TA93 · 8ème chambre — 19 août 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 juillet 2022 et le 13 août 2022, M. C Q, représenté par Me Beaufils, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 27 mai 2022 par lequel le ministre de l'intérieur a renouvelé pour une durée de trois mois la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance dont il a fait l'objet le 10 mars 2022 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence dès lors que son signataire ne disposait pas d'une délégation régulière et qu'elle n'est pas signée ; 
 - elle est insuffisamment motivée ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure faute d'information préalable du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure ; 
 -les dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure sont incompatibles avec les exigences de clarté et de prévisibilité résultant des stipulations des articles 8 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 2 de son protocole n° 4 ;  
 -la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'articles 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 2 de son protocole n° 4 ; 
 -elle est entachée d'erreurs de fait ; 
 -elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ; 
 - elle est entachée de détournement de pouvoir.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2022, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens invoqués par M. Q ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. D, 
 - les conclusions de M. L, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Heimendinger, substituant Me Beaufils, représentant M.  Q. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 10 mars 2022, le ministre de l'intérieur a prononcé à l'encontre de M. Q, sur le fondement des articles L. 228-1, L. 228-2 et L. 228-5 du code de la sécurité intérieure, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance lui interdisant de se déplacer en dehors du territoire de la commune de Saint-Denis (93) sauf autorisation écrite préalable, lui faisant obligation de se présenter dans un commissariat de police de cette commune une fois par jour à 15 heures, tous les jours y compris les dimanches, jours fériés ou chômés, et de déclarer son lieu d'habitation dans un délai de 24 heures à compter de la notification de cette décision ainsi que tout changement ultérieur de celui-ci. Ces obligations étaient prescrites pour une durée de trois mois. L'arrêté faisait également interdiction à M. Q d'entrer en relation, directement ou indirectement, avec 18 personnes nommément désignées, pour une durée de 6 mois. Afin de permettre à l'intéressé de poursuivre une formation professionnelle puis d'effectuer le stage que celle-ci comportait, cet arrêté a été modifié à deux reprises, le 23 mars 2022 et le 24 mai 2022. Par un arrêté du 27 mai 2022, le ministre de l'intérieur a renouvelé cette mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance pour une durée de trois mois, et rappelé l'interdiction faite à M. Q d'entrer en relation avec les 18 personnes précédemment mentionnées. Cet arrêté du 27 mai 2022 a lui-même été modifié par un arrêté du 4 juillet 2022 afin d'adapter les obligations faites à M. Q à ses horaires de travail, résultant d'un contrat à durée indéterminée conclu le 28 juin 2022 à l'issue de sa formation professionnelle. M. Q demande l'annulation de l'arrêté du 27 mai 2022. 
 2. Aux termes de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure : "  Aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une manifestation d'adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes peut se voir prescrire par le ministre de l'intérieur les obligations prévues au présent chapitre. ". L'article L. 228-2 du même code prévoit : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à la personne mentionnée à l'article L. 228-1 de : / 1° Ne pas se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune. La délimitation de ce périmètre permet à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle et s'étend, le cas échéant, aux territoires d'autres communes ou d'autres départements que ceux de son lieu habituel de résidence ; / 2° Se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite d'une fois par jour, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés ; / 3° Déclarer et justifier de son lieu d'habitation ainsi que de tout changement de lieu d'habitation. / () Les obligations prévues aux 1° à 3° du présent article sont prononcées pour une durée maximale de trois mois à compter de la notification de la décision du ministre. Elles peuvent être renouvelées par décision motivée, pour une durée maximale de trois mois, lorsque les conditions prévues à l'article L. 228-1 continuent d'être réunies () ". Enfin, aux termes de l'article L. 228-5 de ce code : " Le ministre de l'intérieur peut, après en avoir informé le procureur de la République antiterroriste et le procureur de la République territorialement compétent, faire obligation à toute personne mentionnée à l'article L. 228-1, y compris lorsqu'il est fait application des articles L. 228-2 à L. 228-4, de ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique. Cette obligation tient compte de la vie familiale de la personne concernée. / L'obligation mentionnée au premier alinéa du présent article est prononcée pour une durée maximale de six mois à compter de la notification de la décision du ministre () ". 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne la légalité externe : 
 3. Aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. / Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d'actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l'original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l'administration ". L'article L. 773-9 du code de justice administrative dispose : " Les exigences de la contradiction mentionnées à l'article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration. Lorsque dans le cadre d'un recours contre l'une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212-1 ou de l'incompétence de l'auteur de l'acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d'office ce dernier moyen, l'original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l'administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l'identité du signataire dans sa décision ". 
