TA102 · 1ère Chambre — 27 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 17 novembre 2023, l'association Tombolo, représentée par Me Constant, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler la décision par laquelle l'agence régionale de santé de Martinique a rejeté sa demande, présentée par courrier du 13 juillet 2023, tendant à obtenir le versement de la subvention prévue par l'avenant du 20 septembre 2022 ; 
 2°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de l'agence régionale de santé de Martinique au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que l'agence régionale de santé de Martinique a commis une faute en s'abstenant de verser le montant de la subvention prévue par l'avenant du 20 septembre 2022. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 février 2024, l'agence régionale de santé de Martinique, représentée par Me Yang-Ting Ho, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de l'association Tombolo au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que les moyens soulevés par l'association Tombolo ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 22 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 9 septembre 2024. 
 En application de l'article R. 613-3 du code de justice administrative, les mémoires de l'agence régionale de santé de Martinique, enregistrés le 4 novembre 2024, postérieurement à la clôture d'instruction, n'ont pas été communiqués. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Monnier-Besombes, 
 - les conclusions de M. de Palmaert, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Yang-Ting Ho, représentant l'agence régionale de santé de Martinique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Consécutivement à la sélection de son projet, dans le cadre de l'appel à projet relatif au fonds d'innovation organisationnelle en psychiatrie, l'association Tombolo a conclu avec l'agence régionale de santé de Martinique, le 8 septembre 2020, une convention pluriannuelle de financement 2020-2022, fixant les modalités de versement d'une subvention d'un montant de 355 500 euros pour l'année 2020. Les parties ont ensuite conclu, le 20 septembre 2022, un avenant relatif au versement d'une nouvelle subvention de 355 500 euros allouée pour l'année 2022. Par un courrier du 13 juillet 2023, le conseil de l'association Tombolo a réclamé le versement de la subvention prévue par l'avenant du 20 septembre 2022. La directrice générale de l'agence régionale de santé de Martinique a rejeté cette demande, par courrier du 28 juillet 2023. Par la présente requête, l'association Tombolo doit être regardée comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 28 juillet 2023. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 2. Sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires, et hors les hypothèses d'inexistence de la décision en question, de son obtention par fraude, ou de demande de son bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. Il en résulte que les conditions mises à l'octroi d'une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée. Quand ces conditions ne sont pas respectées, en tout ou partie, le retrait ou la réduction de la subvention peuvent intervenir sans condition de délai. Lorsque l'autorité compétente constate la méconnaissance d'une condition à laquelle l'octroi d'une subvention a été subordonnée, il lui appartient d'apprécier les conséquences à en tirer, de manière proportionnée eu égard à la teneur de cette méconnaissance, sur la réduction ou le retrait de la subvention en cause. 
 3. Il ressort de la convention pluriannuelle de financement 2020-2022, conclue entre l'agence régionale de santé de Martinique et l'association Tombolo, que l'association s'engage à mettre en œuvre le projet présenté lors de l'appel à projet relatif au fonds d'innovation organisationnelle en psychiatrie, en cohérence avec les orientations nationales, et plus particulièrement, l'axe 2 : la mise en œuvre des parcours en psychiatrie favorisant la proximité et les articulations entre l'ensemble des acteurs du parcours de santé sur les territoires de santé mentale. L'article 3 de la convention, relatif au financement et aux modalités de versement, stipule que : " L'Agence Régionale de Santé octroie une subvention pour l'année 2020 de trois cent-cinquante-cinq-mille cinq-cents euros (355 500 €) imputée sur les crédits du compte 657341 de la MI2.1.13 Organisations innovantes. / La subvention sera versée en deux fois : / 80 % soit deux-cent-quatre-vingt-quatre-mille