TA33 · 1ère Chambre — 20 septembre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 28 septembre 2022, 28 juin 2023 et 31 juillet 2023, M. B C, représenté par Me Ruffié, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 1er août 2022 par lequel le ministre de l'intérieur a prononcé sa révocation ; 
 2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de le réintégrer, avec toute conséquence de droit, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 200 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée a été signée par une autorité incompétente ; 
 - elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que la convocation du conseil de discipline n'a pas été réalisée sur une base paritaire ; que la composition du conseil de discipline lors de la séance du 28 juin 2022 était différente de la composition du conseil tel que convoqué pour cette séance ; que la délibération du conseil de discipline n'a pas été faite sur une base paritaire et a examiné à nouveau la proposition de sanction de révocation ; 
 - elle est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de qualification juridique des faits, dès lors que les faits qui lui sont reprochés sont matériellement inexacts et ne peuvent constituer une faute ; 
 - la sanction prononcée est disproportionnée, dès lors que le conseil de discipline du 28 juin 2022 n'a voté aucune proposition de sanction, qu'il n'a bénéficié d'aucun enrichissement personnel, qu'elle le prive de ses ressources professionnelles alors qu'il élève seul sa fille, que les autres agents mis en cause dans la même affaire n'ont pas été révoqués, et que les fautes qui lui sont reprochées sont principalement dues à son manque de qualification, qu'elles n'ont pas été commises dans l'exercice de ses fonctions de policier et qu'elles s'expliquent par des difficultés familiales. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juillet 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; 
 - le décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; 
 - le décret n° 84-961 du 25 octobre 1984 ; 
 - le décret n° 86-592 du 18 mars 1986 ; 
 - le décret n° 2004-1439 du 23 décembre 2004 ; 
 - le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ; 
 - le décret n° 2013-728 du 12 août 2013 ; 
 - l'arrêté du 23 septembre 2014 instituant les commissions administratives paritaires compétentes à l'égard des fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application de la police nationale ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Zuccarello, 
 - les conclusions de Mme Jaouën, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lafond, représentant M. C. 
 Une note en délibéré a été présentée pour M. C enregistrée le 30 août 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Entré dans les cadres de la police nationale le 5 octobre 1998, M. C a été titularisé dans le grade de gardien de la paix le 1er octobre 2000 avant d'accéder à celui de brigadier à compter du 1er janvier 2006, puis à celui de brigadier-chef le 1er janvier 2007. Il a été détaché à partir du 1er janvier 2005 auprès de l'association nationale d'action sociale (ANAS), organisme destiné à apporter un soutien aux policiers en difficulté, pour exercer les fonctions de directeur du centre de vacances de Gujan-Mestras. Des soupçons d'abus de confiance aggravé au préjudice de l'ANAS ont conduit à l'ouverture d'une information judiciaire ainsi qu'à l'organisation d'une enquête administrative confiée à l'inspection générale de la police nationale. Les conclusions de ce rapport, daté du 28 août 2017, ont conduit l'administration à engager à l'encontre de M. C une procédure disciplinaire à l'issue de laquelle ce dernier a fait l'objet d'une sanction de révocation prononcée par arrêté du ministre de l'intérieur du 13 septembre 2018. Cette décision a été annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux n°19BX03517 du 23 mars 2022 au motif d'une irrégularité de procédure, et cet arrêt a été confirmé par un arrêt du Conseil d'Etat n°464361 du 16 juin 2023. A la suite de cette annulation, le ministre de l'intérieur, après avis de la commission administrative paritaire compétente du 28 juin 2022, a prononcé la révocation de M. C par un nouvel arrêté du 1er août 2022, dont l'intéressé demande l'annulation. 