 4. Le ministre a produit une copie de l'original de l'arrêté attaqué dans les conditions prévues par les dispositions précitées de l'article L. 773-9 du code de justice administrative. Son signataire disposait d'une délégation régulière. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit être écarté. 
 5. Il résulte des dispositions mêmes du deuxième alinéa de l'article L. 212-1 que les décisions qu'il mentionne doivent être prises dans des conditions qui préservent l'anonymat de leur signataire. Par ailleurs, l'original de la décision attaquée comporte la signature de son auteur. La circonstance que tel ne soit pas le cas de son ampliation est sans incidence sur la légalité de celle-ci.  
 6. La décision attaquée rappelle la teneur des dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure, mentionne que les obligations prévues par l'article L. 228-2 peuvent être renouvelées pour une durée de trois mois lorsque les conditions fixées par l'article L. 228-1 continuent d'être remplies, et précise les motifs de fait, tenant au comportement de M. Q, à ses relations durant son incarcération et à sa pratique religieuse, ayant conduit le ministre a considérer que tel est son cas. La décision attaquée comporte ainsi l'énoncé des circonstances de droit et de fait qui en constituent le fondement et est, par suite, suffisamment motivée. A cet égard, la circonstance que ces motifs ne suffiraient pas, selon le requérant, à caractériser les éléments nécessaires au prononcé d'une mesure telle que celle en litige est sans incidence. 
 7. Il ressort des pièces du dossier que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de procédure faute d'information préalable du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure précitées doit, à le supposer opérant, être écarté comme manquant en fait. 
 En ce qui concerne la légalité interne : 
 S'agissant de la compatibilité des dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure avec les stipulations des articles 8 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 2 de son protocole n° 4 : 
 8. Aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. ". L'article 13 de cette même convention stipule : " Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles ". Enfin, aux termes de l'article 2 du protocole n° 4 à cette même convention : 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un État a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence. / () 3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. / () ".  
 9. En vertu de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure cité au point 2, les mesures prévues aux articles L. 228-2 et L. 228-5 du même code ne peuvent être prononcées qu'aux fins de prévenir la commission d'un acte de terrorisme et sont subordonnées à deux conditions cumulatives, la première tenant à la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics résultant du comportement de l'intéressé, la seconde aux relations qu'il entretient avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme ou, de façon alternative, au soutien, à la diffusion ou à l'adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes. Ainsi que l'a d'ailleurs relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision 2017-691 QPC, le législateur a ainsi défini avec précision les conditions et critères de recours à la mesure d'assignation à résidence prévue par ces dispositions et limité son champ d'application à des personnes soupçonnées de présenter une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public, et ni la notion de " comportement [constituant] une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics " ni celle " [d'entrée] en relation de manière habituelle " ne présentent d'ambiguïté susceptible de les faire regarder comme incompatibles avec les exigences de clarté et de prévisibilité résultant des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales précitées, ou de l'article 2 du protocole n° 4 à cette convention. 
 10. La mesure d'assignation à résidence ou son renouvellement peuvent faire l'objet d'un recours en référé sur le fondement des articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative, outre les recours prévus aux septième et dernier alinéa de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure. Par ailleurs, les dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure ne comportent aucune indication quant aux modalités de preuve admissibles des éléments sur lesquels se fonde l'administration pour prendre une mesure telle que celle en litige. Au demeurant, ceux produits par le ministre dans le cadre de la présente instance, en particulier la note émanant des services de renseignement, quand bien même elle ne mentionne pas ses sources, ont été versés au contradictoire et sont suffisamment détaillés, précis et circonstanciés pour permettre au requérant d'en discuter utilement la teneur. Ainsi, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article L. 228-1 précité seraient incompatibles avec les stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales au motif que les éléments retenus à l'encontre de la personne faisant l'objet de l'assignation à résidence ne peuvent être utilement contestés du fait de leur mode de preuve doit être écarté. 
 S'agissant des autres moyens : 
 11. En premier lieu, il n'est pas contesté que le requérant a été condamné à trente-huit reprises depuis 2002, soit depuis qu'il est âgé de 16 ans, notamment le 6 décembre 2010, à une peine de quatre ans d'emprisonnement dont deux de sursis avec mise à l'épreuve pendant deux ans, pour vol aggravé par trois circonstances, le 26 janvier 2018, à dix-huit mois d'emprisonnement avec maintien en détention, pour recel de bien provenant d'un vol, le 2 février 2018, à huit mois pour vol aggravé par deux circonstances (récidive) avec maintien en détention, le 11 juillet 2018 pour tentative d'évasion, le 7 novembre 2018 à une peine de cinquante-quatre mois d'emprisonnement dont six mois avec sursis et mise à l'épreuve de deux ans, pour des faits de vol avec violence ayant entraîné une incapacité totale de travail supérieure à huit jours (en récidive), vol aggravé par trois circonstances (récidive), tentative de vol avec violence ayant entraîné une incapacité totale de travail supérieure à huit jours (récidive), tentative de vol avec violence ayant entraîné une incapacité totale de travail n'excédant pas huit jours aggravé par une autre circonstance (récidive), et tentative de vol aggravé par trois circonstances (en récidive), et le 16 janvier 2019, à deux mois d'emprisonnement avec maintien en détention pour des faits de recel de bien provenant d'un délit puni d'une peine n'excédant pas cinq ans d'emprisonnement. Il n'est pas davantage contesté que le requérant a également été mis en cause pour des faits de port d'arme et d'extorsion, et qu'il a fait preuve durant son incarcération d'un comportement violent, ayant à au moins quatre reprises proféré des menaces de mort à l'encontre du personnel pénitentiaire le 12 janvier 2019, le 18 avril 2019, le 8 septembre 2019 et le 18 mai 2021. Eu égard notamment à la durée et au caractère continu de ces agissements, ainsi qu'au nombre des condamnations ainsi prononcées, le ministre n'a pas méconnu les dispositions précitées de l'article L. 228-1 en estimant que le comportement de M. Q présentait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, quand bien même il n'a jamais été condamné pour des faits constitutifs de terrorisme. 
 12. En deuxième lieu, il ressort de la note des services de renseignement que, dans ses différents lieux d'incarcération, le requérant s'est systématiquement rapproché de détenus acquis à la cause pro-jihadiste, notamment, entre 2019 et début 2020, de I H, condamné à deux reprises à la réclusion criminelle à perpétuité par la cour d'assises de Paris pour des faits de terrorisme, entre février 2020 et juillet 2020, de A F, connu pour s'être rendu en zone irako-syrienne, avoir fait partie d'une filière de recrutement et d'acheminement de combattants et avoir été condamné par le tribunal correctionnel de Paris, le , à une peine de dix ans d'emprisonnement pour association de malfaiteurs terroristes, entre juin 2021 et mars 2022, de M G, prévenu de tentative d'assassinat sur personne dépositaire de l'autorité publique avec son véhicule, à la suite de l'attaque terroriste à la voiture-bélier perpétrée le , à partir d'août 2021, de K E, condamné le  par la cour d'assises de Paris à une peine de quinze ans d'emprisonnement avec période de sûreté des deux tiers pour des faits de terrorisme, en septembre 2021, de B N, condamné le  par le tribunal judiciaire de Paris à une peine de six ans d'emprisonnement avec période de sûreté des deux tiers pour le chef de participation à une association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste.  Par ailleurs, il ressort également de la note des services de renseignement, qui indique dans la plupart des cas les dates des activités auxquelles se sont livrées les personnes qu'elle mentionne ainsi que leur nature, que les contacts entretenus par le requérant avec la plupart des autres détenus excédaient ceux qui découlaient nécessairement de leurs modalités d'incarcération. 