quatre-cents (284 400 €) à la signature de la convention, ; / 20 % soit soixante-et-onze-mille cent euros (71 100 €) après remise et analyse du rapport d'activité de l'année 2020 () / Le montant de la subvention pour les années suivantes ainsi que les modalités de versement feront l'objet d'un avenant. / La disponibilité budgétaire et financière de l'enveloppe régionale du FIR conditionnera le principe de l'octroi de la subvention ainsi que les dates et les montants des versements. L'analyse du rapport d'activité conditionnera aussi le montant des dotations ". En outre, l'article 4 de la convention précise que : " Conformément à la réglementation en vigueur, l'association devra transmettre un compte-rendu financier dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel la subvention a été attribuée, soit au plus tard 1e 30 juin de l'année n+1. Elle fournira à l'ARS le compte-rendu financier de subvention : Cerfa n°15059*01 dûment renseigné et signé () / L'association fournira également un rapport d'évaluation qualitative et quantitative suivant les indicateurs de suivi et d'évaluation prévus au dossier de candidature présenté. / A la fin de la durée de la convention, soit 3 ans, une évaluation globale sur la période devra être transmise permettant de mesurer l'impact du dispositif au niveau de la qualité de vie des bénéficiaires et de l'amélioration de la maladie mentale auprès de la population ". Par ailleurs, l'article 5 prévoit que : " L'association s'engage à fournir les documents ci-après établis dans le respect des dispositions en vigueur : / - Les comptes annuels signés de l'association et le rapport du commissaire aux comptes prévus par l'article L. 612-4 du code de commerce ou, le cas échéant, la référence de leur publication au Journal officiel ; / - Le rapport d'activité signé de l'association. / - Le PV de l'AG signé qui valide les comptes et le rapport annuel de l'association ". Il ressort également de l'article 6 que pendant et au terme de la convention, un contrôle sur pièces ou sur place peut être réalisé par l'agence régionale de santé de Martinique, et de l'article 7 que : " Conformément à la réglementation en vigueur, toute subvention non utilisée devra être reversée à l'Agence Régionale de Santé Martinique. Il en est de même de l'utilisation de la subvention à d'autres fins que celles prévues initialement. / En cas de cessation d'activité de l'association, pour quelque cause que ce soit, ses biens seront dévolus à l'ARS à concurrence du montant de la subvention correspondant à la partie de l'action non exécutée ". Enfin, il ressort de l'article 8 qu'en cas de non-respect des obligations résultant de la présente convention par l'une des parties, cette convention pourra être résiliée par l'une des parties.  
 4. Les parties ont conclu, le 20 septembre 2022, un avenant à la convention prévoyant l'octroi d'une subvention de 355 500 euros au titre de l'année 2022. L'article 5 de l'avenant stipule que : " Conformément à la réglementation en vigueur, l'association TOMBOLO devra transmettre dans les quatre mois suivant la fin de l'exercice pour lequel la subvention a été attribuée : / - un rapport d'activité annuel et détaillé des actions, faisant apparaître les missions, les modalités de gouvernance, le degré d'accomplissement des actions et les phases réalisées et l'utilisation des ressources allouées, les partenariats, les effets attendus qualitatifs et quantitatifs sur la prise en charge proposée aux personnes ; / - un compte rendu financier des actions faisant apparaître l'emploi de la subvention. / Ces documents attesteront la conformité des dépenses à l'objet du financement et seront transmis à l'ARS. / Le reste de la convention demeure inchangée ". 
 5. Enfin, la convention annuelle de financement de 2023 a prévu l'allocation à l'association Tombolo d'une subvention de 142 000 euros destinée à sécuriser la clôture de l'expérimentation, reportée au 30 septembre 2023, et à apurer les dettes de l'association. 
 6. La demande de l'association Tombolo du 13 juillet 2023, tendant à obtenir le versement de la subvention de 355 500 euros prévue au titre de l'année 2022, a été rejetée par une décision expresse de la directrice générale de l'agence régionale de santé de Martinique du 28 juillet 2023, au motif que l'association n'avait pas épuisé la subvention reçue en fin d'exercice 2021 puis 2022, qu'elle n'avait toujours pas remis un état complet des dettes certifié par l'expert-comptable, ni le bilan d'activité de la structure. 