 2. En premier lieu, en vertu des dispositions combinées de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et du décret du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du ministère des outre-mer qui définit les compétences de la direction générale de la police nationale, M. D A, nommé directeur général de la police nationale par un décret du 29 janvier 2020 publié au Journal officiel de la République française le 30 janvier 2020, avait qualité pour signer l'arrêté attaqué au nom du ministre de l'intérieur. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 14 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat : " Dans chaque corps de fonctionnaires existent une ou plusieurs commissions administratives paritaires comprenant, en nombre égal, des représentants de l'administration et des représentants du personnel. () / Ces commissions sont consultées sur les décisions individuelles intéressant les membres du ou des corps qui en relèvent. ". Aux termes de l'article 5 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires : " Les commissions administratives paritaires comprennent en nombre égal des représentants de l'administration et des représentants du personnel. Elles ont des membres titulaires et un nombre égal de membres suppléants ". Selon l'article 31 de ce même décret : " () Les suppléants peuvent assister aux séances de la commission sans pouvoir prendre part aux débats. Ils n'ont voix délibérative qu'en l'absence des titulaires qu'ils remplacent ". Aux termes de l'article 34 du même décret, dans sa rédaction alors applicable : " Les commissions administratives siègent en formation restreinte lorsqu'elles sont saisies de questions résultant de l'application des articles 55, 58, 67, 45, 48, 60, 70, 72 de la loi du 11 janvier 1984 ainsi que des décisions refusant l'autorisation d'assurer un service à temps partiel et des décisions refusant le bénéfice des congés prévus aux 7° et 7° bis de l'article 34 de cette même loi. Dans les autres cas, elles siègent en assemblée plénière ". Aux termes de l'article 41 du même décret : " Les commissions administratives ne délibèrent valablement qu'à la condition d'observer les règles de constitution et de fonctionnement édictées par la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat et par le présent décret, ainsi que par le règlement intérieur. / En outre, les trois quarts au moins de leurs membres doivent être présents lors de l'ouverture de la réunion. Lorsque ce quorum n'est pas atteint, une nouvelle convocation est envoyée dans le délai de huit jours aux membres de la commission qui siège alors valablement si la moitié de ses membres sont présents () ". 
 5. En vertu de ces dispositions combinées, une commission administrative paritaire ne peut valablement délibérer, en formation restreinte ou en assemblée plénière, qu'à la condition qu'aient été régulièrement convoqués, en nombre égal, les représentants de l'administration et les représentants du personnel, membres de la commission, habilités à siéger dans chacune de ces formations, et eux seuls, et que le quorum ait été atteint. Si la règle de la parité s'impose ainsi pour la composition des commissions administratives paritaires, en revanche, la présence effective en séance d'un nombre égal de représentants du personnel et de représentants de l'administration ne conditionne pas la régularité de la consultation d'une commission administrative paritaire, dès lors que, ni ces dispositions, ni aucune autre règle, ni enfin aucun principe ne subordonnent la régularité des délibérations des commissions administratives paritaires à la présence en nombre égal de représentants de l'administration et de représentants du personnel. Enfin, la convocation en nombre égal de représentants du personnel et de l'administration conditionnant la régularité de la procédure, s'entend de la convocation en nombre égal des membres appelés à siéger avec voix délibérative. 
