispositions du I de l'article 1520 du code général des impôts et doit ainsi être prise en compte pour calculer les dépenses du service de collecte et de traitement des déchets.  
 10. Il résulte de l'instruction, notamment de la note de présentation du budget primitif pour l'année 2020, adopté par délibération du conseil métropolitain du 19 décembre 2019, que cette provision de 4 000 000 d'euros a pour objet de couvrir le risque résultant de l'extension, probable à cette date, de l'obligation de tri des matières plastiques, prévue par la loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire, entraînant, eu égard à l'augmentation corrélative des volumes qui seraient pris en charge par le centre de tri, la nécessité de redimensionner cet équipement, et consistant en " des investissements supplémentaires d'adaptation de son process de fonctionnement ". Ainsi définie, cette provision ne peut qu'être considérée comme destinée à couvrir des investissements futurs ou des charges futures d'amortissement, ou encore l'augmentation future de charges annuelles récurrentes. Elle ne présente dès lors ni le caractère d'une dépense réelle de fonctionnement ni le caractère d'une dépense d'ordre de fonctionnement au titre d'une dotation à des amortissements d'immobilisations existantes ni, enfin, le caractère d'une dépense réelle d'investissement, lesquelles sont seules de nature à constituer des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets au sens des dispositions du I de l'article 1520 du code général des impôts. Dès lors, c'est à tort que Dijon Métropole a estimé que cette provision était au nombre des dépenses entrant dans la détermination du montant des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets. 
 11. En deuxième lieu, en vertu des articles L. 2224-14 et R. 2224-23 du code général des collectivités territoriales, les " déchets ménagers " sont ceux définis à l'article R. 541-8 du code de l'environnement, lequel regarde comme tel " tout déchet, dangereux ou non, dont le producteur est un ménage ". Par ailleurs, l'article L. 541-1-1 du même code définit le déchet comme " toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire ". Il résulte de ces dispositions qu'a le caractère d'un déchet ménager au sens et pour l'application des règles fiscales rappelées aux points 3 à 5 tout bien ayant la nature d'un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer.  
 12. Il résulte de l'instruction que le coût du service de collecte de traitement des déchets ménagers au titre des corbeilles de rue et des déchets jetés sur la voie publique s'élève à 2 952 625,20 euros, que ce coût est compris dans le montant total des dépenses réelles de fonctionnement et que, par conséquent, il ne doit pas être déduit du montant total de ces dépenses. 
 13. En dernier lieu, Dijon Métropole soutient, sans être contesté, qu'il n'a pas financé par la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, au cours des années antérieures, les immobilisations acquises avant le 1er janvier 2019 et a entendu financer, par cette taxe, au titre de l'année 2019, les dépenses réelles d'investissement du service. Dès lors, en vertu des dispositions du 2° du I de l'article 1520 du code général des impôts, il y a lieu de déduire du montant des dotations aux amortissements à prendre en compte pour déterminer le montant des dépenses du service de collecte de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales, qui s'élève à 4 013 803 euros, la part du montant de ces dotations aux amortissements relatives aux immobilisations acquises au cours de l'année 2019 dont il sera fait une exacte appréciation, compte tenu des tableaux d'amortissement produits par l'établissement public à la demande du tribunal, à 317 943,70 euros.  
 14. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points 7 à 13 que le montant des dépenses du service de collecte et de traitement des déchets ménagers et des déchets mentionnés à l'article L. 2224-14 du code général des collectivités territoriales s'établit à 26 944 160,30 euros (27 248 301 - 4 000 000 + 4 013 803 - 317 943,70). 
 S'agissant du caractère manifestement disproportionné du taux : 
 15. D'une part, il résulte de l'instruction et n'est d'ailleurs pas contesté que la somme attendue des ressources non fiscales était évaluée, à la date du vote du taux de la taxe, à 11 199 435 euros (3 024 680 + 8 174 755), comprenant notamment la redevance spéciale. Dès lors, compte tenu de ce qui a été dit au point 14, le coût estimé du service, net des recettes non fiscales, peut être évalué à 15 744 725,30 euros (26 944 160,30 - 11 199 435). D'autre part, le montant attendu de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères s'élevait à 24 097 000 euros. L'excédent en matière de collecte et de traitement des déchets peut ainsi être estimé à 8 352 274,70 euros, représentant 53% du coût du service diminué des recettes non fiscales.  
 16. L'association requérante est par conséquent fondée à soutenir que le taux de 6,40 % adopté par la délibération du 19 décembre 2019 pour ce qui concerne la taxe d'enlèvement des ordures ménagères pour l'année 2020 est manifestement disproportionné et que, dès lors, cette délibération est, sur ce point, entachée d'illégalité. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que l'ASL du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or est fondée à demander la décharge de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon.  
 Sur les conclusions présentées par Dijon Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 18. Le tribunal administratif a déjà rejeté, à l'article 3 du jugement n° 2102047 du 14 juin 2022, les conclusions présentées par Dijon Métropole au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et cette partie du jugement n'a été ni annulée par la décision n° 466461 du Conseil d'Etat en date du 18 septembre 2023 ni renvoyée au tribunal. Le juge a ainsi épuisé son office sur ce point de manière définitive. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or est déchargée de la cotisation de taxe d'enlèvement des ordures ménagères à laquelle elle a été assujettie au titre de l'année 2020 dans les rôles de la commune de Dijon.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association syndicale libre du centre de commerces et de loisirs de la Toison d'Or et à la directrice régionale des finances publiques de Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Côte-d'Or ainsi qu'à Dijon Métropole. 
 Une copie de ce jugement sera transmise, pour information, à la chambre régionale des comptes de Bourgogne-Franche-Comté. 
 Délibéré après l'audience du 10 juin 2025 à laquelle siégeaient : 
 - M. Boissy, président, 
 - Mme Hascoët, première conseillère, 
 - M. Cherief, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025. 
 Le rapporteur, 
 H. CheriefLe président, 
 L. BoissyLa greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière, 
 lc