TA35 · 1ère Chambre — 6 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 avril 2023 et 20 février 2025, M. A B, représenté par la SELARL Ares, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet du Morbihan du 4 novembre 2022 portant modification de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur le territoire de la commune de Surzur ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux, formé le 12 février 2023 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté a été pris au terme d'une procédure irrégulière, dès lors que la notice explicative jointe au dossier soumis à enquête publique, en application de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme, était insuffisante et que la largeur de l'emprise de la servitude n'était pas précisée ; 
 - il est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme, dès lors que la protection de la faune n'est pas un motif justifiant de modifier le tracé de la servitude ; 
 - il est entaché d'une erreur manifestation d'appréciation en raison, d'une part, du tracé retenu et, d'autre part, du fait que l'impératif de protection de la faune imposait de suspendre la servitude et non de se borner à en modifier le tracé. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 4 août 2023 et 15 septembre 2023, le préfet du Morbihan conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B des entiers frais et dépens de la procédure. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Blanchard, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Balloul, de la SELARL Ares, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 30 juin 2017, le préfet du Morbihan a modifié le tracé de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur le territoire des communes de Surzur et de Le-Tour-du-Parc. Le tribunal administratif de Rennes, par un jugement n° 1704628 du 10 juillet 2020, a annulé cet arrêté en tant qu'il modifiait le tracé de la servitude de passage des piétons sur la parcelle cadastrée section YM n° 3, au motif que la visite du commissaire-enquêteur sur cette parcelle a eu lieu postérieurement à la clôture de l'enquête publique. Après la réalisation d'une nouvelle enquête publique, le préfet du Morbihan a pris le 4 novembre 2022 un arrêté modifiant le tracé et les caractéristiques de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur la parcelle YM n° 3. M. B, propriétaire de la parcelle YM n° 3, a formé le 12 février 2023 un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été implicitement rejeté. M. B demande l'annulation de l'arrêté du 4 novembre 2022 et de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme : " Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d'une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons ". Aux termes de l'article L. 121-32 du même code : " L'autorité administrative compétente de l'Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code : 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d'une part, d'assurer, compte tenu notamment de la présence d'obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d'autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; 2° A titre exceptionnel, la suspendre ". Aux termes de l'article R. 121-13 de ce code : " A titre exceptionnel, la servitude de passage longitudinale peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : () ; 5° Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; () ". 
 3. Les dispositions de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme instituent un droit de passage le long du littoral au profit des piétons. Dès lors, ainsi qu'il résulte d'ailleurs des termes mêmes du 2° de l'article L. 121-32, la suspension de la servitude de passage sur certaines portions du littoral ne saurait être qu'exceptionnelle. Dans l'hypothèse prévue par les dispositions précitées du 5° de l'article R. 121-13 du code de l'urbanisme, l'administration ne peut légalement décider de suspendre, jusqu'à nouvel ordre, la servitude, que si elle justifie que ni la définition de la servitude dans les conditions prévues par l'article R. 121-9 du code, ni une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, ne peuvent, même après la réalisation des travaux qu'implique la mise en état du site pour assurer le libre passage et la sécurité des piétons mentionnés à l'article R. 121-26 du code, garantir la conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique ou archéologique, ou, dans l'intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols. 
 4. En l'espèce, il résulte de la notice explicative annexée à l'arrêté attaqué, à laquelle ce dernier renvoie, que le tracé de la servitude de passage des piétons sur le littoral passant au droit de la parcelle YM n° 3 est modifié afin de préserver des zones ornithologiques sensibles se trouvant sur le domaine public maritime, à proximité de cette parcelle. Contrairement à ce que soutient le requérant, le préfet du Morbihan pouvait légalement invoquer ce motif pour justifier une modification du tracé de la servitude sur le fondement du 1° de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme, dès lors que les obstacles de toute nature visés à cet article ne se limitent pas aux obstacles d'ordre physique, mais incluent, notamment, la nécessité de reculer l'assiette de la servitude pour éviter le dérangement de la faune présente sur le domaine public maritime. Contrairement à ce que soutient le requérant, l'objectif de conservation d'un site à protéger pour des raisons d'ordre écologique n'impose pas nécessairement une suspension de la servitude sur le fondement du 2° de l'article L. 121-32, mais peut conduire l'autorité administrative à se borner à modifier son tracé ou ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi, si une telle mesure s'avère suffisante. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit au regard de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 121-16 du code de l'urbanisme : " En vue de la modification, par application du 1° de l'article L. 121-32, du tracé ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques de la servitude, le chef du service maritime adresse au préfet, pour être soumis à enquête, un dossier qui comprend ; 1° Une notice explicative exposant l'objet de l'opération prévue ; 2° Le plan parcellaire des terrains sur lesquels le transfert de la servitude est envisagé, avec l'indication du tracé à établir et celle de la largeur du passage ; () ". 
 6. En l'espèce, d'une part, la notice explicative jointe au dossier de l'enquête publique réalisée avant l'édiction de l'arrêté attaqué détaille le tracé retenu sur la parcelle YM n° 3 ainsi que les aménagements à réaliser pour la mise en œuvre de la servitude. Elle précise que cet arrêté s'inscrit dans le cadre d'une démarche visant à rechercher une continuité du cheminement des piétons le long du littoral sur l'ensemble du territoire de la commune de Surzur, ayant donné lieu à l'arrêté du 30 juin 2017 modifiant le tracé de la servitude de passage des piétons sur les autres secteurs de cette commune. La notice indique également que, s'agissant de la parcelle YM n° 3, le recul de l'assiette par rapport au domaine public maritime est justifié par la préservation des zones ornithologiques sensibles, identifiées par le diagnostic écologique réalisé en 2015 et l'étude complémentaire de 2021. La notice précise ainsi les motifs justifiant l'opération prévue dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 4, le requérant n'est pas fondé à soutenir que seul le contournement des obstacles physiques au passage des piétons constituerait un motif valable permettant de justifier, dans la notice explicative, le projet de modification de tracé. Par suite, la branche du moyen tiré de ce que la notice explicative jointe au dossier d'enquête publique aurait été insuffisante doit être écartée. 
