TA105 · 2ème Chambre — 18 avril 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré, enregistré le 8 décembre 2023, le préfet de la Guadeloupe demande au tribunal d'annuler les arrêtés n° 2023/001/DAJA et n° 2023/002/DAJA du 23 août 2023 portant, d'une part, déport de M. Cédric Cornet, président de la communauté d'agglomération de la Riviera du levant (CARL), s'agissant des actes relatifs à sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle et subdélégation de signature et, d'autre part, octroi de la protection fonctionnelle à l'intéressé. 
 Il soutient que : 
 - le présent déféré est recevable ; 
 - les arrêtés attaqués ont été signés par une autorité incompétente ; la délibération du 26 juin 2023 donnant compétence au président de la CARL pour accorder la protection fonctionnelle est illégale dès lors que ce pouvoir ne peut être délégué par le conseil communautaire à son président ; 
 - ils sont entachés d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que les faits pour lesquels M. Cornet sollicite la protection fonctionnelle ne sont pas suffisamment détaillés pour être appréciés. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 8 février 2024, la communauté d'agglomération " la Riviera du levant ", représentée par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - le déféré est tardif ; 
 - le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant ; la CARL était en situation de compétence liée dès lors que M. Cornet faisait l'objet de menaces et outrages ; 
 - le moyen tiré de l'incompétence n'est pas fondé. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 9 février 2024, M. Cornet, représenté par Me Landot, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - son intervention est recevable ; 
 - il entend se joindre aux conclusions présentées par la communauté d'agglomération " la Riviera du levant ". 
 Le 21 décembre 2023, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, que l'affaire était susceptible d'être audiencée au mois de mars 2024, et que l'instruction était susceptible d'être close immédiatement à compter du 9 février 2024. 
 Par une ordonnance du 15 mars 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Sollier, 
 - les conclusions de M. Sabatier-Raffin, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Mathurin-Kancel, substituant Me Landot et représentant la communauté d'agglomération " la Riviera du levant ". 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour la communauté d'agglomération " la Riviera du Levant ", représentée par Me Landot, le 29 mars 2024. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un premier arrêté n° 2023/001/DAJA du 23 août 2024, le président de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " a décidé de se déporter s'agissant de tout acte relatif à la demande de protection fonctionnelle qu'il envisageait de formuler et a subdélégué ses fonctions en matière d'octroi de la protection fonctionnelle à M. A, 6ème vice-président de cette même communauté d'agglomération. Par un deuxième arrêté n° 2023/002/DAJA du même jour, la communauté d'agglomération a décidé d'accorder la protection fonctionnelle à son président, M. Cornet, pour une durée de trois ans et, en cas de procédure juridictionnelle engagée durant cette période, pour toute la durée de cette procédure juridictionnelle. Par la présente requête, le préfet de la Guadeloupe demande au tribunal d'annuler ces deux arrêtés sur le fondement des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales. 
 Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté du déféré préfectoral : 
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales : " I.- Sont transmis au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : / 1° Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 à l'exception : / a) Des délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, à l'ouverture, au redressement et à l'élargissement des voies communales ; / b) Des délibérations relatives aux taux de promotion pour l'avancement de grade des fonctionnaires, à l'affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion ainsi qu'aux conventions portant sur les missions supplémentaires à caractère facultatif confiées aux centres de gestion. / 2° Les décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de police. En sont toutefois exclues : / -celles relatives à la circulation et au stationnement, à l'exception des sanctions prises en application de l'article L. 2212-2-1 ; / -celles relatives à l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des manifestations publiques qu'elles organisent ; / 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi ; / 4° Les conventions relatives aux emprunts, les marchés et les accords-cadres d'un montant au moins égal à un seuil défini par décret, les marchés de partenariat ainsi que les contrats de concession, dont les délégations de service public, et les concessions d'aménagement ; / 5° Les décisions individuelles relatives à la nomination, au recrutement, y compris le contrat d'engagement, et au licenciement des agents non titulaires, à l'exception de celles prises pour faire face à un besoin lié à un accroissement temporaire ou saisonnier d'activité, en application de l'article L. 332-23 du code général de la fonction publique ; / 6° Le permis de construire et les autres autorisations d'utilisation du sol et le certificat d'urbanisme délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale, lorsqu'il a reçu compétence dans les conditions prévues aux articles L. 422-1 et L. 422-3 du code de l'urbanisme ; / 7° Les ordres de réquisition du comptable pris par le maire ; / 8° Les décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique, prises par les sociétés d'économie mixte locales pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale. "  
 3. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () " Et, aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " II.- Les décisions individuelles prises par les autorités communales sont notifiées aux personnes qui en font l'objet. / III.- Les actes réglementaires () font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite () ". 
