TA76 · 4 ème Chambre — 12 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires enregistrés les 13 février, 22 et 27 novembre 2023, la commune de Tourville-la-Rivière, représentée par Me Weyl, associé de l'AARPI WTAP Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision révélée par courrier du 12 décembre 2022 par laquelle le préfet de la Seine-Maritime a désigné, sur son territoire, le terrain d'implantation d'une aire de grand passage pour les gens du voyage ; 
 2°) d'annuler l'arrêté du 19 décembre 2022 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a fixé les modalités d'exécution par l'Etat, en lieu et place de la métropole Rouen Normandie, des mesures nécessaires à l'aménagement d'une aire de grand passage pour les gens du voyage ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - le courrier du 12 décembre 2022 révèle une décision susceptible de recours ; 
 - aucune impossibilité pour la métropole de réaliser les objectifs fixés par le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage 2020-2025 n'est démontrée ; 
 - les décisions attaquées n'ont fait l'objet d'aucune étude préalable sérieuse et concertée quant à leur faisabilité technique ; 
 - il n'est pas justifié de la constitution et du fonctionnement de la commission consultative, prévue au IV de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000, associée à l'élaboration et à la mise en œuvre du schéma ; 
 - les décisions attaquées sont incompatibles avec les prescriptions du schéma ; 
 - elle n'a pas été associée préalablement à leur intervention en méconnaissance de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 ; 
 - elles sont incompatibles avec les dispositions de l'article 1 du règlement de la zone 1AUL du plan local d'urbanisme de la métropole Rouen Normandie ; 
 - elles sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - elles entraînent une rupture d'égalité devant les charges publiques. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 10 juillet 2023, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - le courrier du 12 décembre 2022 ne présente pas le caractère d'une décision ; 
 - aucun des moyens de la requête n'est fondé. 
 Le préfet de la Seine-Maritime a produit un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2023, postérieurement à la clôture de l'instruction intervenue dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, qui n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 ; 
 - le décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cotraud, premier conseiller, 
 - les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Weyl, représentant la commune de Tourville-la-Rivière, et de Mme A B, son maire. 
 Le préfet de la Seine-Maritime n'était pas présent, ni représenté. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par arrêté conjoint du 27 juillet 2020, le préfet de la Seine-Maritime et le président du conseil départemental de la Seine-Maritime ont approuvé le schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage 2020-2025. Ce schéma, reconduisant les obligations du précédent schéma, prévoit qu'une aire de grand passage de quatre hectares doit être implantée sur le territoire de la métropole Rouen Normandie. Par un courrier du 28 juin 2019, le préfet de la Seine-Maritime a mis en demeure la métropole de Rouen Normandie, avant le 1er octobre 2019, de désigner un terrain d'implantation pour l'aire de grand passage et de transmettre le calendrier d'exécution des mesures nécessaires à sa réalisation. Cette mise en demeure étant restée vaine et par un arrêté du 29 octobre 2019, le préfet de la Seine-Maritime a décidé la consignation d'une somme de 500 000 euros, à la charge du budget de la métropole, correspondant aux dépenses afférentes à réalisation de l'aire de grand passage sur son territoire. L'échéance de la mise en demeure a cependant été reportée au 18 décembre 2020, puis en dernier lieu au 30 octobre 2021. Par une délibération du 27 septembre 2021, le conseil de la métropole Rouen Normandie avait désigné un terrain, constitué d'un tènement foncier de vingt-sept parcelles, situé dans l'ancienne zone d'aménagement différé de la Briqueterie, sur le territoire de la commune de Oissel. Par une délibération du 14 novembre 2022, le conseil de la métropole de Rouen a toutefois refusé d'engager une procédure d'expropriation pour acquérir les parcelles pour lesquelles l'établissement ne disposait pas encore de la maîtrise foncière. Par courrier du 17 novembre 2022, le président de la métropole Rouen Normandie a informé le préfet de l'impossibilité pour l'établissement de respecter le délai imparti par la mise en demeure. Par un courrier du 12 décembre 2022, dont la commune requérante demande l'annulation de la décision qu'il révèle, le préfet de la Seine-Maritime l'a informée qu'il retenait les parcelles cadastrées BH 185 et BH 229, situées au lieu-dit Les Béguines, comme lieu d'implantation de l'aire de grand passage. Par un arrêté du 19 décembre 2022, également contesté, le préfet de la Seine-Maritime a fixé les modalités d'exécution, en lieu et place de la métropole Rouen Normandie, des mesures nécessaires à l'aménagement de cette aire. 
