TA35 · 6ème Chambre — 6 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 décembre 2022 et 31 octobre 2024, la SARL Ouest-Discothèques, représentée par la SCP Via Avocats, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2022, par lequel le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la zone d'activité concertée Eurorennes par Rennes Métropole ou son concessionnaire, la société publique locale d'aménagement Territoires Publics, et a autorisé Rennes Métropole, ou son concessionnaire, à acquérir à l'amiable ou par voie d'expropriation, les terrains nécessaires à la réalisation du projet en question. 
 2°) de mettre à la charge l'Etat la somme de 3 000 euros à lui verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté litigieux a été signé par une autorité incompétente ; 
 - l'avis d'enquête publique est irrégulier, en ce qu'il n'a pas mentionné les caractéristiques principales du projet et l'objet de l'enquête, et en ce que la publicité de cet avis est insuffisante, en méconnaissance de l'article R. 123-9 du code de l'environnement ; 
 - le dossier d'enquête publique préalable méconnait l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'il ne fait pas apparaitre la nature du projet d'aménagement envisagé sur le secteur Colombier Est de la ZAC Eurorennes ; 
 - l'opération projetée ne revêt pas la qualité d'utilité publique. 
 Par un mémoire, enregistré le 13 novembre 2023, Rennes Métropole et la SPLA Territoires Publics, représentée par la SELARL Thomé Heitzmann, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 2 500 euros à leur verser au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 24 janvier 2024, le préfet d'Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.  
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable, la requérante n'a pas qualité lui donnant intérêt pour agir, en ce qu'elle n'est pas propriétaire d'un bien sur le secteur concerné par la déclaration d'utilité publique ; 
 - les autres moyens soulevés par la SARL Ouest-Discothèques ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Le Bonniec,  
 - les conclusions de M. Moulinier, rapporteur public,  
 - les observations de Me Leduc, pour la SARL Ouest-Discothèques,  
 - et les observations de Me Thomé pour Rennes Métropole et la société publique locale d'aménagement Territoires Publics. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 5 octobre 2022, le préfet d'Ille-et-Vilaine a déclaré d'utilité publique le projet d'aménagement de la ZAC Eurorennes par Rennes Métropole ou son concessionnaire, la SPLA Territoires Publics, et a autorisé Rennes Métropole, ou son concessionnaire, à acquérir à l'amiable ou par voie d'expropriation, les terrains nécessaires à la réalisation du projet en question. La société requérante, exploitant une activité de débit de boissons et de discothèque dans le quartier du Colombier, compris dans la ZAC en question, demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions d'annulation : 
 2. Le préfet d'Ille-et-Vilaine a donné délégation, selon un arrêté du 27 septembre 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs du même jour, à M. Paul-Marie Claudon, secrétaire général de la préfecture et signataire de l'arrêté attaqué, aux fins, notamment, de signer, en toutes matières, tous les actes relevant des attributions du préfet à l'exclusion de certains d'entre eux au nombre desquels ne figurent pas l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'arrêté attaqué doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité de l'avis d'enquête publique : 
 3. Aux termes des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement :  
 " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. Cet arrêté précise notamment : 1° Concernant l'objet de l'enquête, les caractéristiques principales du projet, plan ou programme ainsi que l'identité de la ou des personnes responsables du projet, plan ou programme ou de l'autorité auprès de laquelle des informations peuvent être demandées () ". Aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () ". 
 4. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement précédemment citées, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.  
 5. D'une part, la société requérante soutient que l'avis d'enquête publique n'a pas mentionné les caractéristiques principales du projet et l'objet de l'enquête, alors que compte tenu de l'ampleur du projet à l'échelle de la commune, cet avis se devait d'être plus précis quant aux caractéristiques principales des aménagements et quant à l'objet de cette enquête publique ; qu'à défaut, le public a été induit en erreur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique, qui n'a pas à reprendre l'ensemble des informations qui seront mentionnées dans l'arrêté d'organisation de l'enquête publique ou dans le dossier d'enquête, et qui n'a pas à détailler l'ensemble des ouvrages prévus par le projet, précise que " par arrêté préfectoral, une enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique et à la cessibilité des terrains à exproprier est prescrite sur le territoire de la ville de Rennes, dans le cadre du projet d'aménagement de la ZAC Eurorennes. La ZAC Eurorennes vise à renforcer les capacités d'accueil à proximité du pôle d'échange multimodal de la gare en développant une diversité de fonctionnalités urbaines de part et d'autre de la voie ferrée ". Par conséquent, l'arrêté et l'avis d'ouverture de l'enquête publique mentionnent bien l'objectif du projet de la ZAC Eurorennes, qui est de développer les équipements nécessaires à l'accompagnement de la transformation de la gare de Rennes en pôle d'échanges multimodal et de créer des liaisons de part et d'autre des voies ferroviaires. Ainsi les mentions de l'avis d'enquête publique permettaient une information suffisante du public concernant l'objet de l'enquête, dont les caractéristiques étaient développées dans le dossier soumis à cette enquête, mis à disposition du public, ainsi qu'il en était informé par le même avis. Il ressort également des pièces du dossier que la société requérante a pu présenter ses observations auprès du commissaire-enquêteur. En tout état de cause, le requérant n'établit pas que l'insuffisance des mentions alléguées aurait eu une quelconque incidence sur  
 la bonne information du public, ni aucune influence sur le résultat de l'enquête. Dans ces conditions, les termes de l'avis sont suffisants pour considérer, au regard des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'environnement, qu'il fait état de l'objet de l'enquête ainsi que de ses caractéristiques principales. Par suite, ce moyen sera écarté. 
 6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'arrêté d'ouverture d'enquête publique a été affiché à l'hôtel de Rennes Métropole, ainsi que dans le hall de l'hôtel de ville de Rennes du 26 août au 21 octobre 2021 inclus ; qu'il a été également diffusé à deux reprises  
 dans deux journaux locaux, " Ouest-France " dans ses éditions Ille-et-Vilaine des 23 août et  
 14 septembre 2021 et " 7 Jours - Les Petites Affiches de Bretagne " dans ses éditions des  
 20/21 août et 17/18 septembre 2021. Enfin, l'avis a également fait l'objet d'un affichage sur le terrain en dix points différents, ainsi que constaté par voie d'huissier le 26 août 2021. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de la publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique manque en fait et doit être écarté. 
 En ce qui concerne la régularité du dossier soumis à enquête publique : 
 7. D'une part, les dispositions de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme dont se prévaut la société requérante ne sont pas applicables au cas d'espèce, dès lors que la déclaration d'utilité publique portant sur le projet d'aménagement de la ZAC Eurorennes a été sollicitée en vue de la réalisation de travaux et ne constitue pas une acquisition de réserve foncière.  
 8. D'autre part, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° Pour les travaux et ouvrages mentionnés à l'article R. 122-8, les études mentionnées à l'article R. 122-9 et, le cas échéant, à l'article R. 122-10 ; / 7° Le cas échéant, l'avis mentionné à l'article R. 122-11 ". Aux termes de l'article R-122-6 du même code : " La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l'environnement ". 
 9. Au stade de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, les documents soumis à l'enquête n'ont pas pour objet de déterminer avec précision les parcelles éventuellement soumises à expropriation, mais de permettre aux intéressés de connaitre la nature et la localisation des travaux envisagés. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête publique, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.  
 10. La société requérante soutient que la notice explicative du dossier soumis à enquête publique et relative au seul secteur Colombier-Est est imprécise, qu'il s'agit du seul secteur dont l'aménagement futur reste indéterminé par les différents acteurs publics, et que ces imprécisions remettent en cause la pertinence de la délimitation du périmètre de la ZAC Eurorennes, ainsi que l'utilité publique du projet. Toutefois, l'enquête publique ne concernant pas uniquement le secteur du Colombier-Est mais l'ensemble du projet Eurorennes, c'est à cette échelle que sa  
 conformité aux dispositions précitées doit être appréciée. En l'espèce, la notice explicative contestée expose de manière détaillée l'objet de l'opération pour la ZAC, sa localisation, ses objectifs ainsi que les motifs du choix du projet Eurorennes. Ces développements, permettent d'informer sur ces différents points le public, pour chacun des secteurs intégrés au projet d'aménagement, y compris celui du Colombier. La circonstance que la déclinaison spécifique au secteur du Colombier de cette opération soit moins détaillée que pour d'autres secteurs n'est pas de nature à entacher cette notice d'insuffisance de précisions, alors qu'en tout état de cause les enjeux du projet Eurorennes ainsi que des précisions sur sa composition figurent dans plusieurs documents à disposition du public.  
 11. Premièrement, le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territorial, dont certains éléments sont repris dans la notice explicative du dossier soumis à enquête publique, précise que le projet consiste en l'extension du centre-ville vers le sud et le développement de nouvelles liaisons nord-sud, le renforcement de l'activité tertiaire supérieure, la mutation de la gare en véritable pôle d'échanges multimodal, le développement d'un quartier animé présentant une grande mixité fonctionnelle avec commerces, équipements, habitats.  
 12. Deuxièmement, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme intercommunal de Rennes Métropole précise que le projet d'aménagement Eurorennes constitue un projet global dépassant la simple restructuration de la gare, permettant un renouvellement urbain favorisant la densification de l'habitat, de bureaux, d'équipements, de commerces et de services autour de la gare, sur les territoires d'une future centralité constituée du centre historique, des quartiers du Colombier, des Champs Libres et de la gare de Rennes.  
 Il ressort également du PLUi en question que le secteur Colombier est compris dans le  
 périmètre d'une orientation d'aménagement et de programmation, et que des plans de masse  
 des aménagements prévus sur le secteur en question y sont joints. 
 13. Troisièmement, la notice explicative du dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique et l'étude d'impact jointe justifient le plan de délimitation du périmètre de la ZAC Eurorennes, en précisant que ce dernier a été établi de manière à coïncider avec les limites des ZAC déjà existantes et à intégrer les espaces mutables nécessaires à la réalisation cohérente du projet urbain et à l'insertion de la ZAC Eurorennes dans le tissu urbain existant.  
 14. Quatrièmement, l'étude d'impact apporte des précisions sur l'opération d'aménagement prévue sur le secteur Colombier. Ainsi à la page 127, il est précisé qu'" à ce jour, la ville de Rennes envisage de requalifier les espaces piétonniers extérieurs de ce quartier au vu de l'urbanisme de dalle complexe existant, des espaces extérieurs organisés sur 6 niveaux et de la rupture morphologique avec le tissu existant qui a été modelé par les différents styles architecturaux qu'a connu le quartier.  () Les objectifs majeurs de cette requalification sont les suivants : / - Proposer des orientations d'aménagement des espaces extérieurs en lien avec la vocation des espaces de sorte à clarifier la conception d'origine (public/privé) et l'adapter aux nouveaux usages ; / - Requalifier les espaces extérieurs du Colombier ; / - Valoriser la présence des équipements publics et leur lisibilité. / La place du Colombier est également amenée à évoluer en prenant notamment en compte la mutation éventuelle des actuels cinémas ".  
 Par ailleurs, à la page 140 de ce même document, il est indiqué que : " Le site Colombier opère la liaison entre le Quartier du Colombier et le Pôle d'échange Multimodal. Un immeuble de  
 bureaux d'une hauteur de R+7 avec un rez-de-chaussée commercial établit une accroche urbaine sur la Rue d'Isly. Le passage public élargi assure un lien au travers du square Emile Souvestre. / Un deuxième bâtiment d'une hauteur de R+7 (même mixité de programmation), situé à l'emplacement actuel du Cinéma Cinéville, joue un rôle d'articulation avec la place du Colombier. / Sur l'axe principal qui traverse le Colombier, reliant Beaumont à la place du Colombier et au centre commercial, un travail de motifs sur le sol - qui peut être un assemblage de pierre de teintes différentes ou des figures peintes - vient animer ces grandes surfaces piétonnes le long des façades commerçantes. Le motif peut être une manière de rendre l'espace public plus " domestique " et plus précieux - en référence au tapis, aux décors. La démolition des deux immeubles de logements locatifs du Ministère de la Défense puis leur remplacement par des bâtiments à vocation de logements et de commerces pourraient prendre place sur le square " Emile Souvestre ". Aux pages 169 et 170, il est indiqué qu'une démolition de bâtiments d'activités tertiaires et commerciales est prévue, que le projet d'aménagement prévoit la construction de 17 405 m² de surface de plancher pour réaliser 218 logements, ainsi que la construction de 13 820 m² de commerces et de 12 140 m² de bureaux. 
 15. Enfin, l'étude d'impact renvoie aux règles d'urbanisme définies dans le PLUi pour les ouvrages à construire. 
 16. Il ressort de ce qui précède que le dossier d'enquête publique préalable auquel était jointe l'étude d'impact, ainsi que les documents d'urbanisme contenaient, au stade de la procédure d'enquête et de la déclaration d'utilité publique, toutes les informations nécessaires sur l'objet et la nature du projet d'aménagement de la ZAC Eurorennes, ainsi que sur les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants, alors qu'au demeurant le secteur du Colombier Est ne représente qu'une partie d'un projet global s'étendant sur cinquante-huit hectares autour de la gare de Rennes, qui constitue le cœur du projet. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier soumis à enquête public manque en fait et doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'utilité publique de l'opération : 
 17. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente.  
 18. Il ressort des pièces du dossier que l'acquisition des parcelles concernées est indispensable à la mise en œuvre des objectifs de la ZAC du projet Eurorennes, alors que le périmètre du secteur Colombier Est s'inscrit dans le prolongement du tissu urbain existant, ce  
 qui permettra le renouvellement urbain afin de répondre aux enjeux de production de logements, tout en reconstruisant la ville sur elle-même et en limitant l'étalement urbain. En outre, le commissaire enquêteur a estimé que le projet de ZAC Eurorennes présentait tout à la fois " un caractère d'intérêt général " et un " bilan coût-avantages penchant en faveur de l'opération ", en émettant un avis favorable sans réserve. Il souligne notamment, s'agissant du secteur Colombier,  
 que la ZAC Eurorennes est un projet d'aménagement d'ensemble dont les éléments sont indissociables ; que le projet urbain démontre l'importance de ce secteur dans la ZAC puisque 87,5% du projet commercial, 10% du programme de bureaux et 15% des logements y sont prévus ; que l'étude commerciale confirme ces données en y ajoutant une ouverture commerciale vers le sud ; que le secteur du Colombier dispose de toutes les facilités en matière de déplacement (espace piétonnier, parking, bus, métro). Enfin, le conseil métropolitain a également, par sa délibération du 24 mars 2022, prise sur le fondement de l'article L. 126-1 du code de l'environnement, et après avoir pris en considération, notamment, l'étude d'impact, les apports de l'enquête publique, ainsi que l'avis et les conclusions du commissaire enquêteur, souligné les motifs et considérations justifiant que ce projet soit déclaré d'intérêt général.  
 Par suite, la finalité d'intérêt général du projet d'aménagement de la ZAC Eurorennes est établie. 
 19. Pour justifier du recours à l'expropriation, la notice explicative, à la rubrique " état d'avancement ", précise que la réalisation du projet Eurorennes nécessite l'achat de foncier, que la maîtrise foncière est assez avancée sur les secteurs Quineleu et Blériot mais que sur le secteur Colombier la maîtrise foncière n'est que de 25 %, que si la méthode privilégiée est celle de la négociation avec foncière amiable, il pourra néanmoins être nécessaire de recourir à l'expropriation. En tout état de cause, la société requérante ne soutient, ni même n'allègue, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. 
 20. Enfin, alors que la société requérante se prévaut de l'atteinte du projet à son activité commerciale, il ressort des pièces du dossier que celui-ci prévoit la création de 13 820 m² de commerces. Si la SARL Ouest-Discothèques soutient qu'en tant qu'établissement exploitant, elle accompagnerait " les mutations qui s'opèrent avec le projet de pôle d'échange multimodal ", elle n'assortit cette affirmation d'aucune précision de nature à permettre au tribunal d'en apprécier le bienfondé ou la portée. Il suit de là qu'aucune atteinte excessive à la propriété privée causée par l'expropriation n'est établie. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet en cause serait dépourvu d'utilité publique doit être écarté.  
 21. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de  
 non-recevoir opposée par le préfet d'Ille-et-Vilaine, que les conclusions en annulation présentées par la SARL Ouest-Discothèques dans sa requête doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la SARL Ouest-Discothèques au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de l'État qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a également lieu de rejeter les conclusions présentées sur ce même fondement par Rennes Métropole et la SPLA Territoires Publics.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SARL Ouest-Discothèques est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par Rennes Métropole et la SPLA Territoires Publics sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Ouest-Discothèques, au préfet d'Ille-et-Vilaine et à Rennes Métropole.  
 Délibéré après l'audience du 23 janvier 2025 à laquelle siégeaient : 
 M. Descombes, président, 
 M. Le Roux, premier conseiller, 
 M. Le Bonniec, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 J. Le Bonniec     Le président, 
     
     
    Signé 
     
     
    G. Descombes 
 Le greffier, 
 Signé 
 J-M. Riaud 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.