 7. Il est constant que les comptes rendus financiers des exercices clos en 2020 et 2021 n'ont été remis à l'agence régionale de santé de Martinique par l'association Tombolo que le 31 janvier 2023, tandis que les comptes annuels et les rapports du commissaire aux comptes pour ces exercices 2020 et 2021 n'ont été transmis que le 28 février 2023, soit bien au-delà des délais prévus par la convention précitée. N'ayant toujours pas réceptionné les rapports d'activité ni les documents comptables relatifs à l'exercice clos en 2022, l'agence régionale de santé de Martinique a diligenté un contrôle sur place, le 12 juillet 2023, dont le rapport d'inspection a révélé qu'en fin d'exercice 2021 puis 2022, l'association Tombolo n'avait pas épuisé la subvention reçue au titre de l'année 2020, et que l'opération de " village de rétablissement " prévue pour accueillir dix patients n'a pas été pleinement déployée puisque seuls quatre patients en moyenne ont été accueillis dans les trois villas mises à disposition de l'association sur le site de Balata. Ce n'est qu'après ce contrôle, le 28 septembre 2023, que l'association requérante a transmis les comptes annuels et le rapport du commissaire aux comptes relatifs à l'exercice clos en 2022.  
 8. S'il est regrettable que l'agence régionale de santé de Martinique se soit engagée à verser une nouvelle subvention de 355 500 euros pour l'année 2022 alors même qu'elle ne disposait pas encore de tous les documents qu'aurait dû lui fournir l'association Tombolo pour apprécier les résultats de l'opération et les besoins réels de financement, et qu'elle n'a pas davantage jugé utile de décider le reversement de la part de la subvention de l'année 2020 qui n'avait pas été dépensée, conformément à l'article 7 de la convention, ni même de prononcer la résiliation de la convention pour non-respect des obligations déclaratives de l'association requérante, conformément à l'article 8, il n'en demeure pas moins que l'administration n'a pas commis de faute ni entaché sa décision d'erreur d'appréciation en refusant de verser la subvention prévue pour l'année 2022. En effet, bien que la convention pluriannuelle de financement soit particulièrement sommaire voire lacunaire, les obligations de dépôt de justificatifs incombant à l'association Tombolo doivent être regardées comme constituant une condition mise à l'octroi de la subvention, découlant implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention, et dont la méconnaissance pouvait justifier le retrait ou la réduction de la subvention accordée. Par suite, l'absence de transmission par l'association Tombolo des justificatifs et des pièces comptables dans les délais impartis constitue une non-exécution des conditions d'exécution de la subvention, susceptible de justifier la remise en cause du versement de la subvention allouée au titre de l'année 2022. Au demeurant, il résulte de l'instruction que, par la conclusion de la convention annuelle de financement pour 2023, l'agence régionale de santé de Martinique a accordé une ultime subvention d'un montant de 142 000 euros, permettant à l'association requérante d'achever l'opération et d'apurer ses dettes. Le moyen présenté par l'association Tombolo doit, par suite, être écarté.  
 9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de l'association Tombolo tendant à l'annulation de la décision du 28 juillet 2023 par laquelle la directrice générale de l'agence régionale de santé de Martinique a rejeté sa demande de versement de la subvention allouée au titre de l'année 2022 doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :  
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'agence régionale de santé de Martinique, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à l'association Tombolo la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par l'association requérante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Tombolo une somme de 1 500 euros à verser à l'agence régionale de santé de Martinique au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de l'association Tombolo est rejetée. 
 Article 2 : L'association Tombolo versera une somme de 1 500 euros à l'agence régionale de santé de Martinique en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Tombolo et à l'agence régionale de santé de Martinique. 
 Délibéré après l'audience du 16 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Laso, président, 
 M. Phulpin, premier conseiller, 
 Mme Monnier-Besombes, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 janvier 2025. 
 La rapporteure, 
 A. Monnier-BesombesLe président, 
 J.-M. Laso 
 Le greffier, 
 J.-H. Minin 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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