TA45 · 5ème chambre — 27 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés les 21 février 2023 et 24 mai 2024, le préfet d'Indre-et-Loire demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération n° 22-110 du 22 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Amboise a abrogé la délibération n° 21-120 du 9 novembre 2021 ; 
 2°) d'annuler la délibération n° 22-276 du 14 décembre 2022 par laquelle le conseil municipal a refusé de retirer la délibération n° 22-110 du 22 octobre 2022. 
 Il soutient que : 
 - la délibération du 9 novembre 2021, acte créateur de droits, ne pouvait être retirée ou abrogée que pour illégalité et dans un délai de quatre mois ;  
 - aucun changement n'est survenu dans les circonstances de fait et la délibération du 22 octobre 2022 ne pouvait être prise sur le fondement de l'article L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - en vertu de l'article 1124 du code civil, une promesse unilatérale d'achat engage le promettant de manière irrévocable ;  
 - la délibération du 9 novembre 2021 doit également être analysée comme une offre d'achat au sens de l'article 1114 du code civil ; 
 - le délai est inférieur à une année et aucune démarche n'a été effectuée envers les propriétaires de la parcelle, lesquels n'ont pas opposé de refus exprès. 
 Par des mémoires enregistrés le 24 avril 2024 et le 11 juin 2024, la commune d'Amboise, représentée par Me Dalibard, conclut au rejet de la requête, et demande que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération ne peut être créatrice de droits que sous la condition que la vente soit réalisée dans un délai raisonnable ;  
 - il était obligatoire pour la commune d'abroger la délibération qui ne fixait pas de délai pour la passation de l'acte de vente ; 
 - la délibération constitue un acte unilatéral et non un contrat de promesse unilatérale d'achat ;  
 - au demeurant les éléments essentiels n'étaient pas connus des parties (diagnostic technique de l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation, identité du vendeur) ; 
 - une offre d'achat peut être rétractée dans un délai raisonnable (article 1116 du code civil) ;  
 - la délibération du 9 novembre 2021 ne reprend pas les éléments essentiels nécessaires à la formation du contrat ;  
 - aucune preuve d'une offre de vente par les propriétaires de la parcelle n'est produite et, par suite, aucun accord de volontés ;  
 - la délibération du 9 novembre 2021 n'étant pas créatrice de droits, une substitution de motifs est demandée ;  
 - la délibération pouvait être retirée sur le fondement des articles L. 243-1 et L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Lombard, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Huchon, représentant la SAS Bonimat, et de Me Leeson, représentant la commune d'Amboise. 
 Une note en délibéré présentée par la SAS Bonimat a été enregistrée le 15 mai 2025. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Il ressort des pièces du dossier que  le conseil municipal de la commune d'Amboise (37400) a adopté le 9 novembre 2021 la délibération n° 21-120, laquelle est motivée de la manière suivante : " Considérant que la Ville d'Amboise souhaite acquérir les bâtiments de l'ancienne entreprise Prestal ; L'entreprise Prestal, installée sur la parcelle cadastrée BM 352 a été mise en liquidation judiciaire le 24 novembre 2020 (jugement publié le 15/12/2020) ; Dans le cadre d'une rénovation de quartier avec la réhabilitation de friches industrielles autour d'un projet culturel ou artistique, la Ville d'Amboise souhaite acquérir le site immobilier composé de plusieurs bâtiments dont l'élément principal est signé Gustave Eiffel. Cette parcelle de 7 829 m2 est située au Nord de la commune d'Amboise, sur la rive droite, à proximité immédiate de la gare SNCF, dans une zone mixte où se trouvent à la fois de l'habitat ancien et des bâtiments commerciaux ou industriels. Le Service des Domaines a été saisi en amont et a estimé le site à hauteur de 785 000 euros. La commission Affaires Générales- Ressources Humaines, réunie le 26 octobre 2021, a donné un avis favorable. Il est proposé au Conseil Municipal : d'acquérir les bâtiments de l'ancienne entreprise Prestal pour la somme de 800 000 euros, d'autoriser Monsieur B, ou son représentant, à signer tout acte afférent à la vente de ces bâtiments ". Par une délibération n° 22-110 adoptée le 22 octobre 2022 sur le fondement des articles L. 242-1 et L. 242-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'assemblée délibérante a finalement décidé d'abroger la délibération précitée n° 21-120, de ne plus acquérir les bâtiments de l'ancienne usine Prestal et de ne plus autoriser son maire à signer tout acte afférent à l'achat de ces bâtiments. Par un courrier du 28 novembre 2022, le préfet d'Indre-et-Loire a demandé au maire de la commune d'Amboise de retirer la délibération n° 22-110 portant abrogation. Par délibération n° 22-276 adoptée le 14 décembre 2022, le conseil municipal a refusé de faire droit à cette demande et de retirer la délibération n° 22-110. Par la présente requête, le préfet d'Indre-et-Loire demande au tribunal l'annulation des deux délibérations n° 22-110 du 22 octobre 2022 et n° 22-276 du 14 décembre 2022. 
 Sur le cadre juridique applicable :  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 1111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 acquièrent à l'amiable des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier. Les acquisitions de biens et droits à caractère immobilier s'opèrent suivant les règles du droit civil ". 
 5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1124 du code civil, dans sa rédaction applicable : " La promesse unilatérale est le contrat par lequel une partie, le promettant, accorde à l'autre, le bénéficiaire, le droit d'opter pour la conclusion d'un contrat dont les éléments essentiels sont déterminés, et pour la formation duquel ne manque que le consentement du bénéficiaire. La révocation de la promesse pendant le temps laissé au bénéficiaire pour opter n'empêche pas la formation du contrat promis () ".  Aux termes de l'article 1113 de ce même code : " Le contrat est formé par la rencontre d'une offre et d'une acceptation par lesquelles les parties manifestent leur volonté de s'engager. Cette volonté peut résulter d'une déclaration ou d'un comportement non équivoque de son auteur ". L'article 1114 du code précité dispose : " L'offre, faite à personne déterminée ou indéterminée, comprend les éléments essentiels du contrat envisagé et exprime la volonté de son auteur d'être lié en cas d'acceptation. A défaut, il y a seulement invitation à entrer en négociation ". 
 6. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers que si elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ". Aux termes de l'article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l'article L. 242-1, l'administration peut, sans condition de délai : /1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie () ".  Selon l'article L. 243-1 dudit code : " Un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 ". 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 7.  Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point 1, que le conseil municipal de la commune d'Amboise a, par délibération n° 21-120 adoptée le 9 novembre 2021, après consultation de France Domaine qui a estimé dans son avis du 8 avril 2021 la valeur vénale à 785.000 euros HT, décidé d'acquérir la parcelle cadastrée section BM n° 352 de 7.829 m² sur laquelle l'entreprise de métallurgie Prestal exerçait son activité jusqu'à liquidation judiciaire par jugement du 24 novembre 2020 pour un montant de 800.000 euros à 23 voix pour, 6 voix et contre et 4 abstentions. Certes, si l'avis de France Domaine mentionne la SAS Bonimat en qualité de propriétaire de cet immeuble, la délibération n'en fait nullement mention, ni ne fait état de l'identité du propriétaire, se bornant à mentionner l'entreprise Prestal qui est l'ancien exploitant du site. Elle ne saurait par suite dans ces conditions être regardée comme une promesse unilatérale d'achat au sens de l'article 1124 du code civil cité au point 5 et ne peut pas davantage être regardée comme établissant la rencontre d'une offre et d'une acceptation manifestant la volonté des parties de s'engager et caractérisant un contrat de vente au sens de l'article 1113 du code civil. Il s'ensuit que la délibération n° 21-120 du 9 novembre 2021 constitue un acte non créateur de droit au sens de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration et pouvait dès lors être régulièrement abrogée par la délibération contestée n° 22-110 adoptée le 22 octobre 2022.  
 8. Il résulte de ce qui précède que le déféré formé par le préfet d'Indre-et-Loire contre cette délibération ainsi que par voie de conséquence contre la délibération n° 22-276 du 14 décembre 2022 doit être rejeté. 
 Sur les frais de l'instance :  
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune d'Amboise sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du préfet d'Indre-et-Loire est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Amboise sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet d'Indre-et-Loire et à la commune d'Amboise. 
 Délibéré après l'audience du 13 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Samuel Deliancourt, président, 
 M. Jean-Luc Jaosidy, premier conseiller, 
 Mme Aurore Bardet, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 Jean-Luc A 
 Le président, 
 Samuel DELIANCOURT 
 La greffière, 
           Barbara DELENNE 
 La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.