 13. En troisième lieu, il ressort également des pièces du dossier qu'à partir de partir de décembre 2016, M. Q a fait montre d'une religiosité exacerbée, lisant de nombreux ouvrages religieux et adoptant les codes vestimentaires salafistes. Le 11 août 2017, deux jours après une attaque terroriste à Levallois-Perret, un dessin d'un drapeau de Daech et d'une kalachnikov a été retrouvé dans sa cellule. Le 14 février 2018, une fouille a permis de découvrir dans sa cellule des copies manuscrites d'anasheed de l'idéologue Sayyid Qutb et, au long de son incarcération, il a emprunté en bibliothèque plusieurs ouvrages influents dans la mouvance salafiste ou la sphère jihadiste, ou prônant le jihad. M. Q s'est également livré à du prosélytisme à l'égard de certains de ses codétenus, les incitant à prier ou les réprimandant lorsqu'ils n'effectuaient pas suffisamment de prières.  
 14. Si M. Q soutient que l'arrêté attaqué est entaché d'erreurs de fait, il se borne sur ce point à des dénégations générales et non assorties d'éléments venant à leur soutien, et à indiquer qu'il travaille quotidiennement en compagnie de plusieurs femmes, dans un restaurant qui ne propose pas de produits halal. Ce faisant, eu égard au caractère précis et circonstancié des éléments et relations mentionnés par la note des services renseignement, ainsi qu'au nombre de ceux-ci, le requérant n'en conteste pas utilement la teneur. 
 15. Il résulte des éléments rappelés aux points 11 à 13 qu'en estimant, d'une part, que le comportement de M. Q traduisait une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, d'autre part, qu'il entretenait des relations de manière habituelle avec des personnes incitant ou participant à des actes de terrorisme, et enfin, qu'il adhérait à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes, le ministre n'a pas méconnu les dispositions de l'article L. 228-1 du code de la sécurité intérieure.  
 16. D'une part, M. Q n'indique pas pour quel motif son fils, issu d'une précédente union et âgé de sept ans, ne pourrait lui rendre visite, alors qu'il est constant qu'il réside à Montreuil, non loin de la commune de Saint-Denis. M. Q ne donne par ailleurs aucune précision sur les activités extra-scolaires auxquelles il serait empêché de l'accompagner, et n'indique d'ailleurs pas avoir sollicité de sauf-conduit pour ce motif. Il ne verse aux débats aucun élément attestant qu'il conserve une particulière proximité avec celui-ci, et son éloignement de ce dernier résulte plus des périodes de détention auxquelles il a été condamné en raison de son comportement que de la mesure en litige. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la mère du requérant, qui réside également dans le même département, à Neuilly-sur-Marne, n'est pas particulièrement âgée, ayant 64 ans, et il n'est soutenu ni qu'elle serait dans l'incapacité de se déplacer, ni que son état nécessiterait la présence de son fils à ses côtés, ni même que tous deux entretiendraient une relation d'une particulière intensité, le seul élément au dossier sur ce point consistant en une attestation peu circonstanciée de cette dernière qui se borne à affirmer que la mesure en litige est injuste. Enfin, il est constant que le requérant réside avec sa compagne au lieu de l'assignation à résidence et que la décision attaquée ne l'empêche pas d'exercer son emploi. Ainsi, eu égard en outre aux buts en vue desquels il a été pris et à la durée limitée des mesures qu'il prescrit, l'arrêté attaqué ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit du requérant de mener une vie privée et familiale normale garanti par les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales précitées, ni ne méconnaît les stipulations de l'article 2 de son protocole n° 4. 
 17. La seule circonstance que le requérant n'ait jamais été condamné pour des faits de terrorisme ou suspecté de préparer une action de ce type n'est pas de nature à faire regarder l'arrêté attaqué comme entaché d'un détournement de pouvoir. Le moyen doit, par suite, être écarté. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que M. Q n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du ministre de l'intérieur du 27 mai 2022 est entaché d'illégalité. 
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas, dans la présente instance, partie perdante, la somme que demande le requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. Q est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. Q et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 18 août 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. O, président, 
 M. J, premier conseiller,  
 M. D, premier conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 août 2022. 
 Le rapporteur, 
 D. D 
 Le président, 
 M. OLa greffière, 
 L. P 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.