 7. D'autre part, il est constant que le plan parcellaire joint au dossier d'enquête publique n'indique pas la largeur de la servitude. Toutefois, la notice explicative indique que cette largeur est de trois mètres et que cette largeur sera réduite " chaque fois que possible ". Si les portions de la servitude concernées par cette réduction de largeur ne sont pas désignées dans la notice, la description précise des aménagements à réaliser, des chemins existants qu'emprunte la servitude et des éléments naturels qu'elle longe, accompagnée de photographies, permettent d'identifier les endroits où la largeur du sentier a vocation à être restreinte. Au demeurant, l'indication donnée par la notice garantit au propriétaire de la parcelle YM n° 3 que l'atteinte portée à son droit de propriété n'excédera en aucun cas une assiette supérieure à trois mètres de largeur. Par suite, la branche du moyen tirée de l'absence d'indication sur la largeur du tracé de la servitude doit être écartée. 
 8. En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment du diagnostic écologique réalisé en 2015, complété par une étude menée en septembre 2021 et propre à la parcelle YM n° 3, que le domaine public maritime au droit de cette parcelle abrite 36 espèces d'avifaune hivernante, dont 11 présentant un enjeu de conservation " modéré " à " très fort ", et 71 espèces d'avifaune nicheuse, dont 15 présentant un enjeu de conservation " modéré " à " très fort ". Ces zones ornithologiques sensibles sont comprises dans le périmètre de deux sites Natura 2000, dont la zone de protection spéciale " Rivière de Pénerf ", identifiée comme une zone d'importance internationale pour l'hivernage de certaines espèces d'oiseaux d'eau et d'importance nationale pour d'autres espèces. Il apparaît ainsi que le trajet de la servitude de droit telle qu'elle existait avant l'adoption de l'arrêté attaqué, située en bordure immédiate du domaine public maritime par application de l'article L. 121-31 du code de l'urbanisme, longe des vasières servant de zones d'alimentation et des prés salés servant de zone de repos pour les oiseaux hivernants, avec une covisibilité avec les promeneurs, sur 4 kilomètres environ, ainsi que des zones de reproduction d'oiseaux sensibles au dérangement, avec une covisibilité sur 3 kilomètres environ. Ce cheminement traverse en outre 6 habitats d'intérêts communautaires, ainsi que des zones humides sur environ 11 hectares et une zone d'habitat de la serratule des teinturiers, flore présentant un enjeu de conservation modéré. 
 9. Pour sa part, le trajet retenu par l'arrêté attaqué, qui marque un recul par rapport à la limite du domaine public maritime et passe donc à l'intérieur de la parcelle YM n° 3, ne traverse aucun habitat d'intérêt communautaire, ni aucune zone humide. Si une partie du tracé reste située à proximité d'une zone d'alimentation et de repos pour des espèces d'oiseaux hivernants présentant des enjeux de conservation, le diagnostic écologique estime que le risque de dérangement par les promeneurs est faible, dès lors que le passage du sentier derrière une haie, côté prairie, conduit à une absence de co-visibilité avec l'avifaune. En outre, alors même que le trajet longe des haies présentant des enjeux modérés à fort pour les oiseaux nicheurs, l'incidence est jugée faible en raison du fait que ces haies sont utilisées par des espèces peu sensibles au dérangement. Par ailleurs, si ce tracé impose la destruction de 15 mètres de linéaire de haie, identifiés comme éléments à protéger par le plan local d'urbanisme de la commune de Surzur, la quasi-totalité de ces haies sera conservée. Enfin, si M. B fait valoir que la présence de zones ornithologiques sensibles à proximité de concessions ostréicoles se trouvant à proximité de la parcelle YM n° 3 a justifié d'y suspendre la servitude, il ressort des pièces du dossier que cette suspension est justifiée par la présence d'enjeux pour l'avifaune qui restaient forts même après l'édiction de mesures d'évitement et de réduction, à l'inverse de la situation prévalant sur la parcelle de M. B. 
 10. Ainsi, alors même que le requérant soutient qu'un tracé plus éloigné du littoral était envisageable, il n'apparaît pas, dès lors que le tracé retenu emportera des incidences nulles à très faibles sur les milieux naturels, que le préfet du Morbihan ait fait une inexacte application de l'article L. 121-32 du code de l'urbanisme en retenant ce tracé. Pour les mêmes motifs, la branche du moyen tirée de ce que la protection de la faune imposait de suspendre la servitude et non de se borner à en modifier le tracé doit être écartée. 
 11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du préfet du Morbihan du 4 novembre 2022 portant modification de la servitude de passage des piétons sur le littoral sur le territoire de la commune de Surzur ainsi que de la décision implicite rejetant le son recours gracieux, formé le 12 février 2023 doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 13. En l'absence de justification de l'existence de dépens dans la présente instance, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de l'Etat tendant à la mise à la charge de M. B des entiers frais et dépens de l'instance. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par le préfet du Morbihan tendant à ce que les entiers frais et dépens de l'instance soient mis à la charge de M. B sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au préfet du Morbihan. 
 Délibéré après l'audience du 23 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Blanchard, premier conseiller, 
 Mme Villebesseix, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 A. Blanchard 
 Le président, 
 signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.