TA45 · 4ème chambre — 10 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 21 décembre 2022, M. B A, représenté par Me Dumenil, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la décision du 17 mars 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) lui a infligé un blâme et une pénalité financière d'un montant de 5 000 euros ; 
 2°) subsidiairement, de réduire la sanction prononcée à de plus justes proportions ; 
 3°) de mettre à la charge du CNAPS une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - la CNAC n'a pas statué publiquement en méconnaissance du paragraphe 1 de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la décision contestée méconnait les droits de la défense et le principe du contradictoire dès lors que ses demandes de sursis à statuer ont été rejetées sans que les membres de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) ni ceux de la CNAC ne se prononcent alors que ces demandes étaient parfaitement fondées compte tenu de la procédure judiciaire en cours ; 
 - s'il lui est reproché l'emploi de personnes non titulaires d'une carte professionnelle pour l'exercice de missions de sécurité privée, une incertitude demeure sur le champ de cette obligation, la constitutionnalité des dispositions de l'article L. 624-8 du code de la sécurité intérieur combinées à celles de l'article L. 621-1 du même code n'étant pas acquise ; 
 - alors que la délibération faisant l'objet du litige n'a pas retenu le manquement tiré de défaut de respect de l'exigence de transparence sur a sous-traitance, il a tout de même été sanctionné sur ce foncement par la CNAC dans sa délibération du 6 avril 2022 afférente à la société New Associates alors que les pièces recueillies sur place et les arguments avancés dans ses observations sont identiques, de sorte à ce que ces deux décisions sont contradictoires ; 
 - subsidiairement, la sanction prononcée est disproportionnée. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2025, le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 -  le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Nehring,  
 - et les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les 26 mai et 9 juin 2021, la délégation Ouest du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a procédé à un contrôle des activités de recherches privées réalisées par la société cabinet DLI, dont M. B A était le dirigeant. Estimant que plusieurs manquements au code de la sécurité intérieure avaient été commis, le directeur du CNAPS a engagé une action disciplinaire à l'encontre de M. A, dont ce dernier a été informé par courrier du 16 septembre 2021. Par décision du 22 novembre 2021, la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Ouest a infligé à l'intéressé une sanction d'interdiction d'exercice de toute activité prévue à l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure d'une durée de soixante mois ainsi qu'une pénalité financière d'un montant de 20 000 euros aux motifs d'emploi d'agents non titulaires d'une carte professionnelle et du non-respect de l'exigence de transparence du recours à la sous-traitance. Saisie d'un recours administratif préalable obligatoire, la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) a, par une décision du 17 mars 2022, infligé à M. A un blâme et réduit le montant de la pénalité financière à 5 000 euros au motif unique de l'emploi d'agents non titulaires d'une carte professionnelle. Par la requête ci-dessus analysée, M. A demande l'annulation de cette décision. 
 Sur la régularité de la sanction : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission régionale d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux ". 
 3. Si l'exercice du recours administratif prévu à l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure précité a pour but de permettre à la CNAC, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale de la CLAC, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours n'en demeure pas moins soumise elle-même au principe de légalité. Si le requérant ne peut invoquer utilement des moyens tirés des vices propres à la décision initiale, lesquels ont nécessairement disparu avec elle, il est recevable à exciper de l'irrégularité de la procédure suivie devant la CLAC. 
 4. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable au litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense ". Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". 
 5. Si M. A soutient avoir a été placé sous contrôle judiciaire le 3 juin 2021 lui interdisant d'entrer en contact avec des salariés ou des dirigeants de la société Cabinet DLI et de pénétrer dans ses locaux, l'empêchant ainsi de pouvoir discuter utilement des manquements retenus à son encontre, cette seule circonstance ne permet pas de justifier qu'il était dans l'incapacité de produire des observations utiles à sa défense lors des procédures disciplinaires menées devant la CLAC Ouest et devant la CNAC et ce alors, qu'il était dirigeant de la société au moment des faits, que la procédure disciplinaire est indépendante de la procédure pénale et qu'il ne résulte qu'aucune disposition législative ni réglementaire qu'il soit sursis au prononcé d'une sanction disciplinaire dans l'attente que les juridictions répressives aient définitivement statué. Par suite, la circonstance que sa demande de " sursis à statuer " a été rejetée par la CLAC Ouest, ce dont il a été informé par un courrier électronique du secrétaire permanent, et, implicitement, par la CNAC, n'est pas de nature à entacher la procédure d'irrégularité. 
 6. En second lieu, aux termes de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle () ". Aux termes de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable au litige : " En matière disciplinaire, la séance de la commission locale ou nationale d'agrément et de contrôle est publique. Toutefois, le président de la commission peut, d'office ou à la demande de la personne mise en cause, interdire au public l'accès de la salle pendant tout ou partie de l'audience dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque le respect de la vie privée ou d'un secret protégé par la loi l'exige. / La commission délibère à huis clos, hors la présence du rapporteur. / La décision de la commission est notifiée à la personne concernée, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ". 
