TA33 · 6ème Chambre — 15 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 décembre 2022 et le 4 juillet 2023, Voies navigables de France (VNF), représenté par Me Caron, défère au tribunal, comme prévenue d'une contravention de grande voirie, Mme I E, et conclut à ce que le tribunal : 
 1°) condamne Mme E au paiement d'une amende de cinq cents euros sur le fondement de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 2°) lui enjoigne de libérer le domaine public fluvial dans son entier dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) mette une somme de 210 euros à la charge de Mme E en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 -  il a été constaté par procès-verbal de contravention de grande voirie du 11 octobre 2022, que des constructions appartenant à Mme E étaient édifiées sans autorisation sur le domaine public fluvial qui lui a été confié par l'Etat, en méconnaissance des articles L. 2122-1 et L. 2132-9 du code général de la propriété des personnes publiques ;  
 -  cet empiètement est constitutif d'une contravention de grande voirie visée aux articles L. 2132-2, du code général de la propriété des personnes publiques et est de nature à compromettre l'usage auquel le domaine est normalement destiné, ce qui justifie le prononcé d'une amende et l'injonction de libérer le domaine public et de le remettre en état ;  
 - il est justifié de la compétence du signataire de la requête ;  
 - le délai de notification du procès-verbal n'est pas prévu à peine de nullité des poursuites et il n'est pas établi que les droits de la défense auraient été méconnus,  
 - la force majeure n'est pas établie en l'espèce ;  
 - les dispositions sur la dispense de peine ne sont pas applicables.  
 Par des mémoires en défense enregistrés les 8 février et 25 septembre 2023, Mme E, représentée par Me Croix et Me Bannier-Matthieu, demande au tribunal :  
 1°) a titre préalable de surseoir à statuer pour l'organisation d'une médiation ;  
 2°) à titre principal de rejeter toutes les conclusions ;  
 3°) à titre subsidiaire de la dispenser de toute peine d'amende  
 4°) de mettre à la charge de Voies navigables de France une somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que :  
 - la requête est irrecevable en l'absence de compétence de son signataire ;  
 - l'action publique est tardive en méconnaissance du délai prévu par l'article L. 774-2 du code de justice administrative et des principes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le procès-verbal d'infraction est irrégulier en raison du commissionnement irrégulier  de l'agent qui l'a établi ;  
 - la matérialité des faits n'est pas établie dès lors qu'elle bénéficiait d'une autorisation d'occupation du domaine public lors de l'édification des constructions ;  
 - il s'agit d'un cas de force majeure en raison d'une impossibilité d'accès ; 
 - elle demande une dispense de peine au vu du contexte ;  
 - une régularisation de sa situation dans le cadre de la médiation rendrait l'action domaniale sans objet ;  
 - l'impossibilité d'accès rend toute exécution impossible et les frais à engager nécessitent un délai ;  
 - les frais de la notification ne peuvent être pris en compte au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;  
 - le code général de la propriété des personnes publiques ;  
 - le code des transports ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Brouard-Lucas, présidente-rapporteure ; 
 - les conclusions de M. Vaquero, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Firino-Martell, représentant Mme E. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 23 mai 2016, Mme E a conclu avec Voies Navigables de France (VNF) une convention d'occupation temporaire du domaine public portant sur l'installation d'un carrelet et de sa passerelle d'accès sur les berges de la Garonne, à Quinsac, en vue de pratiquer une activité de pêche pour une durée de cinq ans. Souhaitant ensuite y développer une activité occasionnelle d'hébergement sous forme de nuitées, Mme E s'est rapprochée de VNF et a résilié cette première convention et conclu le 23 août 2017 une nouvelle convention d'occupation temporaire de 5 ans prenant effet le 1er juin 2017, autorisant la sous-location. Le 28 décembre 2021, Mme E a sollicité le renouvellement de cette convention, qui a lui été refusé par une décision de VNF du 8 mars 2022. Un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé le 11 octobre 2022 à l'encontre de Mme E pour occuper sans autorisation le domaine public fluvial du fait de la présence d'une cabane de pêche et de plateformes après l'expiration de cette convention. Ce procès-verbal a été notifié le 13 décembre 2022 à Mme E. Par la présente requête, VNF demande au tribunal de condamner Mme E au paiement d'une amende de 500 euros pour l'occupation sans autorisation du domaine public fluvial et de lui enjoindre de libérer le domaine public fluvial. 
