TA21 · 2ème chambre — 11 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 30 juin 2023, M. A B, représenté par la société d'exercice libéral par actions simplifiée Legi Conseils Bourgogne, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté n° 739/2023 du 27 avril 2023, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a mis sous surveillance son exploitation, considérée comme suspecte d'être infectée de tuberculose, a suspendu la qualification sanitaire " officiellement indemne de tuberculose " du cheptel bovin et a prescrit en conséquence la mise en œuvre de diverses mesures ; 
 2°) de condamner l'État à l'indemniser pour l'abattage d'une partie de son cheptel bovin et d'assortir cette indemnisation des intérêts au taux légal à compter de la date d'introduction de la requête et de la capitalisation de ces intérêts ; 
 3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé, dès lors qu'il ne mentionne pas les raisons du choix de la sanction retenue, alors que d'autres mesures préventives pouvaient être prises, que les résultats des tests réalisés n'ont pas été joints et que cet arrêté mentionne des tests non négatifs alors que la lettre l'accompagnant mentionne des tests positifs ; 
 - la décision d'abattre douze bovins au seul motif de l'existence d'un test non négatif est injustifiée et disproportionnée, dès lors que d'autres animaux ayant été testés non négatifs sont seulement placés à l'isolement, que la lettre d'accompagnement fait état de tests positifs, tandis que l'arrêté mentionne seulement des tests non négatifs et que l'Etat devra indemniser la perte des bovins qu'il va subir ; une mise à l'isolement aurait été plus judicieuse, dans l'attente d'un test par dosage de l'interféron gamma. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 20 octobre 2023, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Les parties ont été informées par une lettre du 24 octobre 2023 que cette affaire était susceptible, à compter du 18 décembre 2023, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative. 
 La clôture de l'instruction a été fixée au 21 décembre 2023 par ordonnance du même jour. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code rural et de la pêche maritime ; 
 - l'arrêté du 8 octobre 2021 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prévention, la surveillance et la police sanitaire de l'infection par le complexe Mycobacterium tuberculosis des animaux des espèces bovine, caprine et porcine ainsi que des élevages de camélidés et de cervidés ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Irénée Hugez, 
 - et les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. M. A B est éleveur de bovins à Villeberny dans la Côte-d'Or, en vue de la production de viande. Le cheptel de M. B a, par le passé, été déclaré infecté par la tuberculose bovine une première fois le 11 juin 2008, une deuxième fois le 17 octobre 2016 et une troisième fois le 8 avril 2020. Suite à l'identification d'un lien épidémiologique par voisinage avec un foyer de tuberculose bovine confirmé en février 2022, son troupeau a fait l'objet entre le 27 février 2023 et le 27 mars 2023 de tests d'intradermotuberculination comparative et de tests par dosage de l'interféron gamma, sur le fondement de l'article 9 de l'arrêté susvisé du 8 octobre 2021. Sept bovins ont présenté une réaction positive à l'intradermotuberculination comparative, cinq autres ont présenté une réaction positive à l'interféron gamma et quatre autres enfin ont présenté un résultat ininterprétable à l'interféron gamma. Par un arrêté du 27 avril 2023, pris sur le fondement de l'article 16 du même arrêté, le préfet de la Côte-d'Or a déclaré l'exploitation de M. B " suspecte d'être infectée de tuberculose ", l'a placée sous surveillance sanitaire du directeur départemental de la protection des populations de la Côte-d'Or, a suspendu la qualification sanitaire " officiellement indemne de tuberculose " du cheptel et a prescrit la mise en œuvre de treize mesures sanitaires, au nombre desquelles l'abattage diagnostique de douze bovins individuellement identifiés, dans un délai de quinze jours, aux fins d'examen nécropsique et de diagnostic expérimental. M. B demande au tribunal d'annuler cet arrêté et de condamner l'État à l'indemniser de l'abattage de ces bovins. 
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête. 