 7. M. A fait valoir que la sanction qu'il conteste n'a pas été rendue publiquement à l'issue de la séance de la CNAC du 17 mars 2022. Il ne résulte toutefois pas des dispositions de l'article R. 634-2 du code de la sécurité intérieure qu'une décision de la CNAC, prise en matière disciplinaire, doit être rendue publiquement. En outre, si lorsqu'elle est saisie d'agissements pouvant donner lieu aux sanctions prévues par le code de la sécurité intérieure, la CNAC doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations en matière pénale, d'une part, cet établissement public à caractère administratif ne peut être regardé comme un tribunal au sens des stipulations de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et d'autre part, la décision de sanction peut faire l'objet d'un recours de plein contentieux devant la juridiction administrative, devant laquelle la procédure est en tous points conformes aux exigences de ces stipulations. Le moyen tiré de la méconnaissance d'un principe de publicité des sanctions doit donc être écarté. 
 Sur le bien-fondé de la sanction : 
 8. Aux termes de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure : " Est soumise aux dispositions du présent titre la profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni révéler l'objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ". Aux termes de l'article L. 622-19 du même code : " Nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1/ () / Le respect de ces conditions est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. / La carte professionnelle peut être retirée lorsque son titulaire cesse de remplir l'une des conditions prévues aux 1°, 2°, 3°, 4° et 5° ". L'article L. 622-19 du même code précise que nul ne peut être employé pour participer à l'activité mentionnée à l'article L. 621-1 sans remplir un certain nombre de conditions dont le respect est attesté par la détention d'une carte professionnelle délivrée par la commission d'agrément et de contrôle territorialement compétente. Enfin, l'article R. 631-15 de ce code dispose, dans sa version applicable au litige : " Les entreprises et leurs dirigeants s'interdisent d'employer ou de commander, même pour une courte durée, des personnels de sécurité et de recherches ne satisfaisant pas aux conditions de qualification professionnelle ou ne possédant pas les autorisations valides requises pour exercer leurs missions ".  
 9. En premier lieu, il ressort des termes de la décision contestée que pour infliger la sanction en litige, la CNAC a retenu que la société Cabinet DLI, dirigée par M. A, avait employé quatre personnes non détentrices de la carte professionnelle prévue à l'article L. 622-19. Si le requérant fait valoir que les dispositions de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure ne sont pas suffisamment précises, il est constant que les quatre personnes concernées participaient à des missions de recherches privées, et plus particulièrement à des investigations destinées à collecter des éléments relatifs aux coordonnées, à la solvabilité ou au patrimoine de différents débiteurs des clients de la société Cabinet DLI. De telles fonctions consistent à recueillir des informations ou renseignements destinés à des tiers en vue de la défense de leurs intérêts et doivent être regardées comme entrant dans le champ d'application de l'article L. 621-1 du code de la sécurité intérieure, impliquant la possession d'une carte professionnelle pour les exercer. Ainsi, de tels agissements constituent une violation de l'interdiction d'emploi de salariés non titulaires d'une carte professionnelle instaurée par les dispositions précitées de l'article L. 622-19 du code de la sécurité intérieure. 
 10. En second lieu, M. A ne peut utilement se prévaloir de ce qu'il a déjà été sanctionné par la CNAC à l'issue d'une autre procédure disciplinaire engagée en sa qualité de dirigeant de la SAS New Associates. Au demeurant, la circonstance que le manquement à l'exigence de transparence du recours à la sous-traitance a été retenu dans l'autre procédure et pas dans celle en cause dans la présente instance est sans incidence sur la légalité de la décision en litige. 
 Sur la proportionnalité de la sanction : 
 11. M. A soutient qu'il est dans une situation financière et psychologique difficile dès lors qu'il ne perçoit plus aucun revenu, que les sociétés Cabinet DLI et New Associates dont il était le dirigeant ont été placées sous procédure de sauvegarde, qu'il a dû placer sa maison en hypothèque que cette sanction vient s'ajouter à celles relatives à son contrôle judiciaire alors même qu'il est présumé innocent. Toutefois, eu égard à la gravité et au nombre de manquements relevés, la sanction prononcée de blâme et de pénalité financière de 5 000 euros, alors que la peine maximale encourue est de 150 000 euros, ne revêt pas un caractère disproportionné. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. A doit être rejetée, y compris ses conclusions présentées au titre des frais liés au litige. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B A est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Délibéré après l'audience du 13 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Lesieux, présidente, 
 M. Nehring, premier conseiller, 
 Mme Dicko-Dogan, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2025. 
 Le rapporteur, 
 Virgile NEHRING 
 La présidente, 
 Sophie LESIEUX 
 La greffière, 
 Céline BOISGARD 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.