TA69 · JU 5ème chambre — 17 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 25 octobre et 22 novembre 2022, Mme A Delorme, représentée par Me Allala, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler :  
 - la décision du 31 août 2022 par laquelle le président du conseil départemental de la Loire lui a infligé une amende administrative d'un montant de 254 euros ;  
 - le titre exécutoire n° 7004 du 20 septembre 2022 émis pour le recouvrement de cette amende administrative infligée par le président du conseil départemental de la Loire ;  
 - la décision de la caisse d'allocations familiales de la Loire mettant à sa charge un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 5 090,98 euros et la décision implicite de rejet de son recours préalable ;  
 2°) de la décharger de l'obligation de payer l'indu en litige, l'amende et la somme mise à sa charge par le titre exécutoire ;  
 3°) subsidiairement, de lui accorder une remise totale ou partielle de sa dette, ou à titre infiniment subsidiaire de procéder à un étalement du règlement ;  
 4°) de condamner le département de la Loire à lui verser en réparation de son préjudice moral un montant au moins équivalent à celui de sa dette ;  
 5°) de mettre à la charge de la caisse d'allocations familiales du Rhône et du département de la Loire le versement, à son conseil, d'une somme de 1 300 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. 
 Mme Delorme soutient que : 
 S'agissant de l'indu de revenu de solidarité active :  
 - la décision du 20 août 2021 est entachée d'un défaut de motivation ;  
 - elle est entachée d'un vice de procédure, en l'absence de saisine de la commission de recours amiable ;  
 - elle a déclaré clairement ses revenus ;  
 - les sommes retenues par la caisse d'allocations familiales sont des aides accordées par des membres de sa famille et des amis pour les besoins de son activité professionnelle et sont issues d'un financement participatif ;  
 - sa bonne foi et sa situation financière justifient qu'une remise de dette lui soit accordée ;  
 S'agissant de l'amende administrative :  
 - la décision a été prise au terme d'une procédure irrégulière, faute pour elle d'avoir été mise en mesure de présenter ses observations orales devant l'équipe pluri-disciplinaire ;  
 - elle est de bonne foi ;  
 S'agissant du titre exécutoire, il doit être annulé pour les mêmes motifs que l'amende administrative.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 13 avril 2023, le département de la Loire conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les relevés des comptes personnels de Mme Delorme font apparaître des sommes importantes pouvant être regardées comme des libéralités ;  
 - le comportement frauduleux est établi ;  
 - l'amende a été prononcée sans erreur d'appréciation ; 
 - l'émission d'un titre exécutoire est justifiée.  
 Par un courrier du 26 septembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires visant à obtenir la réparation d'un préjudice moral, dès lors qu'aucune demande préalable d'indemnisation n'a été adressée au département de la Loire.  
 Mme Delorme a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 16 juin 2023. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu :  
 - le code de l'action sociale et des familles ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné Mme Soubié, première conseillère, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative. 
 La présidente de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Soubié, présidente,  
 - et les observations de Me Allala, représentant Mme Delorme, qui soutient en outre solliciter une remise de l'amende administrative. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Mme Delorme, allocataire du revenu de solidarité active dans le département de la Loire, s'est vu notifier une décision du 20 août 2021 par laquelle la caisse d'allocations familiales de la Loire lui réclame un indu de revenu de solidarité active d'un montant de 5090,98 euros pour la période de mars 2019 à juillet 2021. Mme Delorme a contesté cette décision par un recours administratif préalable obligatoire daté du 30 août 2021, resté sans réponse. Par une décision du 31 août 2022, le président du conseil départemental de la Loire lui a infligé une amende administrative d'un montant de 254 euros puis a émis un titre exécutoire n° 7004 le 20 septembre 2022 pour le recouvrement de cette amende. Elle demande au tribunal d'annuler ces décisions, de la décharger de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge et de condamner le département de la Loire à indemniser son préjudice moral. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne l'indu de revenu de solidarité active :  
 2. Aux termes de l'article L. 262-47 du code de l'action sociale et des familles : " Toute réclamation dirigée contre une décision relative au revenu de solidarité active fait l'objet, préalablement à l'exercice d'un recours contentieux, d'un recours administratif auprès du président du conseil départemental. () ". L'institution par ces dispositions d'un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration. Il s'ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et est seule susceptible d'être déférée au juge de la légalité. Toutefois, lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant lui qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant justifie avoir exercé ce recours, le juge administratif doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée.  
 3. Le recours administratif préalable effectué le 30 août 2021 par Mme Delorme contre la décision de la caisse d'allocations familiales de la Loire du 20 août 2021 lui notifiant un indu de revenu de solidarité active ayant un caractère obligatoire, la décision implicite de rejet née du silence gardé par le président du conseil départemental de la Loire sur ce recours s'est substituée à la décision initiale. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure entachant cette décision est inopérant.  
 4. Si Mme Delorme a formé un recours administratif préalable à l'encontre de la décision mettant à sa charge un indu de revenu de solidarité active, la requérante ne justifie pas avoir demandé, en application des dispositions précitées de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur son recours et elle ne peut, par suite, utilement invoquer le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision. 
 5. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active ou d'aide exceptionnelle de fin d'année, il entre dans l'office du juge d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. En cas d'annulation par le juge de la décision ordonnant la récupération de l'indu, il est loisible à l'administration, si elle s'y croit fondée et si, en particulier, aucune règle de prescription n'y fait obstacle, de reprendre régulièrement et dans le respect de l'autorité de la chose jugée, sous le contrôle du juge, une nouvelle décision.  
 6. Aux termes de l'article R. 262-6 du code de l'action sociale et des familles : " Les ressources prises en compte pour la détermination du montant du revenu de solidarité active comprennent, sous les réserves et selon les modalités figurant au présent chapitre, l'ensemble des ressources, de quelque nature qu'elles soient, de toutes les personnes composant le foyer, et notamment les avantages en nature ainsi que les revenus procurés par des biens mobiliers et immobiliers et par des capitaux.() " . Aux termes de l'article R. 262-11 du même code : " Pour l'application de l'article R. 262-6, il n'est pas tenu compte : () 14° Des aides et secours financiers dont le montant ou la périodicité n'ont pas de caractère régulier ainsi que des aides et secours affectés à des dépenses concourant à l'insertion du bénéficiaire et de sa famille, notamment dans les domaines du logement, des transports, de l'éducation et de la formation ; (). ". Aux termes de l'article R. 262-14 du même code : " Sur décision individuelle du président du conseil départemental au vu de la situation exceptionnelle du demandeur au regard de son insertion sociale et professionnelle, il n'est pas tenu compte des libéralités consenties aux membres du foyer. ". Enfin, aux termes de l'article R. 262-37 du même code : " Le bénéficiaire de l'allocation de revenu de solidarité active est tenu de faire connaître à l'organisme chargé du service de la prestation toutes informations relatives à sa résidence, à sa situation de famille, aux activités, aux ressources et aux biens des membres du foyer ; il doit faire connaître à cet organisme tout changement intervenu dans l'un ou l'autre de ces éléments. () ". Il résulte de ces dispositions que, pour déterminer ses droits au revenu de solidarité active, le demandeur doit déclarer l'ensemble des ressources perçues par lui-même et par toutes les personnes composant le foyer.   
 7. Pour mettre à la charge de Mme Delorme l'indu en litige, le département de la Loire a pris en compte diverses sommes perçues sur son compte privé entre le 16 janvier 2019 et le 26 avril 2021 pour un montant d'environ 18 556 euros. Il résulte de l'instruction que, sur ses déclarations trimestrielles de ressources, Mme Delorme qui a exercé une activité professionnelle sur la période en litige, a déclaré ne pas avoir perçu de revenus. Pour justifier l'origine de ces sommes, Mme Delorme fait valoir qu'elle a reçu des aides par des membres de sa famille et des amis pour les besoins de son activité professionnelle de location de gîtes et que d'autres sont issues d'un financement participatif mis en place pour le financement de la rénovation de la chaudière de son gîte, projet pour lequel elle a bénéficié d'une aide publique. Toutefois, compte tenu des montants, de la régularité des versements qui ne se limitent pas à la réalisation du projet de rénovation de la chaudière et pour lesquels la requérante ne fait état d'aucune contrepartie au profit des financeurs, ces sommes ne peuvent être regardées comme de simples dons et constituent des libéralités devant être réintégrées dans les ressources à prendre en compte pour la détermination des droits au revenu de solidarité active. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'indu doivent être rejetées.  
 En ce qui concerne la sanction administrative :  
 9. Aux termes de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles : " La fausse déclaration ou l'omission délibérée de déclaration ayant abouti au versement indu du revenu de solidarité active est passible d'une amende administrative prononcée et recouvrée dans les conditions et les limites définies, en matière de prestations familiales, aux sixième, septième, neuvième et dixième alinéas du I, à la seconde phrase du onzième alinéa du I et au II de l'article L. 114-17 du code de la sécurité sociale. La décision est prise par le président du conseil départemental après avis de l'équipe pluridisciplinaire mentionnée à l'article L. 262-39 du présent code (). ".  
 10. Il appartient au juge du fond, saisi d'une contestation portant sur une sanction que l'administration inflige à un administré de se prononcer, eu égard à son office de juge de plein contentieux, sur les manquements qui sont à l'origine du prononcé de cette sanction et de prendre une décision qui se substitue à celle de l'administration et, le cas échéant, de faire application d'une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l'infraction a été commise et celle à laquelle il statue. Par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux. 
 11. Il résulte de l'instruction que, par un courrier du 9 mars 2022 le président du conseil départemental de la Loire a informé l'intéressée de ce que dès lors que l'indu de revenu de solidarité active notifié le 19 novembre 2021, d'un montant de 5 090,98 euros, résultait d'une omission délibérée de déclaration de revenus perçus, il envisageait de lui infliger une amende administrative sur le fondement de l'article L. 262-52 du code de l'action sociale et des familles. Il l'invitait à faire valoir ses observations écrites et l'informait de la possibilité d'être reçue, le cas échéant, accompagné par la personne de son choix, par l'équipe pluridisciplinaire, lors de sa réunion et de la nécessité dans ce cas de prendre rendez-vous avant le 4 avril 2022 auprès du secrétariat dédié. Mme Delorme a présenté des observations écrites le 22 mars 2022 et a demandé à être reçue pour expliquer sa situation. Dans ces conditions, en ne donnant pas suite à la demande d'audition de Mme Delorme, le président du conseil départemental de la Loire l'a privée d'une garantie et a entaché sa décision d'un vice de procédure. Par suite, Mme Delorme est fondée à demander l'annulation de la décision du 31 août 2022 et, par voie de conséquence, celle du titre exécutoire émis le 20 septembre 2022 pour le recouvrement de l'amende administrative.  
 12. Il résulte de ce qui précède que la décision du 31 août 2022 et le titre exécutoire émis le 20 septembre 2022 doivent être annulés. En revanche, compte tenu du motif de l'annulation et de la possibilité pour l'administration de régulariser ses décisions, il n'y a pas lieu de décharger Mme Delorme du paiement de l'amende administrative.  
 Sur la remise de dette :  
 13. Aux termes de l'article L. 262-46 du code de l'action sociale et des familles : " Tout paiement indu de revenu de solidarité active est récupéré par l'organisme chargé du service de celui-ci ainsi que, dans les conditions définies au présent article, par les collectivités débitrices du revenu de solidarité active. / () La créance peut être remise ou réduite par le président du conseil départemental en cas de bonne foi ou de précarité de la situation du débiteur, sauf si cette créance résulte d'une manœuvre frauduleuse ou d'une fausse déclaration. () ".  
 14. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision rejetant une demande de remise gracieuse d'un indu de revenu de solidarité active, il appartient au juge administratif d'examiner si une remise gracieuse totale ou partielle est justifiée et de se prononcer lui-même sur la demande en recherchant si, au regard des circonstances de fait dont il est justifié par l'une et l'autre partie à la date de sa propre décision, la situation de précarité du débiteur et sa bonne foi justifient que lui soit accordée une remise. Lorsque l'indu résulte de ce que l'allocataire a omis de déclarer certaines de ses ressources, il y a lieu, pour apprécier la condition de bonne foi de l'intéressé, hors les hypothèses où les omissions déclaratives révèlent une volonté manifeste de dissimulation ou, à l'inverse, portent sur des ressources dépourvues d'incidence sur le droit de l'intéressé au revenu de solidarité active ou sur son montant, de tenir compte de la nature des ressources ainsi omises, de l'information reçue et de la présentation du formulaire de déclaration des ressources, du caractère réitéré ou non de l'omission, des justifications données par l'intéressé ainsi que de toute autre circonstance de nature à établir que l'allocataire pouvait de bonne foi ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises. A cet égard, si l'allocataire a pu légitimement, notamment eu égard à la nature du revenu en cause et de l'information reçue, ignorer qu'il était tenu de déclarer les ressources omises, la réitération de l'omission ne saurait alors suffire à caractériser une fausse déclaration.  
 15. Pour les motifs exposés au point 7, les omissions délibérément et régulièrement commises par la requérante dans l'exercice de ses obligations déclaratives revêtent le caractère de " fausses déclarations " faisant obstacle, en application des dispositions de l'article L. 262-46 du code précité, au bénéfice d'une remise gracieuse. Dans ces conditions, sa situation économique et sociale ne justifie pas une remise totale ou partielle de la dette en cause.  
 16. Si Mme Delorme demande à bénéficier d'un échelonnement du remboursement de sa dette, il n'appartient pas aux tribunaux administratifs, juges de droit commun, de faire œuvre d'administrateur et d'accorder, en lieu et place de l'organisme payeur, un aménagement de l'échelonnement de remboursement de la dette issue d'un indu d'une prestation d'aide sociale. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.  
 17. Enfin, Mme Delorme sollicite une remise de sa dette résultant de l'amende administrative. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire n'autorise l'autorité administrative à accorder une remise d'amende. Par suite, les conclusions aux fins de remise de l'amende doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions indemnitaires :  
 18. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision () / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. / () ". La condition tenant à l'existence d'une décision de l'administration doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l'administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle, régularisant ce faisant la requête. 
 19. En l'absence, au jour du présent jugement, de toute décision de l'administration rejetant une demande indemnitaire préalable de Mme Delorme, les conclusions de sa requête tendant à la condamnation du département de la Loire sont irrecevables et doivent, par suite, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige :  
 20. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme Delorme au titre des frais d'instance.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision du 31 août 2022 prononçant une amende administrative d'un montant de 254 euros (deux cent cinquante-quatre euros) et le titre exécutoire n° 7004 du 20 septembre 2022 émis pour le recouvrement de cette amende sont annulés.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme Delorme est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A Delorme et au département de la Loire. 
 Copie en sera adressée à la paierie départementale de la Loire.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2023. 
 La magistrate désignée, 
 A-S. Soubié 
 La greffière, 
 S. Rivoire  
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
 Pour expédition, 
 Un greffier,