TA34 · 5ème Chambre — 7 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 octobre 2022 et le 29 septembre 2023, la SCI B... et M. A... B..., représentés par Me Ehrenfeld, demandent au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’arrêté du préfet des Pyrénées-Orientales du 12 août 2022 portant déclaration d’utilité publique du projet d’aménagement des accès au secteur est de la Plaine Saint-Martin à Prades ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Ils soutiennent que : 
- l’arrêté est entaché d’un vice de procédure dès lors que le projet consistant dans la réalisation d’une route relevant du domaine public de la commune devait faire l’objet d’une évaluation environnementale « au cas par cas » en application des dispositions de l’annexe à l’article R. 122-2 du code de l’environnement ; par suite l’autorité chargée de l’examen « au cas par cas » devait être saisie en application de l’article R. 122-3-1 du code de l’environnement ; 
- le projet devait être soumis à évaluation environnementale dans la mesure où il est « susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine » ; le projet « prend en compte les éléments environnementaux comme la préservation des milieux aquatiques ou encore la prévention des risques naturels » de sorte qu’il existe des implications environnementales : l’imperméabilisation des sols sur une surface conséquente, busage de deux canaux, atteinte au patrimoine local constitué par l’ancienne usine de Gibraltar, inscrit à l’inventaire historique d'anciens sites industriels ; 
- l’article R. 112-4 5° du code de l’expropriation est méconnu dès lors que la création de la voie douce en traversée est-ouest, qui fait partie du projet d’aménagement de la collectivité et est mentionnée dans le dossier d’enquête publique, n’a pas été prise en compte dans le total des dépenses ; 
- l’estimation sommaire des dépenses ne fait état d’aucun garde-corps ou main courante, de ralentisseurs, chicanes ou autres dispositifs de régulation de la vitesse sur les voies de Gibraltar alors que ces équipements sont nécessaires à la sécurisation ; 
- l’intérêt général n’est pas justifié dès lors que la sur-fréquentation de l’accès ouest et son caractère dangereux ne sont pas établis ; le projet n’a pas pour objet d’encourager et de sécuriser les mobilités douces et il n’y a pas d’utilité à désenclaver le site de la Plaine Saint Martin ; 
- les inconvénients de l’opération sont excessifs ; le projet nécessite d’exproprier une voie privée ouverte à la circulation publique qui dessert les lots de la copropriété « Chefdebien » et permet le stationnement des occupants et de leurs clients et fournisseurs ; le réaménagement des voies impliquera la suppression de la possibilité de stationnement sur les emprises viaires de la copropriété ; la commune néglige l’impact du projet sur la qualité de l’air et la pollution sonore ; il y a aura un impact négatif sur la qualité du cadre de vie ; le projet entraînera une dangerosité accrue pour les usagers de la voirie. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mars 2023, le préfet des Pyrénées-Orientales conclut au rejet de la requête. 
 
 
Il fait valoir qu’aucun moyen n’est fondé. 
 
 
Par un mémoire enregistré le 7 avril 2023, la commune de Prades, représenté par Me Bonnet, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Elle fait valoir qu’aucun moyen n’est fondé. 
 
 
Les parties ont été informées le 10 décembre 2024 que le juge était susceptible de surseoir à statuer dès lors que le vice de procédure tiré de l’absence de dispense d’évaluation environnementale dans le cadre d’un examen au cas par cas est régularisable. 
 
 
La commune de Prades a communiqué des observations le 12 décembre 2024. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
 
Vu : 
- le code de l’environnement ; 
- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lauranson, 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Poulard, représentant les requérants. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La SCI B... est co-propriétaire de la parcelle AE 137 au lieu-dit Gibraltar sur le territoire de la commune de Prades. M. A... B... est propriétaire des lots n°07 et 17 de la copropriété Chefdebien, au travers de cette SCI qui porte son nom et dont il est l’unique gérant. Le 29 mars 2022, le préfet des Pyrénées-Orientales a ouvert une enquête publique conjointe parcellaire et préalable à la déclaration d’utilité publique (DUP) du projet d’aménagement des accès au secteur est de la Plaine Saint-Martin sur la commune de Prades. Après avis favorable du commissaire enquêteur en date du 15 juin 2022, le préfet des Pyrénées-Orientales, par arrêté du 12 août 2022, a déclaré d’utilité publique ce projet. Par un arrêté en date du 3 février 2023, le Préfet a déclaré cessibles les parcelles concernées par le projet de DUP. La SCI B... et M.  B... demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du 12 août 2022 portant déclaration d’utilité publique du projet d’aménagement des accès au secteur est de la plaine Saint-Martin à Prades. 
 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
2. En premier lieu, en prenant acte de la transmission par le préfet des Pyrénées-Orientales de la délégation de signature de l’auteur de l’arrêté contesté, les requérants ont entendu se désister de leur moyen. 
 
3. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique alors applicable : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : (…) 5° L'appréciation sommaire des dépenses ». 
 
4. Les requérants soutiennent que ces dispositions sont méconnues dès lors que la création de la voie douce en traversée est-ouest, qui fait partie du projet d’aménagement de la collectivité et qui est mentionnée dans le dossier d’enquête publique, n’a pas été prise en compte dans le total des dépenses. Toutefois, alors même que le dossier d’enquête publique expose le projet global du site de la Plaine Saint-Martin, la déclaration d’utilité publique, ainsi qu’elle est intitulée par la notice explicative et que cela ressort du plan général des travaux, ne porte que sur l’aménagement d’accès du secteur est de la Plaine Saint-Martin et sur l’emplacement réservé n°1 du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI). La déclaration d’utilité publique ne porte donc pas sur la voie douce en traversée est-ouest qui, d’ailleurs, a vocation à être réalisée sur les terrains dont la commune est propriétaire et qui ne sont pas concernés par la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Par suite, la commune n’avait pas à intégrer la création de la voie douce en traversée est-ouest dans l'appréciation sommaire des dépenses en application du 5° de de l’article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.  
 
5. En troisième lieu, il est reproché par les requérants que l’estimation sommaire des dépenses ne fait état d’aucun garde-corps ou main courante, de ralentisseurs, chicanes ou autres dispositifs de régulation de la vitesse sur les voies de Gibraltar alors que de tels équipements sont nécessaires à la sécurisation des flux de véhicules. Cependant, l'appréciation sommaire des dépenses prévues par l’article cité au point 3 n'impose pas, eu égard à la faible incidence financière de ces lacunes ou imprécisions, la mention du coût prévisionnel des équipements de sécurité de la voie de circulation projetée et d’utilité publique. Par suite, le moyen doit être écarté. 
 
 
6. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’environnement « II.-Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d'un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l'annexe III de la directive 2011/92/ UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. / Lorsque l'autorité chargée de l'examen au cas par cas décide de soumettre un projet à évaluation environnementale, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du projet. / III.-L'évaluation environnementale est un processus constitué de l'élaboration, par le maître d'ouvrage, d'un rapport d'évaluation des incidences sur l'environnement, dénommé ci-après " étude d'impact ", de la réalisation des consultations prévues à la présente section, ainsi que de l'examen, par l'autorité compétente pour autoriser le projet, de l'ensemble des informations présentées dans l'étude d'impact et reçues dans le cadre des consultations effectuées et du maître d'ouvrage. / L'évaluation environnementale permet de décrire et d'apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes d'un projet sur les facteurs suivants : 1° La population et la santé humaine ; / 2° La biodiversité, en accordant une attention particulière aux espèces et aux habitats protégés au titre de la directive 92/43/ CEE du 21 mai 1992 et de la directive 2009/147/ CE du 30 novembre 2009 ; / 3° Les terres, le sol, l'eau, l'air et le climat ; / 4° Les biens matériels, le patrimoine culturel et le paysage ; / 5° L'interaction entre les facteurs mentionnés aux 1° à 4°. / Les incidences sur les facteurs énoncés englobent les incidences susceptibles de résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d'accidents majeurs et aux catastrophes pertinents pour le projet concerné. / Lorsqu'un projet est constitué de plusieurs travaux, installations, ouvrages ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, il doit être appréhendé dans son ensemble, y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l'espace et en cas de multiplicité de maîtres d'ouvrage, afin que ses incidences sur l'environnement soient évaluées dans leur globalité. / IV. - Lorsqu'un projet relève d'un examen au cas par cas, l'autorité en charge de l'examen au cas par cas est saisie par le maître d'ouvrage d'un dossier présentant le projet afin de déterminer si celui-ci doit être soumis à évaluation environnementale (…) ». Aux termes de l’article R. 122-2 du même code : « I. – Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. / (…) ». Aux termes de l’article R. 122-2 dudit code : « I. – Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau ». Enfin, selon l’annexe de l'article R. 122-2 du même code alors en vigueur, parmi les projets soumis à examen au cas par cas, dans les infrastructures de transport, figurent au a) « Construction de routes classées dans le domaine public routier de l'Etat, des départements, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale non mentionnées aux b) et c) de la colonne précédente ». 
 
7. Il ressort du plan général des travaux et des caractéristiques principales des ouvrages les plus importants du dossier d’enquête publique que le projet d’aménagement d’accès du secteur est de la Plaine Saint-Martin et l’emplacement réservé n°1 du PLUI déclaré d’utilité publique comporte la création d’une « voirie nouvelle afin de créer une jonction entre le chemin et l’impasse de Gibraltar dans le but de créer une boucle avec sens unique de circulation » qui traverse le terrain d’assiette du projet d’est en ouest et a fait l’objet d’un emplacement réservé au plan local d’urbanisme de la commune. La construction de cette voie urbaine correspond à une route qui relèvera du domaine public routier de la commune au sens de la rubrique 6 figurant en annexe à l’article R.122-2 du code de l’environnement. Nonobstant le fait que cette voie ne soit pas l’objet principal et unique de la déclaration d’utilité publique qui porte sur l’ensemble de l’aménagement du secteur est de la Plaine Saint-Martin, cette circonstance n’était pas de nature à faire échapper sa réalisation à l’examen au cas par cas dès lors qu’elle entrait dans l’une des rubriques de ce tableau. 
 
8. La commune de Prades n’a pas saisi l’autorité environnementale d’une demande d’examen au cas par cas du projet de création d’une voirie publique en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code de l’environnement. L’absence de demande d’examen au cas par cas est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative. En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de cette route aurait été soumise par ailleurs à une demande d’examen au cas par cas, en particulier dans le cadre du plan local d’urbanisme intercommunal soumis à l’autorité environnementale, ou qu’une dispense d’évaluation environnementale ait à ce titre été accordée. Par suite, ce vice de procédure est susceptible de nuire à l'information complète de la population et d’avoir exercé une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 
9. En cinquième lieu, il appartient au juge administratif, lorsqu’il doit se prononcer sur le caractère d’utilité publique d’une opération nécessitant l’expropriation d’immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu’elle répond à une finalité d’intérêt général, que l’expropriant n’était pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique que comporte l’opération ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. 
 
10. Le projet d’aménagement de l’accès du secteur est de la Plaine Saint-Martin et l’emplacement réservé n°1 du PLUI a pour objectif de créer un nouvel accès à l'est de la Plaine en utilisant deux voies (A et C) qui sont des parties communes de la copropriété « Chefdebien » dite de Gibraltar, avec laquelle aucun accord amiable n'a pu être trouvé. Elle doit également traverser un terrain en friche et détruire une maisonnette située sur la propriété dite d'Arglès pour lesquels un accord amiable de vente était en cours de réalisation. Il convient de relever que les tracés des voies A et C font l’objet d’un emplacement réservé n°01 au plan local d’urbanisme intercommunal. La Plaine Saint-Martin, sur 21 hectares, constitue aujourd'hui un espace ouvert et végétal qui doit devenir l'espace récréatif et de loisirs du centre-ville. Il regroupe déjà le collège de Gustave Violet un ensemble d'équipements sportifs, un terrain de 4 hectares que la municipalité souhaite utiliser pour y créer un parcours de santé qui s'ajoutera au stade récemment créé. Il ressort des pièces du dossier de l’enquête publique et de l’avis motivé du commissaire-enquêteur qu’un seul axe de circulation en double sens dessert cet espace avec une circulation de véhicules particuliers, de bus scolaires, de camions et de camping-cars. Cette seule desserte de la Plaine débute au rond-point de l'Europe et se termine en impasse au niveau du terrain de camping, vers l'est.  
 
11. D’une part, contrairement à ce qui est soutenu, une étude urbaine réalisée en 2011 a montré la nécessité de mieux tirer parti de ce site en créant un lien entre différents secteurs de la ville notamment le quartier récent de Gibraltar. D’autre part, le seul accès depuis le rond-point de l’Europe est très fréquenté en se faisant à double sens en aller/retour puisque la voie se termine au niveau du plan d’eau et du camping. Si aucune étude sur la dangerosité de la seule voie de communication ou sa fréquentation n'a été effectivement produite dans le dossier d’enquête publique, le commissaire-enquêteur précise, que « la circulation, dans certains déplacements, ne dispose pas suffisamment d'itinéraires sécurisés ». « Un des itinéraires utilisés actuellement est l'accotement de la rocade de la RN116, qui place les piétons au bord d'une circulation importante de véhicules, dont la vitesse est limitée à 70 km/h. Le second passe par la plaine, non aménagé, puis qui traverse le secteur Gibraltar, et la copropriété « Chefdebien » dite de Gibraltar en utilisant les voies privées de la copropriété non entretenues et les piétons utilisent aussi des parties publiques qui ne possèdent pas de trottoir, la largeur de la chaussée ne permettant pas une circulation à double sens et l'existence de trottoir ». Il faut relever que l’unique voie depuis le rond-point de l’Europe est empruntée par une trentaine de bus scolaires par jour ainsi que des poids lourds, la circulation des résidents et celle des touristes et des personnes se rendant au plan d’eau notamment en caravanes et campings-cars. S’ajoutent de nombreux piétons sportifs et scolaires qui se déplacent à pieds ou en vélo alors qu’il ressort des pièces du dossier que la voie actuelle en raison de son gabarit pose déjà des problèmes de croisement des véhicules sur la partie longeant le complexe sportif. La commune ajoute pertinemment que la multiplication des équipements entrainera une augmentation de la fréquentation de la zone de sorte que les aménagements doivent anticiper et s’adapter pour des déplacements sécurisés. Ainsi que le relève le commissaire-enquêteur « la création de l'accès est apporterait une continuité de circulation sécurisée qui est un objectif de la mairie qui vient de faire construire la passerelle reliant la zone commerciale puis l'accès est par le passage piéton souterrain déjà réalisé ». Toujours sur l’objectif de sécurité publique, si chef de centre des sapeurs-pompiers de Prades considère que l’unique voie actuelle est satisfaisante, il ajoute néanmoins que disposer d'un second itinéraire par le rond-point de Gibraltar est toujours un choix supplémentaire qui pourrait être utilisé en cas de mise en place d'une noria d'évacuation par exemple pour une évacuation importante de personnes de cette zone, collège ou équipements sportifs avec un accès entrée et un accès sortie. Elle permettrait notamment d'évacuer le camping pour le cas où la plaine, classée en zone rouge du plan communal de sauvegarde des risques d'inondations, serait inondée vers l'ouest. Il résulte de ce qui précède que l’objectif d’améliorer la sécurité des accès à la Plaine Saint-Martin, dans une perspective d’augmentation de la circulation déjà problématique, en créant un nouvel accès à l'est de la Plaine, suffit pour répondre à une finalité d’intérêt général. 
 
 
Sur la régularisation du vice de procédure entachant l’arrêté du 12 août 2022 portant déclaration d’utilité publique : 
 
12. Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents des travaux estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. 
 
13. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l’intervention d’une décision corrigeant le vice dont est entaché l’arrêté attaqué. Un vice de procédure, dont l’existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de l’arrêté attaqué, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date. Si ces modalités ne sont pas légalement applicables, notamment du fait de l’illégalité des dispositions qui les définissent, il appartient au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d’autres modalités, qu’il lui revient de définir en prenant en compte les finalités poursuivies par les règles qui les ont instituées et en se référant, le cas échéant, aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue. 
 
14. L’illégalité mentionnée au point 8 du présent jugement entachant l’arrêté du 12 août 2022 portant déclaration d’utilité publique, est susceptible d’être régularisée par la saisine de l’autorité environnementale dans le cadre d’un examen au cas par cas afin d’obtenir une dispense d’étude d’impact. L’éventuelle décision de dispense d’étude d’impact par l’autorité environnementale devra être communiquée au tribunal dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement. 
 
15. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de surseoir à statuer sur la requête de la SCI B... et de M. A... B... jusqu’à l’expiration du délai mentionné au point précédent afin de permettre cette régularisation. 
 
16. Enfin, compte tenu de l’absence de saisine de l’autorité environnementale et de la possibilité de bénéficier d’une dispense d’étude d’impact, le tribunal n’est pas en mesure d’apprécier si l’enquête préalable devait être soumise au code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ou au code de l’environnement, ni de statuer sur le moyen tiré des inconvénients d’ordre environnemental générés par l’opération pour apprécier l’utilité publique du projet. Il y a dès lors lieu pour le tribunal de réserver la réponse à ces moyens lesquels demeurent susceptibles d’être écartés après obtention d’une dispense d’évaluation environnementale. 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
 
 
Article 1 : Il est sursis à statuer sur les conclusions de la requête de la SCI B... et de M.  B... jusqu’à l’expiration d’un délai de quatre mois courant à compter de la notification du présent jugement, imparti à la commune de Prades pour produire une décision de l’autorité environnementale portant dispense d’évaluation environnementale. 
 
 
Article 2 : Tous droits, moyens et conclusions des parties sur lesquels il n’est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu’en fin d’instance. 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI B..., à M. A... B..., au ministre de l’intérieur et à la commune de Prades. 
 
Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Orientales. 
  
 
Délibéré après l'audience du 17 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
 
M. Jérôme Charvin, président, 
M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
Mme Aude Marcovici, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 janvier 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
M. Lauranson 
 
Le président, 
 
J. Charvin 
  
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
A-L. Edwige 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 7 janvier 2025, 
La greffière, 
  
  
  
  
A-L. Edwige