TA44 · 1ère Chambre — 13 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 février 2023 et le 1er août 2024, M. A... C... et Mme B... D..., représentés par Me Plateaux, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures : 
 
1°) d’annuler la décision implicite par laquelle la maire de Vigneux-de-Bretagne a refusé de procéder au retrait de la décision du 9 novembre 2007 par laquelle le maire de la commune de Vigneux-de-Bretagne avait exercé le droit de préemption urbain sur l’ensemble immobilier sis, 5 rue Anne de Bretagne, au lieu-dit La Pâquelais, sur des parcelles cadastrées section D nos°1520, 1522, 1514 et 1425à Vigneux-de-Bretagne ; 
 
2°) d’enjoindre à la maire de Vigneux-de-Bretagne de retirer l’arrêté du 9 novembre 2007 ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Vigneux-de-Bretagne la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
Ils soutiennent que : 
- la décision de préemption est entachée d’une fraude, dès lors qu’elle repose sur des faits matériellement inexacts, dans la mesure où le projet d’aménagement qui motivait la préemption litigieuse au sens de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme n’a pas été réalisé ; 
- la commune a commis une faute en ne respectant pas ses engagements ; 
- la fraude est caractérisée par l’inaction prolongée des services communaux, suite à l'édiction de la décision de préemption, l’abandon du projet de réserve foncière et le manquement du notaire en charge de l'élaboration de la déclaration d'intention d'aliéner ;  
- la décision implicite de rejet est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 novembre 2023 et le 8 octobre 2024, la commune de Vigneux-de-Bretagne, représentée par Me Eveno, conclut au rejet de la requête, à ce que les requérants soient condamnés solidairement au paiement d’une amende pour recours abusif, sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
- les observations de Me Plateaux, avocat des requérants, 
- et les observations de Me Krawczyk, substituant Me Eveno, représentant la commune de Vigneux-de-Bretagne. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par une décision du 9 novembre 2007, le maire de Vigneux-de-Bretagne a décidé d’exercer le droit de préemption urbain pour l’acquisition d’un immeuble sis, 5 rue Anne de Bretagne au lieu-dit La Pâquelais à Vigneux-de-Bretagne, sur des parcelles cadastrées section D nos 1520, 1522, 1514 et 1425, pour une contenance totale de 6 312 m2, constitué d’une ancienne maison à usage d’habitation et d’un terrain, au prix de 160 000 euros. M. C... et Mme D..., acquéreurs évincés, ont formé un recours contentieux contre cette décision, rejetée par le tribunal administratif de Nantes le 16 novembre 2010, puis par la cour administrative de Nantes le 16 novembre 2012 et le Conseil d’Etat le 19 juin 2013. Face au refus des propriétaires de régulariser l’acte de vente, la commune de Vigneux-de-Bretagne a engagé une action en exécution forcée de la vente devant le juge judiciaire, qui a consacré le caractère parfait de la vente, le 4 août 2021 selon acte déposé le 16 juillet 2021. La commune n’a toutefois toujours pas pu prendre possession des lieux du fait de leur occupation par M. C... et Mme D.... Par une lettre du 4 novembre 2022, M. C... et Mme D... ont demandé à la maire de Vigneux-de-Bretagne de procéder au retrait de la décision du 9 novembre 2007 portant exercice du droit de préemption urbain. Les requérants demandent au tribunal d’annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par la commune sur cette demande. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
Un tiers justifiant d’un intérêt à agir est recevable à demander, dans le délai de recours contentieux, l’annulation de la décision par laquelle l’autorité administrative a refusé de faire usage de son pouvoir d’abroger ou de retirer un acte administratif obtenu par fraude, quelle que soit la date à laquelle il l’a saisie d'une demande à cette fin. Dans un tel cas, il incombe au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, d’une part, de vérifier la réalité de la fraude alléguée et, d’autre part, de contrôler que l’appréciation de l’administration sur l’opportunité de procéder ou non à l’abrogation ou au retrait n’est pas entachée d'erreur manifeste, compte tenu notamment de la gravité de la fraude et des atteintes aux divers intérêts publics ou privés en présence susceptibles de résulter soit du maintien de l'acte litigieux soit de son abrogation ou de son retrait. 
 
La caractérisation de la fraude résulte de manœuvres intentionnelles destinées à tromper l’administration sur la réalité d’un projet dans le but d’échapper à l’application d’une règle d’urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, constituer une fraude. 
 
En premier lieu, si les requérants soutiennent que le projet d’aménagement qui motivait la préemption litigieuse s’est révélé matériellement inexact en raison du retrait de la communauté de communes Erdre et Gesvres de l’opération, il ressort des pièces du dossier que la réalisation des objectifs du programme local d’habitat de la commune de Vigneux-de-Bretagne n’impliquait pas l’intervention de la communauté de communes, la décision de préemption prévoyant seulement une possibilité de substitution de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres pour cette opération, au titre de son programme local d’habitat. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d’une fraude en ce qu’elle reposerait sur des faits matériellement inexacts doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l’absence de réalisation du projet de construction de logements sociaux prévu par la décision de préemption du 9 novembre 2007 est essentiellement due aux recours formés par les requérants contre cette décision, ainsi qu’au refus des propriétaires de signer l’acte de vente de l’ensemble immobilier à la commune. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Vigneux-de-Bretagne aurait tiré un quelconque profit de cette situation. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l’inaction alléguée de la commune caractériserait l’existence d’une fraude. 
 
En troisième lieu, si les requérants soutiennent que le projet justifiant l’exercice du droit de préemption, principalement la constitution d’une réserve foncière en vue de l’élaboration du programme local d’habitat de la commune, n’est pas réalisé et aurait été définitivement abandonné par la commune, cette absence de réalisation, est, comme indiqué au point précédent, essentiellement due aux recours formés par les requérants contre cette décision, ainsi qu’au refus des propriétaires de signer l’acte de vente de l’ensemble immobilier à la commune. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet aurait été définitivement abandonné par la commune, celle-ci ayant notamment demandé à plusieurs reprises aux requérants de libérer les lieux pour permettre la réalisation de l’aménagement prévu. En tout état de cause, l’absence temporaire de réalisation du projet prévu par la décision de préemption du 9 novembre 2007 concerne l’exécution de cette décision et ne caractérise pas une utilisation frauduleuse de l’exercice du droit de préemption par la commune. Il en résulte que les moyens tirés de ce que la commune a commis une erreur de fait fautive en ne respectant pas ses engagements et de ce que l’absence de réalisation du projet de réserve foncière constituerait une fraude doivent être écartés. 
 
En quatrième lieu, en se bornant à alléguer que le notaire ayant établi la déclaration d’intention d’aliéner du 9 octobre 2007 aurait commis des manquements dans son rôle de conseil, les requérants n’apportent aucun élément susceptible de caractériser l’existence d’une fraude de la commune de Vigneux-de-Bretagne. 
 
Il résulte de ce qui vient d’être dit que les requérants n’établissent pas que la décision du 9 novembre 2007 par laquelle le maire de-Vigneux-de-Bretagne a décidé d’exercer le droit de préemption urbain serait entachée d’une fraude, de sorte que la maire de Vigneux-de-Bretagne n’était pas tenu de retirer la décision en litige, ni même d’apprécier l’opportunité d’un tel retrait. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision implicite rejetant leur demande de retrait de cette décision serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation et d’injonction de la requête doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions présentées par la commune de Vigneux-de-Bretagne tendant à la mise en œuvre de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : 
 
Aux termes de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ». La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la commune de Vigneux-de-Bretagne tendant à ce que les requérants soient condamnés à une telle amende ne sont pas recevables. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Vigneux-de-Bretagne, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre solidairement à la charge des requérants la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Vigneux-de-Bretagne. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. C... et Mme D... est rejetée. 
 
Article 2 : M. C... et Mme D... verseront la somme de 1 000 euros à la commune de Vigneux-de-Bretagne en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Vigneux-de-Bretagne au titre de l’article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées. 
  
 
 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A... C..., à Mme B... D... et à la commune de Vigneux de Bretagne. 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 13 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Douet, présidente, 
Mme Malingue, première conseillère, 
M. Brémond, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2026. 
 
 
Le rapporteur, 
 
E. Brémond 
 
La présidente, 
 
H. Douet 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
 
F. Lainé 
 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier,