TA75 · 5e Section - 3e Chambre — 19 juillet 2023

Vu la procédure suivante :   
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 septembre 2022 et le 8 juin 2023, Mme Pascale Robert, représentée par Me Arvis, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision par laquelle l'Etat a implicitement refusé de lui communiquer la copie intégrale de son dossier administratif, la copie intégrale de son dossier de médecine de prévention, la copie intégrale du rapport rendu par l'inspection santé et sécurité au travail réalisé au sein de l'antenne de Paris par Mme A, la copie du bilan réalisé par le cabinet de " coaching " mobilisé au sein de l'antenne de Paris, la copie des échanges relatifs aux conditions 
 de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction de l'antenne de Paris et la direction des ressources humaines ministérielles évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021 et la copie des comptes rendus de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris du 22 septembre 2021 et d'entretiens réalisés par Mme C avec les auditeurs de l'antenne de Paris au mois de juillet 2021 ;  
 2°) d'enjoindre à l'Etat de lui communiquer ces documents dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - cette décision ne lui a pas été notifiée, n'est pas motivée et ne comporte pas l'indication des délai et voie de recours, en méconnaissance des dispositions des articles L. 311-14 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ; 
 - les documents composant son dossier administratif et son dossier de médecine de prévention sont communicables conformément à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration et à l'article L. 1111-7 du code de la santé publique ;  
 - le compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris relative au réaménagement des bureaux au mois de janvier 2021 et le compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris du 22 septembre 2021 sont des documents administratifs communicables ; 
 - le rapport établi par l'inspection santé et sécurité au travail réalisé au sein de l'antenne de Paris par Mme A, le bilan réalisé par le cabinet de " coaching ", les échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction et l'antenne de Paris et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique du 29 septembre 2021 et l'ensemble des comptes rendus d'entretiens réalisés par Mme C avec les auditeurs de l'antenne de Paris au mois de juillet 2021, sont communicables. 
 Par des mémoires, enregistrés le 25 mai et les 23 et 27 juin 2023, ce dernier n'ayant pas fait l'objet d'une communication, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête de Mme B. 
 Il fait valoir que : 
 - il n'y a plus lieu de statuer sur la requête de Mme B dès lors que la copie du compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris du 22 septembre 2021 lui a été communiquée le 5 avril 2023 ; 
 - les conclusions tendant à ce que la décision portant refus de communication de son dossier administratif et médical et des comptes-rendus d'entretiens réalisés par Mme C avec les auditeurs de l'antenne de Paris au mois de juillet 2021 sont irrecevables dès lors que Mme B a pu consulter ces documents lorsqu'elle s'est présentée dans les locaux du ministère de la santé et de la prévention le 21 juin 2022 ; 
 - aucun rapport d'inspection santé et sécurité au travail réalisé au sein de l'antenne de Paris n'a été établi ; 
 - aucun bilan réalisé par un cabinet de " coaching " mobilisé au sein de cette antenne et aucun compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris relative au réaménagement des bureaux au mois de janvier 2021 n'a été formalisé ; 
 - le refus de communication des échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction de l'antenne de Paris et la direction des ressources humaines ministérielles évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021 est fondé sur la circonstance que ce document comporte des témoignages sur la manière de servir de la requérante et sur les difficultés relationnelles et la communication de ces documents est susceptible de porter préjudice à leurs auteurs. 
 Par un courrier du 26 juin 2023, les parties ont été informées que la clôture de l'instruction était reportée à la date de l'audience, soit après que les parties ou leurs mandataires auront formulé leurs observations orales, soit, si ces parties sont absentes ou ne sont pas représentées, après l'appel de leur affaire.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique, tenue en présence de Mme Lagrède, greffière d'audience : 
 - le rapport de M. Gandolfi,  
 - les conclusions de M. Lamy, rapporteur public, 
 - et les observations de Mme D, représentant le ministre de la santé et de la prévention. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme Pascale Robert, secrétaire administrative affectée au sein de l'antenne de Paris de la mission de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale, a, par un courrier reçu le 1er février 2022,  demandé au ministre des solidarités et de la santé de lui communiquer la copie intégrale de son dossier administratif, la copie intégrale de son dossier de médecine de prévention, la copie intégrale du rapport rendu par l'inspection santé et sécurité au travail réalisé au sein de l'antenne de Paris par Mme A, la copie du bilan réalisé par le cabinet de coaching mobilisé au sein de l'antenne de Paris, la copie des échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction de l'antenne de Paris et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021, la copie du compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris relative au réaménagement des bureaux au mois de janvier 2021, la copie du compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris du 22 septembre 2021 et la copie de l'ensemble des comptes rendus d'entretiens réalisés par Mme C aves les auditeurs de l'antenne de Paris au mois de juillet 2021. Mme B a saisi la commission d'accès aux documents administratif le 5 mai 2022. Le 7 juillet 2022, la commission d'accès aux documents administratifs a rendu un avis favorable à sa demande de communication de ces documents. Par la présente requête, Mme B demande au tribunal d'annuler la décision rejetant implicitement sa demande de communication desdits documents intervenue, conformément à l'article R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, deux mois après l'enregistrement de sa demande par la commission. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ".  
 En ce qui concerne l'exception de non-lieu opposée en défense par le ministre de la santé et de la prévention : 
 3. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a sollicité la communication du compte-rendu d'une réunion d'équipe de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale du 22 septembre 2021. Si, le 5 avril 2023, les services du ministère de la santé et de la prévention ont indiqué à Mme B qu'un courrier électronique du chef de cette antenne avait été adressé le 22 septembre 2021 aux agents ayant participé à cette réunion, dont Mme B, lequel était relatif à la nécessité pour leurs destinataires de mettre à jour les informations dont ils étaient dépositaires concernant les coordonnées des directeurs, directeurs adjoints et assistants de direction, aucun de ces courriers électroniques ni aucune autre pièce du dossier ne permet de démontrer qu'il avait été fait droit à la demande de communication de Mme B de ce compte-rendu après l'introduction de sa requête. Par suite, l'exception de non-lieu opposée en défense par le ministre ne peut qu'être écartée.  
 En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par le ministre de la santé et de la prévention aux conclusions à fin d'annulation de la décision portant refus de communication de son dossier administratif et de médecin de prévention et des comptes-rendus d'entretien réalisés au mois de juillet 2021 : 
 4. Aux termes de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration : " L'accès aux documents administratifs s'exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;  / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application de l'article L. 311-6. ".  
 5. Il ressort des pièces du dossier que, le 21 juin 2022, antérieurement à l'introduction de sa requête, Mme B a pu consulter dans les locaux du ministère de la santé et de la prévention son dossier administratif et son dossier médical et qu'elle a pu en obtenir communication ainsi que du compte-rendu de l'entretien en visioconférence organisé le 7 juillet 2021 entre certains auditeurs de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale et notamment la cheffe de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale qu'elle a, au demeurant, communiqué au tribunal. Si ce compte-rendu mentionne que cette dernière a indiqué aux agents auditionnés qu'elle reviendrait vers eux pour leur préciser les actions qu'elle allait engager, cette seule mention ne permet pas de démontrer, contrairement à ce que soutient Mme B, que d'autres entretiens ayant donné lieu à l'élaboration d'autres comptes-rendus auraient été menés. Il résulte de tout ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée en défense par le ministre de la santé et de la prévention doit être accueillie et les conclusions à fin d'annulation de la décision portant refus de ces documents sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.  
 En ce qui concerne les décisions portant refus des autres documents : 
 6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande (). ". 
 7. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 343-3-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Les dispositions des articles R. 343-4 et R. 343-5 s'appliquent aux administrations auxquelles la Commission notifie son avis ". Aux termes de l'article R. 343-4 de ce code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. Aux termes de l'article R. 343-5 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".  
 8. D'une part, il résulte de ces dispositions que la décision implicite rejetant une demande de communication de documents administratifs après notification par la commission d'accès aux documents administratifs n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'a pas fait l'objet d'une notification sous forme d'une décision écrite et motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. Par suite, le moyen soulevé par Mme B et tiré de ce que la décision attaquée ne lui a pas été notifiée par écrit et ne comportait pas la mention des délai et voie de recours est inopérant et ne peut qu'être écarté.  
 9. D'autre part, la décision implicite née du silence gardé par le ministre de la santé et de la prévention, qui doit être motivée conformément aux dispositions de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration, n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas motivée. Mme B n'établissant pas avoir sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet de sa demande née du silence gardé pendant plus de deux mois par le ministre à la suite de la saisine de la commission d'accès aux documents administratifs, le moyen tiré du défaut de motivation de ladite décision ne peut qu'être écarté. 
 10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". 
 S'agissant de la décision portant refus de communication du compte-rendu de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris du 22 septembre 2021 : 
 11. Il ressort des pièces du dossier que, après une réunion qui s'est tenue le 22 septembre 2021, le chef de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale a adressé à certains agents de l'antenne, dont Mme B, un courrier électronique relatif à la nécessité pour leurs destinataires de mettre à jour les informations dont ils sont dépositaires concernant les coordonnées des directeurs, directeurs adjoints et assistants de direction. Il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que cette réunion aurait fait l'objet d'un compte-rendu. Par suite, les conclusions de Mme B tendant à ce que soit annulée la décision par laquelle le ministre de la santé et de la prévention a refusé de lui communiquer un tel compte-rendu ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 S'agissant de la décision portant refus de communication du rapport de l'inspection santé et sécurité au travail réalisé au sein de l'antenne de Paris par Mme A : 
 12. Il ressort des pièces du dossier que l'inspectrice santé et sécurité au travail a réalisé une visite d'inspection au sein de l'antenne de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale les 18 et 19 juillet 2019. Il ressort également des pièces du dossier que dans son courrier du 10 juillet 2019 portant avis d'inspection, l'inspectrice a indiqué à la directrice de la sécurité sociale, à la directrice de la mission nationale de contrôle et au chef de l'antenne mission nationale de contrôle de Paris qu'un rapport serait rédigé et leur serait adressé dans un délai de quatre mois. Lors de la réunion du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du 22 janvier 2021, il a été indiqué que le rapport l'inspectrice n'avait pas encore été transmis dans " sa version finalisée ", qu'il " était prématuré de livrer ces préconisations () le rapport [n'ayant] pas encore été communiqué ", que " la plupart des constats [de l'inspectrice] seront compris dans le rapport ", que l'inspectrice " présentera son rapport lorsqu'elle l'aura terminé " et " qu'elle reviendra vers le CHSCT avec un rapport finalisé ". Toutefois, dans un courrier électronique du 8 mars 2022, cette inspectrice a indiqué à la direction des ressources humaines du ministère de la santé et de la prévention qu'elle n'a " pas souhaité rendre un rapport écrit ". Il suit de là que, ainsi que le fait valoir le ministre de la santé et de la prévention, aucun rapport de l'inspection au sein de l'antenne de la mission nationale de contrôle les 18 et 19 juillet 2019, n'a été réalisé. Par suite, les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la décision par laquelle le ministre de la santé et de la prévention a refusé de communiquer ce rapport ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées. 
 S'agissant de la décision portant refus de communication du bilan dit de " coaching " réalisé au sein de l'antenne de la mission nationale de contrôle de Paris : 
 13. Il ressort des pièces du dossier qu'un accompagnement collectif a été animé au sein de cette mission par une " superviseure certifiée " du pôle d'accompagnement du management, des organisations et de l'intelligence collective de la direction des ressources humaines du ministère des solidarités et de la santé et du ministère du travail. Par un courrier électronique du 29 janvier 2021, celle-ci a indiqué qu'elle souhaitait s'entretenir avec chacun des agents concernés. Toutefois, ni cette circonstance ni aucune autre pièce du dossier ne permet de démontrer qu'un bilan aurait été tiré de cet accompagnement. Par suite, les conclusions de Mme B tendant à ce que soit annulée la décision du ministre de la santé et de la prévention refusant de lui communiquer un tel document ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.  
 S'agissant de la décision portant refus de communication du rapport ou du bilan à la suite de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris relative au réaménagement des bureaux du mois de janvier 2021 : 
 14. Le ministre de la santé et de la prévention fait valoir sans être contesté qu'aucun rapport et bilan n'a été formalisé à la suite de la réunion d'équipe de l'antenne de Paris relative au réaménagement des bureaux au mois de janvier 2021. Par suite, les conclusions de Mme B tendant à l'annulation de la décision du ministre de la santé et de la prévention refusant de lui communiquer un tel document ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.  
 S'agissant de la décision portant refus de communication des échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction de cette antenne et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021 :  
 15. Aux termes de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / () / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ".  
 16. Il ressort des pièces du dossier que, après qu'un courrier lui a été adressé en application de l'article R. 412-2-1 du code de justice administrative, le ministre de la santé et de la prévention a communiqué au tribunal la copie des échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris entre la direction de cette antenne et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021. Or, eu égard à leur contenu, la communication de ces échanges à des tiers n'est pas de nature à leur porter préjudice.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du ministre de la santé et de la prévention rejetant la demande de Mme B tendant à ce que lui soient communiqués les échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale entre la direction de cette antenne et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021 doit être annulée.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 18. L'exécution du présent jugement implique nécessairement qu'il soit enjoint au ministre de la santé et de la prévention de communiquer à Mme B les échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale entre la direction de cette antenne et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021. Il y a donc lieu, d'enjoindre à cette autorité d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mme B et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du ministre de la santé et de la prévention portant refus de communication à Mme B des échanges relatifs aux conditions de travail des agents de l'antenne de Paris de la mission nationale de contrôle et d'audit des organismes de sécurité sociale entre la direction de cette antenne et la direction des ressources humaines évoqués dans un courrier électronique de Mme C du 29 septembre 2021 est annulée. 
 Article 2 : Il est enjoint au ministre de la santé et de la prévention de communiquer à Mme B ces documents dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : L'Etat versera à Mme B une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme B est rejeté.  
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme Pascale Robert et au ministre de la santé et de la prévention. 
 Délibéré après l'audience du 28 juin 2023 à laquelle siégeaient : 
 - M. Ladreyt, président, 
 - M. Gandolfi, premier conseiller, 
 - Mme Abdat, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 19 juillet 2023. 
 Le rapporteur, 
 G. Gandolfi  
 Le président, 
 J-P. Ladreyt 
 La greffière, 
 V. Lagrède 
 La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.