 4. Enfin, aux termes de l'article L. 5211-3 du même code : " Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et à la publicité et à l'entrée en vigueur des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale. () / Pour l'application de l'article L. 2131-1, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ne sont soumis qu'aux dispositions des I, II, III, V et VI de cet article et les syndicats de communes qu'aux dispositions des I, II, IV, V et VI de ce même article. " 
 5. En l'espèce, le préfet de la Guadeloupe a déféré au tribunal les arrêtés n° 2023/001/DAJA et n° 2023/002/DAJA du 23 août 2023 du président de la communauté d'agglomération " la Riviera du Levant " portant, respectivement, d'une part, déport de M. Cornet, président de la communauté d'agglomération de la Riviera du levant, s'agissant des actes relatifs à sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle et subdélégation de signature et, d'autre part, octroi de la protection fonctionnelle à l'intéressé. Ces arrêtés, qui ne sont pas des décisions prises par délégation de son assemblée délibérante dans les matières prévues à l'article L. 2122-2 du code général des collectivités territoriales, n'entrent dans aucune des catégories de mesures qui doivent être transmises au préfet. Toutefois, le préfet peut demander au tribunal administratif leur annulation et le délai de recours contentieux de deux mois court, s'agissant des actes règlementaires, à compter de leur publication, et, s'agissant des actes individuels, à compter de la connaissance acquise de ces actes, notamment matérialisée par l'exercice d'un recours gracieux. 
 6. D'une part, l'arrêté du 23 août 2023 portant déport de M. Cornet, président de la communauté d'agglomération de la Riviera du levant, s'agissant des actes relatifs à sa demande d'octroi de la protection fonctionnelle et subdélégation de signature, qui constitue un acte règlementaire, a été publié sur le site internet de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant ", tant accessible au juge qu'aux parties, le 9 février 2024. Ainsi, les conclusions en annulation de l'arrêté n° 2023/001/DAJA, enregistrées le 8 décembre 2023 au greffe du tribunal, ne sont pas tardives.  
 7. En revanche et d'autre part, il ressort des pièces du dossier et notamment de la lettre du 26 octobre 2023 par laquelle le préfet de la Guadeloupe demande au président de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " de retirer ces délibérations dans les meilleurs délais compte tenu de leur illégalité, que le préfet a eu connaissance de l'arrêté n° 2023/002/DAJA du 23 août 2023 portant octroi de la protection fonctionnelle à M. Cornet, qui constitue un acte non-règlementaire, le 24 août suivant. Cette lettre, qui doit être regardée comme un recours gracieux, a été reçue le 3 novembre 2023, soit après l'expiration du délai de deux mois dont le préfet disposait, en application des dispositions précitées, pour déférer au tribunal administratif cet acte non règlementaire. Dans ces conditions, le recours gracieux du préfet n'a pu avoir pour effet de conserver à son profit le délai de recours contentieux qui expirait le mercredi 25 octobre 2023. Par suite, les conclusions en annulation de l'arrêté n° 2023/002/DAJA du 23 août 2023 du préfet de la Guadeloupe, enregistrées le 8 décembre 2023 au greffe du tribunal, sont tardives et la fin de non-recevoir opposée en défense doit être partiellement accueillie. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions en annulation de l'arrêté n° 2023/002/DAJA du 23 août 2023 doivent être rejetées comme irrecevables. 
 Sur les conclusions en annulation de l'arrêté n° 2023/001/DAJA du 23 août 2023 : 
 9. Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales, applicable aux président et vice-présidents ayant reçu délégation des établissements publics de coopération intercommunale en vertu des dispositions de l'article L. 5211-15 du même code : " La commune est tenue d'accorder sa protection au maire, à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions ". Pour l'application de ces dispositions, le conseil municipal ou, dans les établissements publics de coopération intercommunale, le conseil communautaire, organe délibérant, est seul compétent pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle. 
 10. Par ailleurs, l'illégalité d'un acte administratif réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application de cet acte réglementaire ou s'il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. 
 11. En l'espèce, le préfet excipe de l'illégalité de la délibération n° 2023-CC-5S-DAJA-63 du 26 juin 2023 du conseil communautaire de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " en tant que celle-ci délègue à son président la compétence d'" accorder la protection fonctionnelle due aux élus et agents communautaires ". Dès lors que cette délibération est un acte règlementaire qui constitue la base légale de l'arrêté n° 2023/001/LDAJA, le préfet est recevable à soulever une telle exception d'illégalité, sans que ne puisse y faire obstacle la circonstance selon laquelle il n'aurait pas contesté par voie d'action cette délibération avant qu'elle ne devienne définitive. 
 12. Il résulte des dispositions citées au point 10 que le conseil communautaire est seul compétent pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle et ne peut déléguer cette compétence au président de l'établissement public de coopération intercommunal. Partant, la délibération du 26 juin 2023 qui délègue un tel pouvoir au président de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " est entachée d'illégalité. Une telle déclaration d'illégalité a nécessairement pour effet de priver de base légale l'arrêté n° 2023/001/DAJA. 
 13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner l'autre moyen de la requête, que le préfet de la Guadeloupe est fondé à demander l'annulation de l'arrêté n° 2023/001/DAJA du 23 août 2023 du président de la communauté d'agglomération de " la Riviera du levant ". 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, les sommes que la communauté d'agglomération de " la Riviera du levant " et M. Cornet demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté n° 2023/001/DAJA du 23 août 2023 est annulé. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions du déféré est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions de la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " et celles de M. Cornet présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Guadeloupe, à la communauté d'agglomération " la Riviera du levant " et aux ayants-droits de M. Cédric Cornet. 
 Délibéré après l'audience du 28 mars 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Gouès, président, 
 Mme Le Roux, conseillère,  
 Mme Sollier, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2024. 
 La rapporteuse, 
 Signé 
 M. SOLLIER 
 Le président, 
 Signé 
 S. GOUÈS La greffière, 
 Signé 
 L. LUBINO 
 La République mande et ordonne au préfet de la Guadeloupe en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 L'adjointe à la greffière en chef 
 Signé 
 A. CETOL