 3. M. B a été invité, le 24 juillet 2023, à régulariser sa requête en produisant la décision prise par l'administration sur sa demande indemnitaire, ou à défaut, la preuve d'une telle demande. Pour toute réponse à cette demande de régularisation, M. B a adressé une lettre au tribunal le 31 juillet 2023 mentionnant que sa requête visait l'annulation d'une décision et qu'il ne disposait d'aucune décision " relative à l'indemnisation ". En l'absence, au jour du présent jugement, de toute décision du préfet de la Côte-d'Or rejetant la demande indemnitaire de M. B, les conclusions indemnitaires de ce dernier sont irrecevables et doivent être, pour ce motif, rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 4. En premier lieu, l'arrêté litigieux vise notamment le règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale et ses actes délégués et d'exécution et l'arrêté du 8 octobre 2021 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prévention, la surveillance et la police sanitaire de l'infection par le complexe Mycobacterium tuberculosis des animaux des espèces bovine, caprine et porcine ainsi que des élevages de camélidés et de cervidés, en particulier les articles 16 et 17 de cet arrêté. Il mentionne, au titre des motifs de fait, l'identification individuelle des douze bovins de l'exploitation de M. B, ayant fait l'objet d'un test non négatif, entre le 27 février 2023 et le 27 mars 2023, soit d'intradermotuberculination comparative soit par dosage de l'interféron gamma. Alors, d'une part, que l'obligation de motivation ne se confond pas avec le bien-fondé des motifs, et d'autre part que les décisions en litige constituent, non des sanctions, comme le soutient le requérant, mais des mesures de police sanitaire prévues par l'arrêté du 8 octobre 2021, l'arrêté attaqué comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement et est ainsi suffisamment motivé au regard des dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application des dispositions du présent titre, les maladies animales réglementées comprennent : / 1° Les maladies répertoriées mentionnées au paragraphe 1 de l'article 5 du règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale ; () ". La tuberculose bovine figure au nombre des maladies énumérées par l'annexe II du règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale (" législation sur la santé animale "), à laquelle renvoie le paragraphe 1 de l'article 5 de ce règlement. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 221-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative prend toutes mesures destinées à prévenir l'apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l'extinction des maladies mentionnées aux 1° et 2° de l'article L. 221-1 que requiert l'application du règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 et des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit. ". 
 6. Aux termes de l'article 16 de l'arrêté du 8 octobre 2021 fixant les mesures techniques et administratives relatives à la prévention, la surveillance et la police sanitaire de l'infection par le complexe Mycobacterium tuberculosis des animaux des espèces bovine, caprine et porcine ainsi que des élevages de camélidés et de cervidés : " I. - Pour l'application du présent arrêté, les bovins sont considérés comme : / () 2° Suspects d'être infectés de tuberculose dans les cas suivants : / () d) Après constatation de réactions non négatives à l'intradermotuberculination ou au test de dosage de l'interféron gamma ou à la sérologie ou à toute autre méthode reconnue par le ministère en charge de l'agriculture conformément à l'article 8 du présent arrêté, réalisée par un laboratoire agréé ou par le laboratoire national de référence, lors d'une opération de prophylaxie ou lors d'un autre contrôle quelle que soit la circonstance qui l'a motivé. / () II. - Un troupeau de bovins est considéré comme : / 1° Suspect d'être infecté de tuberculose lorsqu'un bovin suspect de tuberculose y est détenu ou en provient depuis moins de 30 jours ou lorsqu'un lien épidémiologique a été constaté avec un bovin infecté ; () ". 
 7. Aux termes de l'article 17 du même arrêté : " Les troupeaux suspects d'être infectés au sens de l'article 16 du présent arrêté sont placés sous arrêté préfectoral de mise sous surveillance. Leur qualification est alors suspendue. / I. - L'arrêté préfectoral de mise sous surveillance prescrit les mesures suivantes : / 1° Recensement des bovins et des animaux d'autres espèces sensibles présents dans l'exploitation ; / 2° Interdiction de laisser entrer dans les locaux ou les herbages de l'exploitation des animaux de l'espèce bovine ou d'autres espèces sensibles provenant d'autres troupeaux, sauf dérogation accordée par le préfet ; / 3° Interdiction de laisser sortir de l'exploitation des animaux de l'espèce bovine ou d'une autre espèce sensible, sauf dérogation accordée par le préfet ; / 4° Mise en œuvre de toutes les investigations épidémiologiques, contrôles documentaires, contrôles des pratiques d'élevage utiles à la détermination du statut sanitaire du troupeau ; / 5° Abattage diagnostique ou contrôle par test de dosage de l'interféron gamma des bovins suspects ; / 6° Autopsie des animaux morts ou euthanasiés à des fins d'examen nécropsique et de diagnostic ; / 7° Mise en œuvre des mesures de gestion du lait et des produits laitiers prescrites au point I du chapitre Ier de la section IX de l'annexe III du règlement 853/2004 susvisé. / II. - Lorsque les résultats des tests par dosage de l'interféron gamma ne permettent pas d'infirmer la suspicion, le préfet ordonne l'abattage diagnostique des animaux suspects. Le préfet peut choisir l'abattoir de destination des bovins qui ne peuvent être transportés que directement et sans rupture de charge vers l'abattoir autorisé. ". 
 8. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur la décision fixant le nombre de bêtes à abattre dans un cheptel à des fins de police sanitaire. 
 9. Il est constant qu'à la suite de tests réalisés sur le cheptel de M. B, en raison de l'identification d'un lien épidémiologique par voisinage avec un foyer de tuberculose bovine confirmé en février 2022, par intradermotuberculination comparative ou par dosage de l'interféron gamma, douze bovins ont donné lieu à un résultat positif et quatre ont donné lieu à un résultat de test par dosage de l'interféron gamma ininterprétable. Le préfet de la Côte-d'Or, qui était fondé, en vertu du d) du 2° du I de l'article 16 de l'arrêté du 8 octobre 2021, à considérer les douze bovins dont s'agit comme suspects d'être infectés de tuberculose, a également pu, comme il l'a fait, en vertu du 1° du II du même article, considérer que le troupeau de M. B était suspect d'être infecté de tuberculose. Le requérant n'est pas fondé à se prévaloir de l'article 19 de cet arrêté qui est relatif, non aux troupeaux suspects d'être infectés de tuberculose, mais aux troupeaux susceptibles d'être infectés de tuberculose, au sens du même article 16. En outre, la circonstance selon laquelle la signataire de la lettre d'accompagnement de l'arrêté litigieux qualifierait, dans un de ses paragraphes, les tests à l'origine de cet arrêté, de " non négatifs " et dans un autre paragraphe de " positifs " est sans incidence sur la légalité dudit arrêté. Enfin, d'une part, s'agissant des cinq animaux ayant déjà fait l'objet d'un test positif par dosage de l'interféron gamma, le préfet ne disposait d'aucune alternative, eu égard aux termes du II de l'article 17 de l'arrêté du 8 octobre 2021, lui permettant d'éviter de prononcer l'abattage diagnostique de ces animaux. D'autre part, dès lors qu'un lien épidémiologique par voisinage avec un foyer de tuberculose bovine confirmé a été identifié s'agissant du cheptel de M. B, que celui-ci est situé dans l'Auxois, qui appartient à une zone à prophylaxie renforcée au sens de l'article 12 de l'arrêté du 8 octobre 2021, dans laquelle le risque de contamination est élevé, que l'exploitation de M. B a déjà été infectée à trois reprises par la tuberculose bovine, en dernier lieu trois ans auparavant, que, parmi les animaux testés, douze ont donné lieu à un test positif, dont cinq par dosage de l'interféron gamma, et quatre à un test non interprétable, en décidant de procéder à l'abattage diagnostique des douze bovins précités, le préfet de la Côte-d'Or n'a ni méconnu les dispositions précitées ni entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 10. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté n° 739/2023 du 27 avril 2023, par lequel le préfet de la Côte-d'Or a mis sous surveillance son exploitation, considérée comme suspecte d'être infectée de tuberculose, a suspendu la qualification sanitaire " officiellement indemne de tuberculose " du cheptel bovin et a prescrit en conséquence la mise en œuvre de diverses mesures, dont l'abattage diagnostique de douze bovins ayant fait l'objet d'un test non négatif de dépistage de la tuberculose bovine. 
 Sur les conclusions relatives à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or. 
 Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Nicolet, président, 
 M. Hugez, premier conseiller, 
 M. Cherief, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024. 
 Le rapporteur, 
 I. Hugez 
 Le président, 
 Ph. Nicolet        
 La greffière, 
 L. Curot 
 La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 La greffière,