 6. M. C soutient que les représentants de l'administration et les représentants du personnel habilités à siéger au sein de la commission administrative paritaire, qui s'est réunie en formation restreinte le 28 juin 2022, n'ont pas été convoqués sur une base paritaire. Toutefois, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la convocation en nombre égal des membres s'entend de ceux siégeant avec voix délibérative. Or il ressort des pièces du dossier, que la commission administrative paritaire compétente pour examiner le cas de M. C était composée de 4 membres du personnel et de 4 membres de l'administration. Aussi, il ressort notamment du procès-verbal de cette séance, que quatre représentants de l'administration ont siégé avec voix délibérative tandis que quatre représentants du personnel étaient présents et ont pris part à la délibération. Dans ces conditions, ces membres avec voix délibérative ont nécessairement été convoqués sur une base paritaire. En outre, à supposer même que des membres de la commission administrative paritaire représentant l'administration aient été invités à assister à la séance sans voix délibérative, cette circonstance n'a pas, en tout état de cause, privé l'agent d'une garantie, ni exercé une influence sur le sens de la décision finalement prise par le ministre de l'intérieur dès lors qu'aucune des sanctions mises au vote n'a recueilli une majorité. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation du conseil de discipline qui s'est prononcé sur le projet de sanction de M. C doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 14 de l'arrêté du 23 septembre 2014 instituant les commissions administratives paritaires compétentes à l'égard des fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, dans sa rédaction alors applicable : " Les membres des commissions administratives paritaires interdépartementales sont désignés par arrêté du préfet auprès duquel elles sont créées dans les conditions prévues par le décret du 28 mai 1982 susvisé ". Aux termes de l'article 35 du décret du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires, dans sa rédaction alors applicable : " Lorsque les commissions administratives paritaires siègent en formation restreinte, seuls les membres titulaires et, éventuellement, leurs suppléants représentant le grade auquel appartient le fonctionnaire intéressé et les membres titulaires ou suppléants représentant le grade immédiatement supérieur ainsi qu'un nombre égal de représentants de l'administration sont appelés à délibérer ". 
 8. Il ressort des pièces du dossier que les représentants de l'administration et du personnel présents lors de la séance du 28 juin 2022 de la commission administrative paritaire étaient régulièrement membres de celle-ci tant à la date de la convocation des membres le 25 mai 2022, qu'à la date de l'arrêté du 20 juin 2022 portant modification de la composition de la commission administrative paritaire interdépartementale compétente à l'égard des fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application en fonction dans le ressort de la région Nouvelle-Aquitaine. M. C ne peut donc utilement soutenir que la composition de la commission administrative paritaire qui s'est réunie le 28 juin était différente de la composition de la commission administrative paritaire convoquée pour cette séance. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition du conseil de discipline qui s'est prononcé sur le projet de sanction de M. C doit être écarté. 
 9. En quatrième lieu, d'une part, si M. C soutient que huit représentants de l'administration ont pris part au délibéré contre quatre représentants du personnel, il ressort des pièces du dossier au contraire, que la délibération de la commission administrative paritaire du 28 juin 2022 a été réalisée sur une base paritaire, dès lors que le procès-verbal de la séance indique que seulement quatre des sept représentants de l'administration avaient une voix délibérative et que chaque proposition de sanction a reçu un total de huit voix. 
 10. D'autre part, M. C soutient que la commission administrative paritaire qui s'est réunie le 28 juin 2022 n'aurait pas dû examiner la proposition de sanction de révocation dès lors que cette celle-ci avait déjà été écartée par une majorité des membres du conseil de discipline du 14 mars 2018 et que l'administration devait alors mettre aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la révocation. Toutefois, d'une part, à la suite de l'annulation de la précédente décision de révocation de M. C par la Cour administrative d'appel de Bordeaux, le conseil de discipline avait compétence pour se prononcer sur toutes les sanctions sans être limité par un précèdent vote. D'autre part, s'il ressort des pièces du dossier que lors du conseil de discipline du 28 juin 2022 le président de la commission a mis au vote la proposition de sanction de révocation, cette proposition n'a pas reçu les voix d'une majorité des membres lors de la délibération et a donc été écartée. Dans ces conditions, l'examen de la proposition de sanction de révocation n'a pas, en tout état de cause, privé l'agent d'une garantie tenant à la faculté de saisir de la sanction la commission de recours du Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat, ni exercé une influence sur le sens de la décision finalement prise par le ministre de l'intérieur. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la délibération du conseil de discipline qui s'est prononcé sur le projet de sanction de M. C doit être écarté. 
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 434-2 du code de la sécurité intérieure : " Placées sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour l'accomplissement des missions de sécurité intérieure et agissant dans le respect des règles du code de procédure pénale en matière judiciaire, la police nationale et la gendarmerie nationale ont pour mission d'assurer la défense des institutions et des intérêts nationaux, le respect des lois, le maintien de la paix et de l'ordre publics, la protection des personnes et des biens. Au service des institutions républicaines et de la population, policiers et gendarmes exercent leurs fonctions avec loyauté, sens de l'honneur et dévouement. Dans l'accomplissement de leurs missions de sécurité intérieure, la police nationale, force à statut civil, et la gendarmerie nationale, force armée, sont soumises à des règles déontologiques communes et à des règles propres à chacune d'elles. Ces dernières sont précisées à la section 4 du présent chapitre. ". Aux termes de l'article R. 434-4 du même code : " () II. - Le policier ou le gendarme porte sans délai à la connaissance de l'autorité hiérarchique tout fait survenu à l'occasion ou en dehors du service, ayant entraîné ou susceptible d'entraîner sa convocation par une autorité de police, juridictionnelle, ou de contrôle. ". Aux termes de l'article R. 434-9 du même code : " Le policier ou le gendarme exerce ses fonctions avec probité. / Il ne se prévaut pas de sa qualité pour en tirer un avantage personnel et n'utilise pas à des fins étrangères à sa mission les informations dont il a connaissance dans le cadre de ses fonctions. / Il n'accepte aucun avantage ni aucun présent directement ou indirectement lié à ses fonctions ou qu'il se verrait proposer au motif, réel ou supposé, d'une décision prise ou dans l'espoir d'une décision à prendre. / Il n'accorde aucun avantage pour des raisons d'ordre privé. " Aux termes de l'article R. 434-12 du même code : " Le policier ou le gendarme ne se départ de sa dignité en aucune circonstance. En tout temps, dans ou en dehors du service, y compris lorsqu'il s'exprime à travers les réseaux de communication électronique sociaux, il s'abstient de tout acte, propos ou comportement de nature à nuire à la considération portée à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Il veille à ne porter, par la nature de ses relations, aucune atteinte à leur crédit ou à leur réputation. ". Aux termes de son article R. 434-14 du même code : " Le policier ou le gendarme est au service de la population. () Respectueux de la dignité des personnes, il veille à se comporter en toute circonstance d'une manière exemplaire, propre à inspirer en retour respect et considération ". 
 12. Il ressort des termes de la décision attaquée que pour prononcer la sanction en litige, le ministre de l'intérieur a relevé que M. C a fait prendre en charge par l'ANAS la taxe d'habitation et la contribution à l'audiovisuel public de son logement, pour un montant de 1 182 euros, ses frais de téléphonie fixe et internet personnels, entre 2012 et 2014, pour un montant de 1 443 euros, ainsi que des frais, notamment de bouche, pour un montant de 10 900 euros sur ces mêmes années. Or le caractère professionnel de ces frais n'est pas établi. En outre, la décision fait mention de ce que l'intéressé a occupé un logement du centre de vacances à partir de 2011 durant les périodes estivales, ce qui lui permettait de mettre en location son logement personnel et d'en tirer des revenus complémentaires conséquents, et qu'entre 2010 et 2015, il a encaissé sur ses comptes bancaires personnels 133 chèques de l'ANAS représentant environ 66 000 euros et 13 000 euros sur le compte bancaire d'un tiers, qui les lui a reversés en espèces. Le ministre de l'intérieur constate également que M. C a tardé à rendre compte et à entamer les démarches utiles suite à la découverte, le 5 janvier 2015, d'un écart de caisse négatif de 12 000 euros dans la caisse du snack du centre, dès lors que le dépôt de plainte n'est intervenu qu'au mois de mars 2015. Enfin, il relève que ces faits médiatisés ont portés atteinte au crédit et au renom de la police nationale. 
 13. Pour contester la matérialité de ces faits, M. C fait état de ce que la prise en charge de la taxe d'habitation et la contribution à l'audiovisuel public correspond à des usages et coutumes de l'ANAS. Toutefois, à la supposer établie, cette circonstance n'est pas de nature à justifier une telle pratique, qui n'a fait l'objet d'aucune autorisation du conseil d'administration de l'association et est dénuée d'intérêt pour celle-ci. Si le requérant conteste avoir fait prendre en charge ses abonnements téléphoniques et internet à l'ANAS, il ressort des pièces du dossier que des factures correspondant à de tels frais, au nom et à l'adresse personnelle de M. C, ont été réglés par l'association pour un montant de 1 443 euros. Par ailleurs, M. C soutient que les frais de bouche pris en charge par l'ANAS étaient justifiés dès lors que ces repas avaient été pris avec des prestataires de l'association et dans l'intérêt du centre, alors qu'il ressort au contraire des pièces du dossier que ces frais étaient dénués d'intérêt pour l'ANAS, et reposaient en partie sur des fausses factures. Le requérant se prévaut également de ce que l'encaissement des 133 chèques, dès lors que le centre n'avait pas de carte de paiement, n'avait pas un caractère frauduleux mais visait à compenser les avances de règlement qu'il avait réalisées en espèces auprès des fournisseurs qui n'acceptaient pas les chèques. Toutefois, cette explication ne saurait convaincre, dès lors qu'il est établi que plusieurs factures de dépenses fournies par M. C à la comptabilité de l'ANAS sont fausses, falsifiées ou ne correspondent pas à des prestations réalisées, que la plupart des fournisseurs concernés ont démenti qu'ils refusaient d'accepter les chèques, et qu'il n'est pas établi qu'il était impossible pour le centre d'obtenir une carte de paiement puisque les autres centres de vacances de l'association disposaient eux d'une telle carte. Si M. C soutient qu'il a déposé une plainte après avoir découvert l'écart de caisse dès qu'il en a reçu l'habilitation, il ressort des pièces du dossier qu'il n'a pas alerté directement l'autorité hiérarchique après cette découverte. Enfin, le requérant conteste que les faits qui lui sont reprochés aient été médiatisés, alors qu'il ressort des pièces du dossier que plusieurs articles de presses ont mentionné son nom ainsi que les faits qui ont été rappelés ci-dessus.  
 14. Il résulte de ce qui précède, que le ministre de l'intérieur n'a pas entaché sa décision d'une erreur de fait. De plus, il a pu, sans commettre d'erreur de qualification juridique, retenir que les faits reprochés à M. C, eu égard à leur nature et à leur gravité, constituent des manquements aux obligations statutaires et déontologiques qui s'imposent aux fonctionnaires de police, et notamment au devoir de probité et d'exemplarité, et à l'obligation de rendre compte et de s'abstenir d'agissements portant atteinte au crédit et au renom de l'institution policière, de nature à justifier une sanction disciplinaire. 
 15. En sixième lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes. 
 16. Ainsi qu'il a été dit aux points 12 à 14, la sanction litigieuse est fondée des manquements graves de M. C aux obligations statutaires et déontologiques auxquelles il est soumis. Si le requérant se prévaut du fait que le conseil de discipline ne s'est prononcé sur aucune proposition de sanction et soutient que ces fautes sont principalement dues à son manque de qualification, qu'elles n'ont pas été commises dans l'exercice de ses fonctions de policier, qu'elles s'expliquent par des difficultés familiales, et que la décision le prive de ses revenus professionnels, au regard de la nature et de la durée des faits reprochés, le ministre de l'intérieur, en prononçant la révocation de M. C, n'a pas choisi une sanction disproportionnée. 
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. C à fin d'annulation de l'arrêté du 1er août 2022 du ministre de l'intérieur doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, des conclusions à fin d'injonction et d'astreinte, ainsi que celles présentées par le requérant sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. C est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au ministère de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 30 août 2023, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Zuccarello, présidente, 
 - Mme Caste, conseillère,  
 - Mme Denys, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2023. 
 La présidente-rapporteure, 
 F. ZUCCARELLO 
  L'assesseure la plus ancienne, 
   
   
   
   
   
  F. CASTE 
 La greffière, 
 I. MONTANGON 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière