TA44 · 9ème chambre — 22 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 mai 2022, 1er février 2024, 
 19 février 2024, 31 juillet 2025 et 4 août 2025, M. A C doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :  
 1°) d'annuler la décision du 27 avril 2022 par laquelle le directeur de Pôle emploi  
 Pays de la Loire, devenu l'opérateur France Travail, a rejeté le recours préalable qu'il a formé contre la décision du 16 mars 2022 le radiant de la liste des demandeurs d'emploi pour une  
 durée de neuf mois à compter de cette date et mettant fin à son droit à l'allocation de solidarité spécifique ; 
 2°) d'annuler la décision du 24 février 2022 par laquelle le directeur de Pôle emploi Angers Roseraie, devenu l'opérateur France Travail, a mis à sa charge une somme de 27 002,53 euros correspondant à un indu d'allocation de solidarité spécifique constitué sur la période du  
 25 juin 2017 au 30 novembre 2021, ainsi que la décision rejetant son recours gracieux ;  
 3°) d'annuler la décision du 5 avril 2022 par laquelle Pôle emploi l'a mis en demeure, avant poursuites judiciaires, de rembourser cette somme. 
 Il soutient que :  
 - il n'a exercé aucune activité salariée sur la période concernée par l'indu ;  
 - son conseiller Pôle emploi avait connaissance du fait qu'il bénéficiait du statut d'autoentrepreneur depuis 2014, notamment en raison de ses déclarations faites auprès de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et au sein du répertoire Sirene de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;  
 - il a procédé à toutes les actualisations sans que son conseiller Pôle emploi ne lui délivre les informations nécessaires, révélant une " carence d'accompagnement ", ou ne lui indique les erreurs qu'il aurait pu commettre, le site de Pôle emploi ne permettant pas de déclarer une activité non salariée marginale ;   
 - il est de bonne foi, n'a pas fait de fausses déclarations et, s'il a éventuellement incorrectement actualisé sa situation, il n'a pas voulu commettre de fraude ; 
 - il remplit les conditions pour percevoir l'allocation de solidarité spécifique ;  
 - depuis 2016, il a la volonté de réintégrer le marché du travail français et d'avoir une stabilité en France, ce qui s'oppose à l'argument selon lequel il resterait volontairement " hors du système " ; 
 - la créance est couverte par la prescription ; 
 - le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que l'administration invoque des faits connus depuis plusieurs années et concernant lesquels elle n'a pas agi à temps ; 
 - son activité d'autoentrepreneur lui permet de générer très peu de revenus ;  
 - il se trouve en incapacité financière de rembourser la somme mise à sa charge.  
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 31 janvier 2024, 23 février 2024 et   
 1er août 2025, France Travail conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 - les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés ; 
 - il demande une substitution de motifs dès lors que c'est à tort que la contrainte mentionne comme motif du trop-perçu " activité salariée " alors qu'il s'agit d'un trop-perçu pour " activité non salariée ".  
 Par un courrier du 26 août 2025, le tribunal a informé les parties qu'il était susceptible de relever d'office, sur le fondement de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions dirigées contre la mise en demeure du 5 avril 2022, laquelle constitue un acte préparatoire, non susceptible de recours. 
 Des observations en réponse au moyen d'ordre public ont été produites par M. C le 26 août 2025 et n'ont pas été communiquées.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code civil ; 
 - le code du travail ; 
 - le code de justice administrative. 
 Le président de la formation de jugement a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Le rapport de Mme B a été entendu au cours de l'audience publique. 
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience publique, en application de l'article R. 772-9 du code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. C, inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi depuis octobre 2014 et bénéficiaire de l'allocation de solidarité spécifique depuis décembre 2016, a été destinataire d'un courrier de Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, en date du 25 février 2022 l'avertissant de ce qu'il était susceptible d'être radié de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de six à douze mois et de se voir supprimer totalement le versement de son allocation à la suite d'erreurs d'actualisation. A la suite des observations émises par M. C dans le délai de dix jours qui lui était imparti, le directeur de Pôle emploi l'a, par une décision du 16 mars 2022, radié de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de neuf mois à compter de cette date et lui a définitivement supprimé le versement de l'allocation de solidarité spécifique. Par une décision du 27 avril 2022, le directeur de Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, a, sur son recours préalable obligatoire, confirmé cette décision. Par ailleurs, Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, lui a notifié, par une décision du 24 février 2022, la récupération d'une somme de 27 002,53 euros correspondant à un indu d'allocation de solidarité spécifique constitué sur la période du 25 juin 2017 au 30 novembre 2021. Par un courrier du 25 février 2022, M. C a formé un recours gracieux contre cette décision. A la suite d'un courrier de relance transmis à l'intéressé le 16 mars 2022, Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, l'a, par une décision du 5 avril 2022, mis en demeure, avant poursuites judiciaires, de rembourser cette somme. Par la présente requête, M. C doit être regardé comme demandant au tribunal d'annuler la décision du 27 avril 2022, laquelle s'est substituée à la décision du 16 mars 2022, la décision du 24 février 2022 et la décision rejetant son recours gracieux, ainsi que la décision du 5 avril 2022. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la décision du 5 avril 2022 portant mise en demeure de payer avant poursuites judiciaires : 
 2. Si M. C entend contester la mise en demeure avant poursuites judiciaires du  
 5 avril 2022, une telle mise en demeure, intervenant après la notification de la décision de récupération de l'indu, constitue un acte préparatoire à la contrainte qui pourra être émise si l'allocataire ne rembourse pas la somme due. Si l'allocataire peut utilement se prévaloir, à l'appui d'une opposition à contrainte, de l'irrégularité de la mise en demeure qui lui a été adressée,  
 celle-ci ne présente pas, en revanche, le caractère d'une décision susceptible de recours contentieux direct. Par suite, les conclusions de M. C dirigées contre cette mise en demeure sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées. 
 En ce qui concerne la décision du 27 avril 2022 portant radiation de la liste des demandeurs d'emploi et suppression du bénéfice de l'allocation de solidarité spécifique :  
 3. L'article L. 5412-2 du code du travail, dans sa version applicable au présent litige, dispose que : " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste ". Aux termes de l'article L. 5426-2 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l'article L. 5412-1, à l'article L. 5412-2 et au II de l'article L. 5426-1-2. Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement ". Aux termes de l'article R. 5412-5 du même code, dans sa version applicable au présent litige : " La radiation de la liste des demandeurs d'emploi entraîne l'impossibilité d'obtenir une nouvelle inscription : / () / 3° Pendant une période dont la durée est comprise entre six et douze mois consécutifs lorsque sont constatées les fausses déclarations mentionnées à l'article L. 5412-2. () ". 
 4. L'article L. 5411-2 du code du travail, dans sa version applicable au présent litige, dispose que : " Les demandeurs d'emploi renouvellent périodiquement leur inscription selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l'emploi et la catégorie dans laquelle ils ont été inscrits. / Ils portent également à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation susceptibles d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d'emploi. " Aux termes de l'article R. 5411-6 du même code, dans sa version applicable au présent litige :  
 " Les changements affectant la situation au regard de l'inscription ou du classement du demandeur d'emploi et devant être portés à la connaissance de Pôle emploi, en application du second alinéa de l'article L. 5411-2, sont les suivants : / 1° L'exercice de toute activité professionnelle, même occasionnelle ou réduite et quelle que soit sa durée ; () ". 
 5. Il y a lieu, pour déterminer si un demandeur d'emploi a fait de fausses déclarations afin de percevoir l'allocation de solidarité spécifique, hors les hypothèses où ses déclarations révèlent une volonté manifeste de dissimulation ou, à l'inverse, portent sur des ressources ou des activités dépourvues d'incidence sur le droit de l'intéressé au revenu de remplacement ou sur son montant, de caractériser le manquement reproché au demandeur d'emploi, en tenant compte des circonstances propres à chaque situation, au vu notamment de l'ensemble des éléments produits par le demandeur d'emploi établissant les diligences qu'il a accomplies en vue de satisfaire à ses obligations déclaratives ainsi que des observations présentées par celui-ci au cours de la procédure contradictoire préalable à la décision. 
 6. La radiation d'une personne de la liste des demandeurs d'emploi prononcée sur le fondement de l'article L. 5412-2 du code du travail a le caractère d'une sanction que l'administration inflige à un administré. Saisi de la sanction prononcée, le juge peut, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par France Travail, maintenir la sanction, la réformer ou l'annuler. 
 7. Pour prononcer la radiation de M. C de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de neuf mois et le priver définitivement de ses allocations, alors qu'il disposait d'un droit à l'allocation spécifique de solidarité, Pôle emploi a considéré que le requérant, en ne déclarant pas son statut d'auto-entrepreneur, avait procédé à de fausses déclarations en vue de percevoir une allocation. 
 8. Il est constant que M. C a omis de déclarer auprès de Pôle emploi son activité professionnelle d'agent commercial autoentrepreneur exercée depuis le 1er juin 2017, pour laquelle il est immatriculé au registre spécial des agents commerciaux près le greffe du tribunal de commerce de Nantes depuis le 7 juillet 2017 et a continué de percevoir l'allocation de solidarité spécifique jusqu'au 30 novembre 2021. Il résulte de l'instruction que, par un courrier de Pôle emploi du 30 novembre 2016 l'informant de l'ouverture de ses droits à l'allocation de solidarité spécifique et par un courrier du 14 mars 2017 lui notifiant son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi, M. C a été informé de l'obligation de déclarer toute reprise d'activité et de ce qu'un manquement dans ses obligations déclaratives l'exposait à un risque de radiation et de suppression des allocations qu'il percevait. Dès lors, le requérant a manqué de manière répétée, pendant plus de quatre ans, et délibérée aux obligations déclaratives dont il avait connaissance, imposées par Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, qui n'a, en tout état de cause, pas manqué à son devoir d'information. En se bornant à soutenir que Pôle emploi aurait été informé de son statut d'entrepreneur, notamment par le biais de ses déclarations faites auprès de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) et au sein du répertoire Sirene de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et qu'il a toujours respecté ses obligations d'actualisation, M. C n'apporte pas la preuve des démarches qu'il aurait entreprises en vue de satisfaire à son obligation déclarative auprès de Pôle emploi ou de circonstances particulières pouvant expliquer ses carences. Les circonstances selon lesquelles cette activité lui permet de générer un revenu très faible et qu'il se trouve dans une situation financière précaire sont sans incidence sur l'obligation de déclarer l'exercice de toute activité professionnelle et, par suite, sur la légalité de la décision attaquée. Dans ces conditions, il n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que Pôle emploi l'a radié de la liste des demandeurs d'emploi et a procédé à la suppression de son allocation solidarité spécifique pour une durée de neuf mois. 
 En ce qui concerne la décision du 24 février 2022 lui notifiant un trop-perçu d'allocation de solidarité spécifique et la décision rejetant son recours gracieux : 
 S'agissant de la prescription de la créance : 
 9. Aux termes de l'article L. 5422-5 du code du travail : " L'action en remboursement de l'allocation d'assurance indûment versée se prescrit par trois ans. ". Il résulte de ces dispositions que le délai spécial de prescription prévu par l'article L. 5422-5 du code du travail pour l'action en répétition de " l'allocation d'assurance " indûment versée n'est pas applicable aux actions en répétition concernant les autres revenus de remplacement, notamment l'allocation de solidarité spécifique. En l'absence de prescriptions spéciales et dérogatoires figurant dans le code du travail, la créance litigieuse est soumise à la prescription de droit commun prévue par l'article 2224 du code civil selon lequel : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire du droit a connu ou aurait dû connaître les faits permettant de l'exercer ". 
 10. Il résulte de l'instruction que l'indu mis à la charge de M. C a pour origine l'exercice d'une activité professionnelle entre juin 2017 et novembre 2021. Ces faits ont donc eu lieu moins de cinq ans avant la décision de récupération de l'indu en litige, émise par Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, le 24 février 2022. Par suite, M. C n'est pas fondé à soutenir que la créance serait prescrite.   
 S'agissant du bien-fondé de la créance : 
 11. D'une part, la décision du 24 février 2022 par laquelle Pôle emploi a notifié à  
 M. C un trop-perçu d'allocation de solidarité spécifique pour la période de juin 2017 à novembre 2021 mentionne à tort que l'intéressé n'a pas déclaré son activité salariée alors qu'il résulte de l'instruction que Pôle emploi reproche à ce dernier, qui dispose du statut d'autoentrepreneur, de ne pas avoir déclaré une activité non salariée. Eu égard notamment aux éléments fournis par France Travail, il résulte de l'instruction que ce dernier aurait pris la même décision s'il avait entendu se fonder initialement sur ce motif et que la substitution n'aurait pas pour effet de priver l'intéressé d'une garantie. Il y a lieu, dès lors, de procéder à la substitution de motifs demandée.  
 12. D'autre part, l'article L. 5423-1 du code du travail : " Ont droit à une allocation de solidarité spécifique les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance, qui ne satisfont pas aux conditions pour bénéficier de l'allocation des travailleurs indépendants prévue à l'article L. 5424-25 et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources ".  
 13. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d'une personne en matière d'aide ou d'action sociale, de logement ou au titre des dispositions en faveur des travailleurs privés d'emploi, et sous réserve du contentieux du droit au logement opposable, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner les droits de l'intéressé, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l'article R. 772-8 du code de justice administrative. Au vu de ces éléments, il lui appartient d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision, en fixant alors lui-même tout ou partie des droits de l'intéressé et en le renvoyant, au besoin, devant l'administration afin qu'elle procède à cette fixation pour le surplus, sur la base des motifs de son jugement.  
 14. Pour solliciter le remboursement du trop-perçu d'allocation de solidarité spécifique constitué sur la période du 25 juin 2017 au 30 novembre 2021, Pôle emploi s'est fondé sur la circonstance que M. C avait omis de déclarer l'activité professionnelle qu'il avait exercée au cours de cette période en précisant que le revenu de cette activité ne pouvait être cumulé intégralement avec ces allocations.  
 15. En se bornant à se prévaloir de ce que Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, ne l'aurait pas informé de la nécessité de déclarer toute reprise d'activité professionnelle, de ce que cette activité a généré peu de ressources, de ses difficultés financières et de sa bonne foi, le requérant ne conteste pas utilement le motif de la décision du 24 février 2022. Par ailleurs, pour les mêmes motifs que ceux énoncés au point 10 du présent jugement, Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, n'a pas méconnu le principe de sécurité juridique. Dans ces conditions, la créance mise à la charge de M. C par Pôle emploi, devenu l'opérateur France Travail, est fondée. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à France Travail Pays de la Loire.  
 Délibéré après l'audience du 1er septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Anthony Penhoat, président, 
 Mme Françoise Guillemin, première conseillère,  
 Mme Juliette Lacour, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2025. 
 La rapporteure, 
 J. BLe président, 
 A. PENHOATLa greffière, 
 A. VOISIN 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,