 Sur la régularité des poursuites :  
 2. En premier lieu, il ressort notamment des dispositions des articles L.4313-2 et L. 4313-3 du code des transports que le président de Voies navigables de France, en cas d'atteinte à l'intégrité et à la conservation du domaine confié à cet établissement public, a compétence pour exercer les pouvoirs dévolus au préfet à l'article L. 774-2 du code de justice administrative et notamment pour notifier au contrevenant une copie du procès-verbal établi à son encontre et le citer à comparaître devant le tribunal administratif. Il ressort de ces mêmes dispositions qu'il peut déléguer sa signature aux directeurs des services territoriaux de l'établissement, ces derniers pouvant eux même subdéléguer leur signature aux agents de l'établissement chargés de fonctions d'encadrement. 
 3. Il résulte de l'instruction que par une décision du 11 février 2022, publiée le 28 février au bulletin officiel de VNF, M. A G, directeur territorial Sud-Ouest, a subdélégué sa signature à Mme C D, cheffe de l'unité affaires juridiques " à l'effet de signer dans les limites de (sa) compétence territoriale, tous les actes, notifications, décisions ou mémoires de première instance relatifs à la répression des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public confié à l'établissement, établis dans les conditions et selon les procédures prévues par le code de justice administrative. " Si cette décision de subdélégation vise la délégation du 23 octobre 2020 dont bénéficiait M. G, en matière de mesures d'ordre général de la part du directeur général de VNF, il ressort des termes mêmes de la délégation générale du 22 février 2022 en matière de mesures générales qu'elle abroge la délégation du 23 octobre 2020 à compter de la date de sa publication, le 23 février 2022. Toutefois dès lors qu'à la date de prise d'effet de la subdélégation de signature, le 28 février 2022, M. G bénéficiait toujours en vertu de cette nouvelle décision du 22 février 2022 d'une délégation de signature " dans les limites de sa direction territoriale et de ses attributions, au nom de M. F H, directeur général, tous actes, notifications, décisions ou mémoires de première instance relatifs à la répression des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public confié à l'établissement, établis dans les conditions et selon les procédures prévues par le code de justice administrative, et de représenter l'établissement en première instance ", la subdélégation en litige doit être regardée comme étant intervenue de manière régulière. Par suite le moyen tiré de ce que Mme D, signataire de la saisine du tribunal administratif n'avait pas compétence pour ce faire doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " () 3. Tout accusé a droit notamment a) : être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui () ". D'autre part, en vertu du premier alinéa de l'article L. 774-2 du code de justice administrative, " dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention ", l'autorité compétente " fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal ". L'observation de ce délai de dix jours n'étant pas prescrite à peine de nullité, le moyen tiré de ce qu'il aurait été méconnu ne peut être utilement invoqué. Pour autant, la notification tardive du procès-verbal ne saurait porter atteinte aux droits de la défense.  
 5. Alors que Mme E ne peut se prévaloir utilement de la méconnaissance du délai de 10 jours prévu par l'article L. 774-2 du code de justice administrative, il ne résulte pas de l'instruction que le délai dans lequel le procès-verbal a été notifié aurait eu, en l'espèce, pour effet de porter atteinte aux droits de la défense de Mme E et ne l'aurait pas mise à même de préparer utilement sa défense devant la juridiction. Par ailleurs, dans le cadre de la procédure de contravention de grande voirie, la notification du procès-verbal d'infraction constitue l'information du contrevenant prévue par les stipulations précitées de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Dans les circonstances de l'espèce, le délai qui s'est écoulé entre la date de rédaction du procès-verbal d'infraction, le 11 octobre 2022, et la date de notification de celui-ci, le 13 décembre 2022, ne peut être regardé comme étant excessif au regard du 3) des stipulations précitées. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure en raison de la tardiveté de la notification du procès-verbal d'infraction doit être écarté.  
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 4313-2 du code des transports : " Voies navigables de France est substitué à l'Etat dans l'exercice des pouvoirs dévolus à ce dernier pour la répression des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine public qui lui est confié. () Les contraventions sont constatées par les agents mentionnés aux articles L. 2132-21 et L. 2132-23 du code général de la propriété des personnes publiques. ". Aux termes de l'article L. 2132-21 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spécifiques, les agents de l'Etat assermentés à cet effet devant le tribunal de grande instance et les officiers de police judiciaire sont compétents pour constater les contraventions de grande voirie. ". 
 7. Il ressort des pièces du dossier que la décision de commissionnement accordée par le directeur territorial Sud-Ouest le 28 juillet 2021 à M. B, surveillant de domaine qui a rédigé le procès-verbal d'infraction, visait les articles L. 2132-2 et R. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, cet agent avait été régulièrement commissionné pour constater l'infraction en litige qui relève du domaine confié par la loi à VNF, la circonstance que ce commissionnement ne mentionne pas qu'il est limité aux contraventions de grande voirie relevant domaine de compétence de VNF étant sans incidence à cet égard.  
 Sur le bien-fondé de l'action publique :  
 8. Aux termes de l'article L. 2132-2 du code général de la propriété des personnes publiques: " Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative mentionnée à l'article L. 2131-1./ Elles sont constatées, poursuivies et réprimées par voie administrative. ". L'article L. 2132-3 dudit code dispose que : " Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d'amende () ".  
 9. Il résulte de l'instruction que le procès-verbal d'infraction, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, constate " la présence d'une cabane de pêche et de plateformes en rive droite de la Garonne en dépit d'un courrier de signification de l'échéance de la COT n°81311700045 et de demande de l'exécution de l'obligation de remise en état des lieux [] adressée à Madame E I le 8 mars 2022 ". Mme E ne conteste d'ailleurs pas la présence de ces constructions, ni être à l'origine de leur édification. Il ressort de ces mentions que, quand bien même la requête fait référence au constat de l'édification sans droit ni titre de ces constructions, les faits reprochées à Mme E sont le maintien de ces constructions après le terme de la convention d'occupation du domaine public, à l'issue duquel elle ne dispose plus de droit lui permettant d'occuper le domaine public. Dans ce contexte, le moyen tiré de ce que le procès-verbal serait entaché d'inexactitude doit être écarté et VNF établit la matérialité, à la date de ce procès-verbal, de l'occupation irrégulière du domaine public par la requérante, qui ne peut se prévaloir utilement de la circonstance qu'elle bénéficiait d'une autorisation à la date de la construction.  
 10. D'une part, aux termes de l'article L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve des textes spéciaux édictant des amendes d'un montant plus élevé, l'amende prononcée pour les contraventions de grande voirie ne peut excéder le montant prévu par le 5° de l'article 131-13 du code pénal () ". L'article 131-13 du code pénal dispose : " () Le montant de l'amende est le suivant : () / 5° 1 500 euros au plus pour les contraventions de la 5ème classe, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention est un délit. ". Lorsqu'il retient la qualification de contravention de grande voirie s'agissant des faits qui lui sont soumis, le juge est tenu d'infliger une amende au contrevenant. Alors même que les dispositions précitées ne prévoient pas de modulation des amendes, le juge, qui est le seul à les prononcer, peut toutefois, dans le cadre de ce contentieux répressif, moduler leur montant dans la limite du plafond prévu par la loi et du plancher que constitue le montant de la sanction directement inférieure, pour tenir compte de la gravité de la faute commise, laquelle est appréciée au regard de la nature du manquement et de ses conséquences. 
 11. D'autre part, lorsque le juge administratif est saisi d'un procès-verbal de contravention de grande voirie, il ne peut légalement décharger le contrevenant de l'obligation de réparer les atteintes portées au domaine public qu'au cas où le contrevenant produit des éléments de nature à établir que le dommage est imputable, de façon exclusive, à un cas de force majeure ou à un fait de l'administration assimilable à un cas de force majeure. 
 12. En l'espèce, Mme E se prévaut de la force majeure rendant impossible le démontage de son carrelet en raison de l'effondrement de la berge comportant un accès carrossable à l'emplacement et de l'intervention de mesures de police interdisant tout accès routier, et ce, selon elle, tant que Voies navigables de France n'aura pas procédé aux travaux requis sur cet accès. Toutefois, le constat d'huissier produit, qui se borne à faire état d'une impossibilité d'accès du fait d'une l'interdiction de circuler sur le chemin d'accès et de sa " condamnation " en raison de la présence d'un panneau de sens interdit portant la mention " chemin privé-voie sans issue " et d'une chaine cadenassée n'est pas de nature à établir la réalité de cet effondrement, qu'il n'évoque pas, ni l'impossibilité d'obtenir une autorisation d'accès. De même la production d'un courrier adressé en mai 2020 par la commune à un propriétaire domicilié " Port du Roy ", qui évoque un affaissement du chemin privé desservant cette propriété et la nécessité pour les propriétaires d'y remédier, n'est pas de nature à justifier de l'état du chemin d'accès en juin 2022, ni d'ailleurs qu'il s'agirait de la même voie et que cette voie serait située sur le domaine dont VNF a la charge. Ainsi, l'existence d'une situation de force majeure de nature à décharger le contrevenant de son obligation de libérer le domaine public qu'il occupe sans titre et de réparer les atteintes portées à celui-ci ne peut être retenue. De même, la circonstance que la démolition représenterait un coût important n'est pas de nature à l'exonérer de sa responsabilité. 
 13. Il résulte de ce qui a été dit au point 10, que la demande de Mme E tendant à ce qu'elle soit dispensée du paiement de cette amende ne peut être accueillie, la circonstance que l'intéressée a tenté d'obtenir une nouvelle convention d'occupation de ce domaine étant sans incidence sur le bien-fondé de cette contravention. 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner Mme E au paiement d'une amende d'un montant de 500 euros. 
 Sur l'action domaniale : 
 15. Les dispositions précitées de l'article L. 2132-3 du code général de la propriété des personnes publiques tendent à assurer, au moyen de l'action domaniale qu'elles instituent, la remise du domaine public dans un état conforme à son affectation publique en permettant aux autorités chargées de sa protection d'ordonner au propriétaire d'un bien irrégulièrement construit, qu'il l'ait ou non édifié lui-même, sa démolition, ou de confisquer des matériaux. 
 16. Alors que l'impossibilité d'accès invoquée par Mme E n'est pas établie et que VNF n'a pas souhaité donner suite à la demande de médiation formulée par Mme E, il y a lieu de faire droit aux conclusions de VNF et de condamner Mme I E à libérer le domaine public fluvial des constructions qu'elle y a édifiées et ce, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard.  
 Sur les frais liés à l'instance :  
 17. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". Aux termes de l'article L. 774-6 de ce code relatif aux contraventions de grande voirie : " Le jugement est notifié aux parties, à leur domicile réel, dans la forme administrative par les soins des autorités mentionnées à l'article L. 774-2, sans préjudice du droit de la partie de le faire signifier par acte d'huissier de justice. "  aux termes de cet article L. 774-2 : " Dans les dix jours qui suivent la rédaction d'un procès-verbal de contravention, le préfet fait faire au contrevenant notification de la copie du procès-verbal. / Pour le domaine public défini à l'article L. 4314-1 du code des transports, l'autorité désignée à l'article L. 4313-3 du même code est substituée au représentant de l'Etat dans le département. ", enfin aux termes de cet article L. 4313-3 du code des transports : " Dans le cas où des atteintes à l'intégrité et à la conservation du domaine défini par le chapitre IV du présent titre ont été constatées, le directeur général de Voies navigables de France saisit la juridiction territorialement compétente, en lieu et place du préfet, dans les conditions et suivant les procédures prévues par le chapitre IV du titre VII du livre VII du code de justice administrative. ". 
 18. Les frais d'établissement de procès-verbal et de notification demandés par VNF ne constituent pas des dépens prévus par l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Dès lors que Mme E a commis une infraction d'occupation sans titre du domaine public fluvial, constitutive d'une contravention de grande voirie constatée par procès-verbal dressé le 11 octobre 2022, elle doit supporter les frais de ce procès-verbal établi dans le cadre de l'action répressive. Il résulte par ailleurs de la combinaison de ces dispositions qu'il appartient au directeur général de VNF de procéder à la notification du jugement et qu'il peut le faire par signification d'huissier. Il y a dès lors lieu de mettre à la charge de Mme E une somme à ce titre. 
 19. Au vu des éléments produits par VNF, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E le versement à cet établissement de la somme de 210 euros au titre des frais de procès-verbal et des frais liés à l'instance. 
 20. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce que soit mise à la charge de VNF qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande Mme E au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Mme E est condamnée à payer à Voies navigables de France une amende d'un montant de 500 euros. 
 Article 2 : Il est enjoint à Mme E de libérer le domaine public fluvial dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à l'expiration de ce délai.  
 Article 3 : La somme de 210 euros est mise à la charge de Mme E application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 :  Les conclusions de Mme E tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera adressé à Voies navigables de France pour notification à Mme I E, dans les conditions prévues à l'article L. 774-6 du code de justice administrative. 
 Délibéré après l'audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Brouard-Lucas, présidente-rapporteure, 
 M. Bourdarie, premier conseiller,  
 Mme Caste, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2025. 
 Le premier assesseur, 
 H. BOURDARIE       La présidente-rapporteure, 
 C. BROUARD-LUCAS        
 Le greffier, 
 A. PONTACQ        
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement et du territoire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2206628