 Sur la fin de non-recevoir opposée en défense : 
 2. Le préfet de la Seine-Maritime oppose que les conclusions tendant à l'annulation du courrier du 12 décembre 2022 sont irrecevables dès lors que, acte préparatoire, il ne constitue pas une décision susceptible de recours. Toutefois, il ressort des termes mêmes, non équivoques, de ce courrier que le préfet y informe la commune de Tourville-la-Rivière qu'il a retenu un terrain sur son territoire pour l'implantation de l'aire de grand passage et qu'un arrêté interviendra ultérieurement " confirmant cette décision ". La circonstance qu'un arrêté doive, postérieurement audit courrier, en prévoir les modalités d'exécution n'est pas de nature à priver de tout caractère décisionnel la décision qu'il révèle. Dans ces conditions, le courrier du 12 décembre 2022 révèle l'existence d'une décision dont la commune de Tourville-la-Rivière est recevable à demander l'annulation. La fin de non-recevoir opposée en défense par le préfet doit par suite être écartée. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 3. Aux termes de l'article 3 de la loi du 5 juillet 2000 susvisée relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage : " () / II.- Si, à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la consignation des sommes prévue au I, la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale n'a pas pris toutes les mesures nécessaires, le représentant de l'Etat dans le département peut mettre à nouveau en demeure la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale de prendre ces mesures, selon un calendrier déterminé. / Si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale n'a pas obtempéré dans les délais prévus par le calendrier, l'Etat peut acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires ou les terrains aménagés au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public. / Le représentant de l'Etat dans le département peut faire procéder d'office, en lieu et place et aux frais de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale, à l'exécution des mesures nécessaires. Les sommes consignées en application du I peuvent être utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées. / Le représentant de l'Etat dans le département peut se substituer à l'ensemble des organes de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale pour faire procéder d'office à l'exécution des mesures nécessaires. Il peut procéder à la passation de marchés publics, selon les règles de procédures applicables à l'Etat. () ". 
 3. En premier lieu, la commune de Tourville-la-Rivière ne peut utilement soutenir que les décisions attaquées n'ont été précédées d'aucune étude sérieuse et concertée dès lors que les dispositions précitées n'imposent pas une telle formalité préalable. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier, en particulier des énonciations de la délibération du 14 novembre 2022 du conseil de la métropole de Rouen Normandie, et n'est pas sérieusement contesté, que dans le cadre des travaux préparatoires à la détermination du terrain d'implantation de l'aire de grand passage, une réunion de concertation a été organisée préalablement au choix du terrain initial situé sur la commune de Oissel, à laquelle étaient invités les maires des communes concernées par les terrains prospectés sur la base du cahier des charges transmis par l'Etat, dont celui de la commune requérante. Par suite, et alors même que le terrain désigné par les décisions attaquées ne figuraient pas dans la liste des onze terrains identifiés par l'Etat soumis à la métropole, ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 4. En deuxième lieu, la commune requérante ne peut utilement soutenir qu'il n'est pas justifié de la constitution et du fonctionnement de la commission consultative, prévue au IV de l'article 1er de la loi du 5 juillet 2000 susvisée, associée à l'élaboration et à la mise en œuvre du schéma, dès lors que les dispositions précitées n'imposent sa saisine qu'avant l'approbation du schéma, et non préalablement à l'intervention des décisions attaquées. En tout état de cause, le préfet verse à l'instance l'arrêté du 15 janvier 2021, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Seine-Maritime du 22 janvier 2021, fixant en dernier sa composition. Il ressort en outre des pièces du dossier, en particulier du courrier du 11 décembre 2020 versé à l'instance par le préfet, que cette commission s'est notamment réunie le 2 février 2021 dans le cadre du suivi de la mise en œuvre du schéma départemental. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 5. En troisième lieu, la commune de Tourville-la-Rivière ne peut utilement soutenir qu'elle devait être préalablement consultée ou associée antérieurement à l'intervention des décisions attaquées dès lors qu'une telle consultation ne s'impose, conformément au premier alinéa du III de l'article 1 de la loi du 5 juillet 2000 susvisée, qu'à l'égard des communes concernées par le projet de schéma, et ce avant son approbation. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 6. En quatrième lieu, il résulte des dispositions précitées que le préfet peut se substituer à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dès lors que celui-ci n'a pas pris toutes les mesures nécessaires dans le calendrier fixé par la mise en demeure adressée par le préfet. La commune requérante ne peut dès lors utilement soutenir qu'il n'est nullement établi que la métropole ne puisse atteindre les objectifs fixés par le schéma départemental, dès lors que lesdites dispositions n'imposent pas la démonstration d'une telle impossibilité pour prendre les décisions attaquées. A cet égard et ainsi qu'il a été dit au point 1, le président de la métropole Rouen Normandie a, par courrier du 17 novembre 2022, informé le préfet qu'elle ne pourrait respecter l'échéance fixée par la mise en demeure. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 7. En cinquième lieu, il ne ressort pas des prescriptions du schéma départemental, prévues à son article 5.2 de la partie 1 " volet Accueil ", qu'il a désigné le terrain devant accueillir l'aire de grand passage, ni même déterminé la commune concernée. Le schéma s'est à cet égard borné à prescrire à la métropole Rouen Normandie la réalisation d'une aire de grand passage de quatre hectares. La commune requérante ne peut dès lors utilement soutenir que le terrain désigné sur son territoire n'était pas prévu ou approuvé par le schéma, alors en outre, en tout état de cause, que les dispositions du deuxième alinéa du B du I de l'article 2 de la loi du 5 juillet 2000 susvisée prévoient que l'établissement public de coopération intercommunale compétent, pour remplir ses obligations, " peut retenir un terrain d'implantation pour une aire ou un terrain situé sur le territoire d'une commune membre autre que celle figurant au schéma départemental, à la condition qu'elle soit incluse dans le même secteur géographique d'implantation ". Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 8. En sixième lieu, la commune requérante ne peut utilement soutenir que l'implantation d'une aire de grand passage sur le terrain désigné n'est pas conforme au règlement de la zone 1AUL du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen, ni à l'orientation d'aménagement et de programmation " Les Béguines " prévue par ce plan, dès lors que les décisions attaquées ont été prises en application d'une législation indépendante de celle de l'urbanisme. En tout état de cause, en dehors du secteur inconstructible de part et d'autre de la RD 7 et de l'autoroute A 13, l'implantation d'une aire de grand passage sur ledit terrain ne méconnaît pas, par principe, le règlement de la zone précitée, qui autorise, à son article 1.2, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement, ni n'est incompatible avec le schéma d'aménagement prévue par l'orientation d'aménagement et de programmation applicable. Au surplus, lesdites règles d'urbanisme pourront, le cas échéant, être mises en compatibilité par une déclaration d'utilité publique prononcée dans le cas où une procédure d'expropriation venait à être engagée par le préfet, ainsi que le permettent les dispositions de l'article L. 153-54 du code de l'urbanisme. Ce moyen doit par suite être écarté. 
 9. En septième lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 5 mars 2019 susvisé relatif aux aires de grand passage : " Le terrain de l'aire de grand passage dispose d'un sol stabilisé adapté à la saison d'utilisation définie par le schéma départemental, restant porteur et carrossable en cas d'intempérie, dont la pente permet d'assurer le stationnement sûr des caravanes. () ". Aux termes de l'article 2 du même décret : " L'aire de grand passage comprend au moins : / 1° Un accès routier permettant une circulation appropriée ainsi que l'intervention des secours et une desserte interne ; / 2° A l'entrée de l'aire, une installation accessible d'alimentation en eau potable satisfaisant aux normes techniques relatives aux bouches à incendie fixées par le référentiel national de la défense extérieure contre l'incendie ; / 3° A l'entrée de l'aire, une installation d'alimentation électrique sécurisée comportant un tableau de 250 kVA triphasé. En aval du point de livraison, la répartition d'électricité relève de la responsabilité du signataire de la convention d'occupation ; / 4° A l'entrée de l'aire, un éclairage public ; / 5° Un dispositif de recueil des eaux usées ; / 6° Un système permettant la récupération des toilettes individuelles qui peut être complété par des cabines sanitaires mobiles autonomes non raccordées à un réseau d'assainissement ; / 7° L'installation, sur l'aire ou à sa proximité immédiate, de bennes pour les ordures ménagères dont le ramassage est assuré au moins une fois par semaine pendant la période d'ouverture ou d'occupation ; / 8° Un accès au service de collecte des encombrants et à la déchetterie dans les conditions prévues pour ses habitants par la collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale ". 
 10. Les dispositions précitées fixent les conditions qu'une aire de grand passage doit remplir préalablement à sa mise en service, et non les critères permettant de déterminer le terrain propre à l'accueillir. A la supposer même avérée, la circonstance que le terrain désigné par les décisions attaquées n'y répond pas, avant toute exécution de travaux pour la réalisation de l'aire, est sans incidence sur leur légalité. Au surplus, il n'est pas démontré que, même après travaux, ledit terrain ne pourra répondre, avant sa mise en service, aux prescriptions prévues par les dispositions précitées. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 11. En huitième lieu, si elles peuvent êtes prises en compte dans le cadre de l'application d'autres législations auxquelles serait soumise la réalisation de l'aire de grand passage, ou le cas échéant, de l'appréciation de l'utilité publique justifiant la procédure d'expropriation conduite à cette fin, les circonstances que l'implantation d'une telle aire sur le terrain en cause aurait des incidences sur l'environnement, préjudicierait au fonctionnement de la base de loisirs voisine, serait en contradiction avec les projets que la commune requérante souhaiterait y mener, pour lesquels des dépenses ont déjà été engagées, ou encore que la commune ne serait pas en mesure d'accueillir un afflux de caravanes se rendant sur l'aire, sont sans incidence sur la légalité des décisions attaquées. Celles-ci sont en revanche justifiées par la configuration du terrain, ainsi que sa localisation, qui lui permettent d'être aménagé dans les conditions prévues notamment par les articles 1 et 2 du décret du 5 mars 2019 susvisé, cités au point 9. Par suite, le moyen tiré de l'" erreur manifeste d'appréciation " doit en tout état de cause être écarté. 
 12. En dernier lieu, à la supposer même avérée, la circonstance que les décisions attaquées entraîneraient une rupture d'égalité devant les charges publiques est sans incidence sur leur légalité. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant. 
 13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la commune de Tourville-la-Rivière doivent être rejetées, de même que par voie de conséquence, les conclusions présentées au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la commune de Tourville-la-Rivière est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Tourville-la-Rivière et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires. 
 Copie en sera adressée, pour information, préfet de la Seine-Maritime. 
 Délibéré après l'audience du 8 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Van Muylder, présidente, 
 M. Armand, premier conseiller,  
 M. Cotraud, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 12 janvier 2024. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 J. Cotraud 
 La présidente, 
 Signé 
 C. Van MuylderLe greffier, 
 Signé 
 J.-B. Mialon 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.